城乡建设用地增减挂钩政策利弊分析

严苏桐

【摘要】城乡建设用地增减挂钩政策是我国实施的一项重要的土地管理措施，目的是支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境。文章分析了我国城乡建设用地增减挂钩政策实施取得的成就及存在的问题，反思了当前以“项目区”为中心的增减挂钩政策，提出了增减挂钩政策继续推行的创新思路。

【关键词】城乡建设用地 增减挂钩政策 土地发展权 创新思路

【中图分类号】F301.2 【文献标识码】A

城乡建设用地增减挂钩政策是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。该政策是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施。

城乡建设用地增减挂钩政策的形成背景

从20世纪90年代后期开始，我国一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇和工业园区建设用地不足。为了引导城乡建设集中、集约用地，解决小城镇发展用地指标问题，2000年6月，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）提出“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”

为贯彻落实中发〔2000〕11号文件精神，国土资源部发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发〔2000〕337号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”，对试点小城镇“可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧”。之后，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）也提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，国土资源部组织开展挂钩试点工作，相继出台了一系列文件，明确了基本政策要求。试点工作初期，增减挂钩试点数量有限且试点项目區直接由国土资源部批准和指导、管理，自2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理，国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达，有关省区市负责试点项目区的批准和管理。

城乡建设用地增减挂钩政策的实施现状

取得的成就。首先，城乡土地得到了较为优化的配置。从目前全国各地的试点情况来看，实行挂钩政策之后，各地的农业耕地面积有所增加，城镇建设用地的开发也基本上实现了国土资源部下发的各项指标，农村建设用地的使用效率得到显著提升。农民通过土地置换集中居住，实现了农村土地集约利用的目标，合理调整了城乡土地的布局与结构，使得城乡土地得到了较为优化的配置。

其次，推动了社会主义新农村建设，改善了农民的生活条件。挂钩政策实施后，推动了农民集中居住，政策积极效应开始显现，农民居住环境得到了明显改善，农村公共基础设施与公共服务也得到明显改善，农村公共服务与公共产品质量得到了明显提升。过去的宅基地居住模式中，农民居住环境脏乱差，现在得到了明显改观，政府利用较小公共成本提供更高质量的公共服务，推动了社会主义新农村建设进程。

最后，推动了新型城镇化的发展进程。在当前试点的一些地区，通过宅基地换房、宅基地换社保等措施，直接推动了农民进入城市的步伐，加速了农民向中心城镇、集镇集中，加快了城镇化的进程与速度。在实施土地增减挂钩政策后，集体建设用地交易中获得的收益大部分返还给农民，改善了农民的生活条件与质量，也给农村集体经济的发展提供了资金支持，农村集体组织也分享到了新型城镇化进程带来的好处与红利。

存在的问题。首先，政策推进盲目，缺乏统筹安排。“增减挂钩、占补平衡”政策的实质是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，但耕地并没有因此减少。如果农村推倒了农民宅基地上的房子，增加了复垦耕地，那么城镇就可以相应地获得国有建设用地。近年来，各地借助增减挂钩、占补平衡政策用于扩大城市建设用地，不少地方违背农民意愿，采取定指标、下任务、搞运动等方式来强制推进，农民意见很大。

这种政策对地方政府与开发商而言，等于多获得了征地指标，多卖钱，多获得土地财政收益，还可以不突破中央规定的18亿亩耕地红线。同时，有些地方在实施增减挂钩的过程中，未能将土地利用规划与城乡统筹发展规划相衔接，拆迁、新建的社区缺乏统筹安排，造成了重复建设与资源浪费。

其次，农民土地的合法权益难以得到保障。我国村庄主要由农民的宅基地组成，原来农民居住的四合院被铲平，被迫搬入楼房，住所离自家耕地远，生产生活很不方便，不少地方农民所需楼房还需要另外出钱购买。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。①

事实上，土地增减挂钩主要通过铲平村庄来获得建设用地指标，低价或者无偿收回农民的宅基地，对农民土地财产权造成严重侵害。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。

土地增减挂钩政策有不少隐蔽性，但随着农村土地的价值不断增加，这种矛盾会愈来愈严重。前些年城市拆迁与农村征地因为补偿太低引起无数抵制，近年来因为政策调整，让拆迁者与失地者补偿以市场价为基准大幅度增加，上访事件大量减少。而现行的土地增减挂钩、占补平衡政策，矛盾的焦点是农民的村庄被拆，腾出的用地指标被卖，农民基本上不受益。在整改增减指标变卖过程中，农民其实被剥削了两遍：建设用地被转换成耕地，巨大级差地租与农民没关系；上楼的成本高昂，农民难以承受，最终导致农民激烈反弹。

