韦伯眼中官僚制的弊端与其政治无力感

白冬冬　郭晓冉

【摘要】在韦伯的学术研究中，对官僚制的研究占据着重要地位，而对韦伯官僚制问题的论述必须放在其政治思想的总体视角下才能得到更好的理解。韦伯不仅指出了现代官僚制产生的内在动因和外在条件，并且在承认官僚制技术优势的同时指出了其政治弊端。随后意识到这种手段在德国缺失所导致的政治低效，也构成了韦伯在这一问题上的主要焦虑。

【关键词】韦伯 官僚制 领袖 议会 政治低效

【中图分类号】D691 【文献标识码】A

一般意义上，对官僚制的研究是韦伯以理性为主轴的毕生学术探索的一个重要侧面，官僚制本身就是现代理性的产物，而且其自身的局限性生动体现着现代理性发展中的背反；特殊意义上，官僚制在德国发育得最为充分，支配着韦伯所处时代的德国政治生活，是他必须面对的现实问题。正是借对德国官僚制的研究，韦伯提出了他的政治理念，阐发了他的政治思想。而对德国欠缺有效制约官僚的手段这一问题的意识，则构成了韦伯政治无力感的主要来源。对韦伯的官僚制思想加以研究，是理解韦伯政治思想的重要进路。

研究韦伯官僚制的语境

官僚制研究在韦伯的政治思想和学术研究中占据着重要地位，甚至成为韦伯政治思想的一个重要出发点。研究韦伯的官僚制，对韦伯政治思想背景和语境的考察就必不可免。

政治语境：对后发德国未来的忧虑。对德国作为一个后发国家所处落后地位的担忧以及对德国未来生存状况的关注，构成了韦伯政治思想的一条主线。早年对德国东部农业状况的调查，使韦伯关注作为一个文化实体的德意志民族国家在国际政治经济竞争中的命运。而精神恢复后，尤其是战争期间，韦伯更是多次在公共场合表达他对德国政治的看法。韦伯毫不讳言他的民族主义信仰①，他毕生为德意志民族国家的强大奔走鼓呼。在韦伯看来，德国在从农业国家向工业资本主义的转型过程中，面临着特殊的经济、政治与文化困境。这种困境的政治表现，就是德意志民族在俾斯麦之后政治意识的缺失，这种缺失导致德国没有符合他理想标准的政治领导阶层和政治领袖，进而导致德国在国际竞争中前景堪忧②。现今韦伯研究界普遍认为，这种对德国落后的焦虑意识，是韦伯问题意识的重要方面。而韦伯官僚制研究的展开，也必然以此为前提。

哲学语境：对工业时代自由的关注。韦伯政治思想的另一条主线，是他对资本主义工业时代自由问题的强烈关注。比瑟姆认为，对大规模组织时代如何保持个人自由和阶级自由问题的解答，占据着韦伯政治思想的中心位置③。如果说托克维尔看到的是大众民主对个人自由的威胁，韦伯所洞察的则是理性时代官僚组织对个人自由的压迫④：“面对官僚体制化倾向的这种压倒优势，如何还有可能去拯救在某种意义上‘个人主义的活动自由的任何残余呢？倘若认为，没有‘人权时代的这些成就，我们今天……从根本上还能活下去，那就是太自欺欺人了”⑤。对自由问题的热情关切是决定韦伯对他所处时代重大政治问题立场的一个根本因素。例如，在探讨俄国革命和社会主义问题时，韦伯就从自由的建立和维护角度出发，表达了他对社会主义的态度。他认为，将经济和政治官僚体制合二为一的计划经济，将最大限度的摧残自由，社会主义社会将成为完全的官僚制社会，工人没有自由可言⑥。实际上韦伯的自由主义是一种功利性的自由主义。在他看来，个人自由带来的个人责任是现代资本主义发展的必然要求，也是培育强大政治领袖的必要条件；反之，官僚制导致的个人僵化，将造成一个社会政治的没落和经济的衰落。

