环境风险治理主体、原因及对策

张英菊

【摘要】在生态文明视角下审视生态文明建设对环境风险治理提出的新要求，基于此分析当前我国环境风险治理存在的主要问题，并从政府、企业、公众三个主体在理念、制度、实践三个方面探究问题的内在原因，提出生态文明视角下加强我国环境风险治理的对策。

【关键词】金融监管体制 生态文明 环境风险 治理

【中图分类号】X3 【文献标识码】A

近年来，随着我国经济的高速发展，工业化、城镇化进程不断加快，各种环境突发事件也处于集中爆发阶段，不仅对公众健康、经济发展造成巨大损失，而且对生态环境和社会稳定造成了严重威胁。

党的十八大提出要大力推进生态文明建设。“节约资源，保护环境”是生态文明建设的重点，这就对环境突发事件的应急管理提出了新的要求。我们当前只重视对环境事件的事后处理，而不重视事前对环境风险防范和治理的应急管理方式不仅极大地浪费应急资源，而且事故造成的生态破坏很可能花费巨大代价最终仍然无法根本恢复，这显然与生态文明建设的要求有很大差距。因此，从生态文明建设的视角下重新审视我国环境风险治理当前的现状，存在的主要问题，分析其深层原因并提出解决对策，对于最大程度的预防和避免环境突发事件的发生、推进我国生态文明建设具有重要的现实意义。

生态文明建设对环境风险治理提出新的要求

生态文明是指人类在经济生产活动中，遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律，积极改善和优化人与自然、人与人、人与社会之间的关系，为实现经济社会可持续发展所作的全部努力和所取得的全部成果。因此，对于环境风险治理来说，这就要求将生态文明的理念贯穿于环境风险治理的制度制定和实施的每个环节。鉴于此，我们必须从理念（意识）、制度（政策）、实施（行为）这三个方面深入分析生态文明建设对环境风险治理提出的新要求。

首先，从理念上看，生态文明建设必然要求重视源头环境风险的治理。环境突发事件一旦爆发则会动用大量的社会资源进行应急处置而且会造成严重的生态破坏。既浪费资源，又破坏环境，这不符合生态文明建设的理念。所以生态文明建设首先要求从源头上重视对环境风险的防范与治理，最大程度的避免环境风险转化为环境突发事件，这样才能做到节约资源，保护环境。

其次，从制度（政策）上看，建设生态文明要建立科学合理的制度体系，要用最严格的制度、最严密的法治为生态文明建设“护航”。①具体到环境风险治理来说，这就要求决策者在制定规划、引进项目、制定政策时就要考虑到可能存在的环境风险。要求政府从执政理念、发展规划、產业政策、项目布局等方面把牢环境风险的关口。为此，要建立政府科学的决策制度及严格的责任追究机制。

最后，观念明确，制度确立，贵在实践（行为）。正如国际著名环保专家托尔巴博士所言：真正检验我们对环境贡献的，不是言辞，而是行动。建设生态文明，不能简单地仅仅从防治污染、保护环境的理念入手，而应改变人的行为模式和经济社会发展模式，使社会生产、消费、制度和观念发生根本变化。这就要求政府、企业、公众三方共同努力。

我国环境风险治理中存在的主要问题

政府层面。首先，我国地方政府普遍重环境事故处理轻环境风险预防。地方政府既承担着发展当地经济，又承担着保护环境的任务。发展经济往往立竿见影，容易形成政绩，而环境保护很可能是短期内大投入，小回报，不容易凸显政绩，这就使得地方政府在角色冲突中往往会向“保障经济”倾斜，对保护当地环境及对环境风险进行监管和治理缺乏积极性。在我国很多地方环境风险的防范和治理还没有真正进入政府决策的视野。其次，我国在环境风险治理方面的法律、法规还不健全。目前环境风险防范已被国际有关法律文件和多国国内法律所采纳，成为应对环境风险问题的制度性措施。②在我国，迄今为止，环境风险防范与治理尚未正式列入我国相关法律法规，也未形成具体、完备的管理制度，还远远没有达到法律规范化、程序化和制度化的程度。在环境风险防范的法律界定和制度建构上还存在很多难题尚未解决。③最后，地方政府在经济发展和保护环境双重任务和压力下，在经济利益的驱使及当前政绩考核标准下，则更关注地方经济的发展，再加上寻租行为的存在，甚至会与地方污染企业达成“默契”，甘愿为一些环境违法企业充当保护伞。这就使得地方政府对企业的环境风险监管不力，更加剧了环境风险的爆发。