最后，政策实施过程中土地权属混乱。通过增减挂钩农民腾出来的宅基地、耕地及农村集体建设用地等土地，其权属究竟归谁，是当前政策与法律上的空白之处。目前试点的重庆、四川、天津等地对此争议较大，没有从根本上解决土地权属问题，尤其是在撤村建社区的地方，这个问题更为复杂。从法律上看，如果这些土地权属是国有，那么政府就应该对农民实施补偿；如果还是归农村集体所有，其最终的收益就应该归集体组织所有，农民就有权分配其收益，而且复垦耕地的调整分配也需要重新确权；此外，在挂钩过程中，农民的户籍转变后，是否还享有土地承包权，很多地方的做法不一样。这些问题是政策实施中的关键，如果处置不当，就会侵犯农民权益。

反思以“项目区”为中心的增减挂钩政策

挂钩指标生产过于强调整拆整建。第一，整体运行成本过高。国土资源部在有关的调查数据中显示，全国农村平均的宅基地的闲置率为20%左右，但这些闲置的宅基地比较分散。②但在当前挂钩项目区制度中，奉行的都是整村整拆整建，很多村庄里房屋条件好、使用程度高或是建房年代近的宅基地也纳入到挂钩的实施范围中。尤其是近些年来，随着农民收入的增加，农村住房修建的是越来越好，对这些条件好的建设用地进行整理挂钩，不仅加大拆迁与建设的成本，也是没有必要的。而且在整拆整建的机制下，参与者越多，交易成本与信息费用就越高，尤其是在农民进城意愿不强的情况下，实施整体搬迁建新，需要耗费大量的人力进行对话谈判，甚至会引发暴力冲突。因此，项目区制度下的挂钩尽管能够在较短的时间之内腾出大量的建设用地指标，但是其交易成本会大大增加。

第二，补偿安置机制不尽合理。在整体的拆迁方式下，地方政府一次性获得的新城镇建设的指标增多，就意味着地方政府土地收入的增加，很多地方政府尤其是欠发达地区的地方政府往往在利益的驱动下急于求成。挂钩指标是周转指标减去农民安置指标后的剩余数，在周转指标额定的情况下，农民安置区指标越少，挂钩指标就越多，地方政府出让土地的收入就越多，所以，很多地方政府不顾农民实际情况与意愿，盲目建设高层建筑要求农民集中居住。加之现行各地的补偿标准混乱，安置之后农民的身份、社保、就业、孩子入学等问题缺乏配套制度统筹，在短期之内难以解决，农民利益受损严重，抵触、质疑之声不绝于耳。

挂钩指标使用上的封闭。第一，挂钩指标使用的效益难以平衡。在当前的试点地区，不论采取的是政府主导还是市场主导，挂钩指标的前期投入都是地方政府财政出资，在拆旧建新过程置换出来的挂钩指标，能够获得政府预期的收益，难以确定。在经济发达的地方，建设用地指标需求多，只要政府在挂钩指标使用规划上合理，资金平衡基本上能够得到保障。但在一些经济欠发达地区，建设用地指标的需求本身就不多，挂钩指标难以在短时间之内使用完毕，政府投入的资金难以平衡，这不仅使得地方政府财政面临风险，而且也难以落实拆旧区农民的安置，更无法保障农村的发展与建设。

第二，指标挂钩在区域供需上存在不平衡。由于当前挂钩指标的封闭运行，就可能会导致拆迁潜力小的发达地区由于建设用地指标需求过大而得不到指標，拆迁潜力大的经济欠发达地区由于建设用地指标需求不足而剩余，造成供需不平衡。在经济落后地区，农村的大量劳动力向城市转移，农村的空闲建设用地多，空心村比较普遍，但经济发展水平落后，挂钩的指标找不到相应的资金而投资于整理，导致地方政府缺乏挂钩动力。相反地，经济发达地区，建设用地需求大，但受制于耕地保护与建设用地指标的控制，挂钩指标不够用的矛盾突出。但当前的封闭运行体制不允许跨地区指标交易，造成欠发达地区土地资源浪费而发达地区土地资源紧张的两难局面。