学术语境：社会政策学的争论。要对韦伯官僚制加以理解，还必须结合当时德国学术界的具体语境，即发生在社会政策学会（韦伯曾长期参与的一个学术组织）内部的两次争论。根据韦伯研究专家林顿劳布的研究，在当时的社会政策学会中，曾发生过两次争论。第一次发生于老一辈的保守派和自由派之间。两派学者都承认必须改善工人阶级的处境，但保守派倾向于保护农业的政策，并认为阶级平衡依赖于独立的官僚控制。而以历史主义经济学者布伦塔诺为代表的自由派则主张工业摆脱政府调节，工人应通过自由的工会和选举制度改善自身处境。而第二次争论则以桑巴特和韦伯领军的新一代自由派的崛起为主线，他们反对老一辈保守派对德国官僚制的“浪漫化”，形成了自己的政治觀点⑦ 。

现代社会官僚制的必然性与局限性

官僚时代来临的必然性。韦伯认为，现代社会中官僚制的普及是不可避免的现象，具有内在的逻辑，本质上来看，这是官僚制内在的技术优势和现代社会条件的变化所导致的。

一是官僚制的技术优势。官僚制具有其他社会管理形式难以比拟的技术优势，这就是官僚制的准确性：“一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样。精确，迅速，明确，精通档案，持续性，保密，统一性，严格的服从，减少摩擦，节约物资费用和人力……能达到最佳的效果”⑧。此外，官僚制的另一个重要优势，在于官僚决策的非人格化特征即理性决策。这一特征迎合了现代文化对“可预见性”的追求。在官僚制中，受过训练的技术专家根据理性而非感觉做出决策，这正是现代资本主义理性发展所必需的。正是这种技术上的优势，决定了官僚制在资本主义企业和政府机关中都得到广泛采用，以至于“正如向资本主义的进步是自中世纪以来经济现代化明确的标准一样，同样明确的国家现代化标准是向官僚制的进步”⑨。

二是官僚制的社会根源。在韦伯看来，现代官僚制的普及有着深刻的社会根源。首先，是经济货币化的发展。官僚制需要必要的经济支持，经济货币化恰好满足了这一需求。根据韦伯的相关理论，官僚制是建立在下级对于上级服从的基础之上，而这一服从的必要条件就是要对官员提供固定的实物津贴，而对官员的其他支付形式，诸如授予官员税收，地租抑或政治特权，都将削弱官僚机器等级服从的倾向，进而构成了对官僚制的偏离。其次，是现代行政管理任务数量上的扩大和强度上的增强。现代社会可支配财产的产生以及相应的消费增长，只有官僚制才能满足种种社会管理的需要。同时，诸如法律仲裁等权利从宗族向国家的移交，也使得官僚体制得以扩展。最后，是现代社会生活的“企业化”，即劳动者同实物的经营手段分开。按照韦伯所说，根据官僚制建立的政府机构就是实物的经营手段集中的形式。这种集中形式，是现代资本主义的产物。行政集中的官僚制，最为符合现代资本主义对工具理性的追求。

官僚制的局限。韦伯承认官僚制普及的必然性，但并不意味着他对官僚制的内在弊端加以无视。韦伯反对社会政策学会内的保守派将官僚制“浪漫化”的观点。这种观点的主要代表人物，是历史学家施穆勒。施穆勒认为，官僚制凌驾于阶级和党派斗争之上，是一支独立的政治力量，按照社会公益行事，是防止民主制下公共政策为特殊利益集团和阶级斗争所控制所扭曲的关键力量⑩。而韦伯则明确反对这一观点，韦伯正是借批判施穆勒的观点，明确指出了现代官僚制的内在弊端，揭示了其对现代政治生活的戕害。