企业层面。一方面，企业缺乏环境风险治理的积极性。企业作为经济组织，生产活动的最终目的是获得最大利润。因此，其在进行各项活动时必然会进行成本和收益分析。控制环境风险就意味着要求企业采取先进工艺、绿色生产，提高环境风险控制以及对突发环境事件的应急处置能力，这无疑要增加企业的投入，而这些投入短期内很可能不会收到实效。因此多数企业认为这会导致成本增加和利润减少，是对自己经济利益的损害，结果就缺乏主动采取措施消除和防范潜在环境风险和隐患的积极性。另一方面，相关法律法规不健全，处罚力度轻，监管不力。因此大部分企业会选择铤而走险，选择在不符合安全生产条件下冒险生产，使得企业累积的大量的环境风险，极容易演变成环境突发事故。如紫金矿业在多次环境隐患排查治理不力的情况下最终导致了2010年铜酸水渗漏事故的发生，致汀江部分河段污染及大量网箱养鱼死亡。

社会公众层面。近年来不断发生的环境群体性事件已经表明民众的环境风险意识和环境维权意识开始觉醒，他们希望参与到环境风险治理过程中。但是，当前我们还缺乏让民众参与环境风险治理的有效途径和政策制度保障。这使得我国现阶段主要还是依赖政府的行政手段进行环境管理，在社会公众参与治理方面明显不足，这无疑加剧了政府管理的封闭性，使得政府缺少被民众监管的动力，导致我国政府环境治理的成本高、效率低下。

我国环境风险治理中存在问题的原因分析

缺乏环境风险防范意识。是否具备敏锐的环境风险防范意识已经成为能否在这个环境风险频发的现代社会中有效进行环境风险防范和治理的重要前提。④然而，当前我国从政府尤其是各级地方政府到民众普遍比较缺乏环境风险防范意识。这在很大程度上是因为我国许多地方政府行政文化中的“安全主义”的思想根深蒂固，只要眼前不发生突发事件和重大事故就对潜在的风险行为放任自流，而不愿意采取前瞻性和预见性的行为和措施来对潜在的环境风险进行治理。

理性经济人的自利性。首先是政府自利性导致对企业违法行为监管不力。根据公共选择理论，政府不仅代表着公共利益，同时也因理性经济人的自利性会追求地方利益及组织利益，所以可能会对企业制造环境风险、污染环境的行为视而不见，甚至会利用手中的权力和掌握的信息引导企业对其进行寻租行为。其次是企业的自利性导致只追求利润最大化而忽视对环境风险的防控。企业加强环境风险防范，势必要增加投入，增加成本，而短期内这些投入不会有明显的成效，尤其是在当前“违法成本低，守法成本高”的怪圈下企业本能的选择忽视环境风险的防范与治理。再次是公众的自利性导致只重视眼前利益和个人利益，对参与监督缺乏积极性。公众理性经济人的特性使得公众通常只注重眼前利益与个人得失，因此对企业的某些不会触及自己眼前利益的违法行为漠不关心，缺乏对企业环境风险监督的积极性。

缺乏引导多主体参与环境风险治理的制度体系和有效机制。一是对政府人员环境风险责任问责机制不健全。首先，问责主体单一。我国当前关于环境责任的问责仅限于行政机关内部，而不包括权力机关、司法机关和社会公众，这就造成了问责缺乏外部监督，难免会出现官官相互的现象，无法发挥问责机制的作用。其次，问责机制缺乏程序性。当前我国的环境立法中，对政府责任问责的程序的规定普遍缺失，这使得我国现行的问责机制带有大量的人治色彩。最后，环境问责力度不够。从目前的立法来看，官员承担环境责任的方式仅限于行政责任，而一旦由于政府监管不力而发生环境风险事故时往往造成严重的损失。因此，对履行职责不力的政府部门及官员的惩罚方式仅限于行政问责是远远不够的。

二是对企业的激励约束机制不足。当前我国对企业的环境风险（隐患）治理不力的行为处罚过轻，例如，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条对于生产经营单位违反本规定，未指定事故隐患治理方案等行为的由安全生产监管监察部门给予警告并处三万元以下的罚款。而一旦企业发生了环境突发事故造成的损失将远远超过这个数字。另外，对环境风险治理比较好的企业激励补偿不足，无法对其他企业起到宣传带动作用。

三是缺乏公众参与治理的有效机制。一方面，缺乏公众参与治理的制度化、深层次机制。目前，在我国公众参与环境治理的形式还仅限于公众听证会、知识宣讲等表面化、浅层次的方式。另一方面，缺乏有效的事前风险沟通的机制。目前的环境风险沟通主要限于事后补救，即问题发生后才会被动沟通，如近年来我国多地爆发的PX群体性事件多为缺乏事前风险沟通而导致的。在风险沟通的具体内容上仍停留于经济补偿，在人文关怀及公众心理补偿方面重视不足。