城乡建设用地增减挂钩政策的创新思路

引入土地发展权制度。土地发展权是土地用途改变或者在土地使用强度提高的条件下使用土地而获取收益的一项权利，是一种可以与土地所有权相分离而能够独立存在且能够进行处分的财产权。出于生态保护及土地可持续利用的需求，土地发展权得到了世界上大部分国家的认可。我国尚未建立土地发展权制度，现行法律中大部分的制度安排均将土地发展权益归为国有，但在征地制度中也有部分权益是归于集体所有。法律的缺位与法律规范与实施之间的矛盾，导致土地使用、转让、变更过程屡屡发生冲突，引入土地发展权是土地产权改革的方向之一。

当前呼声最高的是在征地制度中引入土地发展权，传统的征地制度在国有化的程序下严重侵害了农民的权益，其实这种财产权益就是土地发展权，有学者认为应该将这部分权益让与给农民与农村集体组织，赋予农民及农村集体组织的土地发展权，通过限定征地范围、提高征地补偿标准及改变征地用途等建立公平的土地发展权。③当前实施的土地增减挂钩制度正是对征地制度的一种延伸，是对土地用途的再改变与重新配置，但没有体现出农民及农村集体组织享有土地发展权，而是简单地拆旧换新来争取城镇的发展空间，导致农民在政策实施中不能获利，影响了社会的稳定和谐。在市场经济体制日益完善的今天，应该赋予农民及农村集体组织的土地发展权，保障他们的实际收益，避免土地权属不定引起的纠纷，公平合理地推进增减挂钩政策的实施。

增减挂钩政策创新的框架与内容。增减挂钩政策必须以土地发展权为核心，由发展权来引领政府、农民、集体组织、交易市场的共同参与，形成一个由市场主导的，多元主体参与的开放性的政策系统。改进当前的项目区制度，努力降低挂钩政策实施的高成本，改进政策运行的效果。具体而言，就是明确土地发展权的归属，遵循公平、效益、统筹、协调的基本原则，在挂钩指标生产中改变整拆整建的做法，应该聚零为整，建立农村集体用地的推出机制，公开挂钩指标的运行方式，建立跨区域的挂钩指标交易机制与交易市场。在具体内容上，注重以下两点的创新。

第一，建立闲置宅基地推出机制。挂钩制度当前运行的最大问题，就是违背农民意愿进行强制性的挂钩、整拆整建，在很大程度上忽视了农民的利益诉求。我国现有的法律严格限制农村建设用地包括宅基地在内的土地流转，但在城镇化进程中，空心村大量出现，定居城镇的居民还占有农村宅基地，在缺少退出机制的前提下，农民不能将其闲置的宅基地合法转让，无法体现土地资产，只能隐形流转。此外，当前村镇规划不尽合理，一户多宅的情况普遍，造成了大量宅基地闲置。如果宅基地能够合法流转与挂钩制度相结合，不仅可以盘活农民资产，助推城镇化进程，还能降低当前挂钩过程中成本高的问题。因此，建立宅基地的退出机制是挂钩制度创新的关键环节之一。现阶段要应该以空闲的宅基地为整理、复垦目标，分析农民退出宅基地的意愿，确定合理的补偿标准，引导宅基地空闲的农民或已经在城镇定居的农民主动申请将闲置的宅基地退出，政府应实行统一整理、拆零为整，将退出的宅基地复垦为耕地或验收合格后成为挂钩指标，待统一入市交易。

第二，建立跨区域的挂钩指标交易机制。在当前的挂钩制度下，行政手段配置挂钩指标过于僵化，导致了挂钩指标使用效率较低，经济发达、建设用地需求多的地方无指标可用，而经济落后、建设用地需求少的地方指标有剩余。因此，要解决好挂钩指标能够在更大范围内使用，就急需建立跨区域的挂钩指标交易机制。最近，江苏、浙江等地已开始探索，采用耕地异地代保，新增挂钩指标异地交易的机制，取得了一定的成效。但缺少稳定的交易市场及合适的交易平台。因此，应该在区域协调的原则下，将挂钩指标作为一种市场资源，制定合理的价格在区域间发布，在公平合理的条件下进行交易，发挥挂钩指标的资源配置作用，扩大土地资源的集约利用。

（作者单位：宿迁学院一系、苏州大学政治与公共管理学院）

【注释】

①郑风田：“土地增减挂钩宜暂时叫停”，《北京青年报》，2014年8月4日。

②田土城，郭少飞：“建设用地增减挂钩制度的问题与出路—以农民权益保护为视角”，《河南社会科学》，2014年第1期。

③丁同民：“将农地发展权引入农村土地权利体系的思考”，《中州学刊》，2014年第1期。

责编/韩露（实习）