首先，韦伯指出了在官僚制中，官员与政治家相比的局限性。韦伯认为，官僚制中的官员，其受到的是行政训练，与政治家最大的区别，就在于二者承担责任的方式不同。一个典型的官员，其官职责任感高于自身意愿的重要性。他习惯于接受妥协，其责任就是忘我执行，对纪律和自我克制的尊重是官僚机构得以维持稳定的核心所在。同时，在官僚制中，文职官员是在秘密的氛围中工作，其任务就是发布命令，循规蹈矩，刻板的按既定规则处理，难以灵活应对现实问题。而真正应该主导政治的政治领袖，必须具有激情，立场鲜明，将勇于承担个人责任视作自身最大的荣誉。官僚可以藏在幕后秘密决策，而政治家则必须走上前台，运用辩论等手段公开争取利益。事实上，对能够带领德国走上强国道路的伟大政治家的呼唤是韦伯政治思想中的重要因素，也是他对官僚制批判的重要根源。

其次，韦伯批判了官僚组织超越自身工具价值的自主化倾向。充分发展的官僚体制的权力地位是一种强大的权力地位，掌握专业知识的官僚们，其“最重要的权力工具是将官方信息转化为秘密信息，以防止行政管理机构被人控制”。在官僚制中，这种对秘密的强调与议会制对公开辩论的强调形成鲜明对比。官僚制下的官员正是凭借这种对专业知识和秘密的垄断以对抗统治者的外部控制，而使得官僚组织产生了一种超越自身工具价值的自主化倾向。

再次，韦伯揭示了官僚自主化倾向所导致的私利扭曲公益，以此反驳施穆勒等人将官僚制“浪漫化”的观点。韦伯认为，未经控制的官僚制已经发展成为利益集团，同时，这个利益集团并未摆脱阶级的观点，事实上是一种阶级的统治，国家公器成为了个别阶级自肥的工具，官僚制并未如施穆勒等人所言防止现代民主带来的私利扭曲公益，官僚制自身的发展恰恰会导致这种扭曲。他还列举了普鲁士和俄国的实例佐证自己的论断。普鲁士统计局就曾利用其对统计技术的垄断，防止中间路线者和社会民主党人进入普鲁士议会 。而俄国官僚也曾利用其对农业政策的精通，对1868年沙皇农奴解放政策加以化解，使其服务于自身利益。

最后，更为严重的是如果这种倾向不加遏制，将使本身作为行政手段的官僚制支配政治生活，导致具有以上弱点的官僚负担起本应由政治家负担的责任，降低政治生活的素质。在“官僚统治下的外交政策”一文中，韦伯分析了威廉二世时期愚蠢低劣的外交政策，指出在重大的外交决策中，竟然没有一位政治家敢于承担责任，去制止威廉二世不合常理的冒险行为。“这些皆是保守的官僚统治所为。在关键时刻，这种统治将那些带有官僚心态的人放到了本应由政治家所占据的领导职务上……他们认为这一职责依赖于服从，而非个人负责。这种态度在别处也许合适，但在这里则是毁灭性的。”由此，官僚支配下的社会，其政治生活的素质堕落可见一斑。

控制官僚与韦伯的政治无力感

韦伯对官僚制双重属性即技术合理和自主倾向的揭示，使他将控制官僚视为现代政治中的首要问题。在韦伯那里，政治领袖和官僚是两种截然对立的政治人格，要对官僚加以控制，并要提升政治的品质，就必须培育伟大的政治领袖，而这种领袖的培育又需要强有力的议会制度。对韦伯而言，最为可悲之处在于俾斯麦之后的威廉德国欠缺这种强大的议会制度，政治日甚一日的陷入官僚统治的境地，政治生活素质低劣堕落，成熟的政治领袖难以预见，德意志民族国家的未来堪忧。

首先，韦伯区分了积极的议会制度和消极的议会制度。所谓积极的议会，就是指议会信任是行政领导产生的必要条件，行政领袖必须对议会负责，并接受议会监督。在这种情况下，议会如同君主，积极地介入政治。而消极的议会制，则是如俾斯麦时期的德国帝国议会，在其中，“一群与议会无关的官僚们领导议会，使得议会无力从事积极的政治活动，并让官僚们保持自由”。可见，消极的议会仅只是一种摆设，是一个同意政府决策的橡皮图章。