生态文明视角下加强我国环境风险治理的对策

基于前面的分析，这里分别从政府、企业、民众等利益相关者三个主体层面来进行对策分析。

完善政府环境风险治理的法律及机制。一是增强政府的环境风险意识。只有政府能够充分认识到环境风险治理的重要性，才能够加强监管，积极防控，最大程度的减少和避免环境风险向环境突发事件转化。二是加快转变经济增长方式。要以科学发展观为指导，调整产业结构，优化经济布局，发展低碳经济，从源头上减少环境风险。淘汰落后产能，关停高耗能、高排放企业，固然会对增长带来影响，但其中也蘊含着很大商机，会为新能源、节能环保等新兴产业成长提供广阔空间。三是完善环境风险治理的制度体系建设。要加强环境风险治理的立法，通过法律制度明确环境风险治理过程中利益各方的权利和义务；要加强地方政府决策科学性制度化建设。各地方在重大决策或者项目上马之前严格执行环境风险评估程序，根据评估的结果进行科学决策；要建立健全环境风险责任追究制度。严厉追究有关部门风险防范及监管不力以及有关人员风险决策失误的责任。习近平在2013年中共中央政治局就推进生态文明建设进行的集体学习时特别提到“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”。四是积极探索合理的环境风险治理的市场环境政策，让市场在地方环境风险治理中发挥基础性作用。从美国及欧洲长期进行环境风险治理的经验来看，基于市场的政策工具超越传统“命令—控制”型治理的两个最为显著的特征是它具有低成本、高效率的特点和技术革新及扩散的持续激励，因此在环境风险治理中市场环境政策工具的应用将会越来越广泛。五是要重视人文关怀。在环境风险防范和治理中要特别注意对公众的人文关怀才能得到公众的理解和支持。例如，在德国和日本，政府兴建会给附近居民造成环境负外部性的公共设施的同时，除了对当地居民进行物质补偿，还为他们提供诸如图书馆、游泳馆等免费公共服务，充分体现了人文关怀。

构建企业与政府的合作伙伴关系，提高企业进行环境风险治理的自觉性。首先，要加强舆论宣传，提高企业的社会责任感。企业加强防范环境风险固然需要升级工艺、改进设备等，这些都需要大量的投入，但是这些措施同时可以有效地利用原材料和回收废物，实现生产成本上的节约。此外，环境风险控制的好、较少发生环境事故的企业更容易赢得消费者的信赖与忠诚度。同时，通过加强环境风险治理可以最大程度的避免环境突发事故的发生，降低由此带来的经济损失和环境破坏。如此，企业既节约了资源，又保护了环境，正符合生态文明的要求。因此，也就更加愿意承担起防范环境风险，保护环境的社会责任。

其次，企业要积极落实环境风险管理制度，落实环境风险治理的主体责任。企业应当建立健全环境风险隐患排查治理和建档监控等制度，逐级建立并落实从主要负责人到每个从业人员的环境风险隐患排查治理和监控责任制。企业要制定预警监测机制，对企业的环境风险进行监控和预警。企业应当积极采取安全防范措施控制环境风险隐患，防止环境事故发生。同时，企业还要加强员工的安全培训与教育，提高他们防范环境风险的安全意识和规范安全生产的操作技能。

最后，要实施激励性优惠政策导向，鼓励和引导企业进行技术改造，绿色生产。公共经济学中政府对于环境进行管制的思路中除了对污染企业进行征税增加其成本以外，还有一种思路就是对环保企业采取补贴和鼓励的思路。因此，政府对于主动进行环境风险治理并取得较好效果的企业要树立典型，广泛宣传；同时应当给予积极进行技术创新和绿色生产的企业政策和资金扶植，以进行鼓励和引导。

引导公众积极参与环境风险的监督与治理。一方面，要提高公众的环境风险意识。通过教育和宣传，在全社会树立生态观念和生态责任意识。加强宣传教育，营造爱护环境、防范环境风险的社会风气和文化。例如日本在公众参与方面，用环境文化理念去促进国民自觉地提高环保意识与道德素质并约束自己可以增加环境风险的各种行为。另一方面，要加强环境风险治理中的事前公众参与途径和水平。薛澜等人的研究表明，在环境风险治理中事前的公众参与比事后的公众参与更能有效提升社会整体环境治理效果。⑤首先，要在立法中明确公众参与治理的途径和程序。其次，建立有效的环境风险的沟通机制。促进政府和公众通过沟通建立信任并且形成良性的互动，以合作、互信的方式在合理的框架下共同探讨解决环境风险的问题。最后，要加强环境信息公开。只有政府和企业保证了公众对于环境风险的知情权，才能使公众进行合理的监督。

（作者为中共大连市委党校应急管理教研部副教授；本文系国家社科基金青年项目“生态文明视角下环境突发事件应急管理问题研究”成果，项目编号：13CGL134）

【注释】

①《深入学习习近平同志重要论述》，北京：人民出版社，2013年。

②王枫云：“美国城市政府的环境风险评估原则、内容与流程”，《城市观察》，2013年第3期。

③④黄庆桥：“以科学的态度认识风险”，《文汇报》，2005年11月11日。

⑤薛澜，董秀海：“基于委托代理模型的环境治理公众参与研究”，《中国人口·资源与环境》，2010年第20期。

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