其次，韦伯认为，积极的议会制度之所以能够对官僚制形成有力控制，在于积极的议会制度为潜在的政治领袖提供了训练基地。这是韦伯基于其对英国议会的现实观察所得出的结论。在韦伯看来，英国议会中的小组委员会具有调查权，其成员可以在其中监督一系列的行政主管部门日常工作，从而积累行政知识，抗衡官僚对知识的垄断。议会中激烈的政治辩论，打造了现代政治家必须具备的武器：语言和文字。正如韦伯所说，“政治家……必须在这所学校里经受考验，只有这所学校能使这样一种大会成为不仅是选择地道的蛊惑煽动家，而且选择实事求是工作的政治家的场所……只有专业官员和职业政治家的这种合作，才保障着对行政经常不断的监督，并保障着通过它对领导者和被领导者进行政治教育和培训” 。

最后，韦伯认为，德国目前所欠缺的，就是这种强大的议会制度及其产生的伟大政治领袖。铁血宰相的专断作风，固然使普鲁士赢得了几次王朝战争，最终统一了德国，但也使在议会中足以与之抗衡的政治領袖销声匿迹，议会沦为官僚控制之工具。韦伯对这种情景做过生动的描述，“帝国议会和各党的议事规程和惯例，直至细微末节，都说明是针对纯粹消极的政策而定的……具有领袖素质的年轻天才，干脆受到老的，有功的地方和党的大人物的压制，就像在任何行会都发生的那样”。俾斯麦下台后，容克地主阶级无法提供如俾斯麦般的政治领袖，同时也因经济环境的变迁而逐渐没落，日益从之前经济冷漠的政治动物变为顽固保守的自肥阶级。而新兴的资产阶级和工业无产者都欠缺成熟稳健的政治意识，整个德国政局自然完全操在官僚机构和昏君之手。

上述理想与现实之间的巨大落差构成了韦伯政治无力感的直接来源，这种政治无力感又造成了他思想上的巨大焦虑。他日甚一日地看到德国政治的堕落，开出的药方却无法适用。韦伯深感这种政治堕落对德国文化和德意志民族的未来生存所构成的威胁，他也曾参与德国政治，希望将自己的理论付诸实践，用自己的行动化解焦虑，却不幸遭到失败。

结论

对韦伯官僚制理论的研究，在现今政治学研究中仍占据着重要地位。传统韦伯官僚制理论与现代政治学中对官僚制研究的最大区别在于，韦伯对于官僚制所做的研究具有强烈的现实关注。韦伯学术着眼甚大，超越单纯的行政管理，从整个西方现代政治发展的趋势入手对官僚制加以研究，富有宏大的眼界和启迪。韦伯提出的官僚自主性以及官僚制的背反等思想，其深度远非现代社会科学可及。

（作者均为电子科技大学马克思主义教育学院博士研究生）

【注释】

①③⑥⑦⑩[英]戴维·比瑟姆：《马克斯·韦伯与现代政治理论》，徐鸿宾、徐京辉、康立伟译，杭州：浙江人民出版社，1989年，第126页，第4～6页，第88～89页，第9～10页，第60～61页，第75页。

②[德]马克斯·韦伯：《民族国家与经济政策》，甘阳等译，北京：三联书店，1997年，第98～106页。

④[美]莱茵哈特·本迪克斯：《马克斯·韦伯思想肖像》，刘北成等译，上海世纪出版集团，2007年，第6页。

⑤⑧[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，北京：商务印书馆，2004年，第755～756页，第296页，第791页，第785～786页。

⑨[德]马克斯·韦伯：《韦伯政治著作选》（影印本），北京：中国政法大学出版社，2003年，第145页，第179页，第204页，第188页。

[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，北京：三联书店，2005年，第76页。

[美]西达·斯考切波：《国家与社会革命》，何俊志、王学东译，上海人民出版社，2007年，第101页。

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