如何防止节能环保产业投资过热

方芳

【摘要】节能环保产业作为我国战略性新兴产业之首，各级政府热情高涨。如何预防投资过热？文章通过分析国外先进做法，发现我国发展节能环保产业应当采取均衡市场和政府两方力量，理性配置产业资源；巧用政府采购激励技术创新；借力节能环保中介机构，使用能源管理系统以及强制性法律保护和非强制性自愿协议双管齐下的科学管理办法。

【关键词】节能环保产业 政策导向 政府采购 技术创新

【中图分类号】X324 【文献标识码】A

对我国节能环保产业发展的思考

将节能环保产业提升至战略高度，有无理性规划蓝图？国务院出台的《“十二五”节能环保产业发展规划》（以下简称《规划》）提出，“十二五”期间，节能环保产值预计年增长15%以上，到2015年，总产值达到4.5万亿元，增加值占国内生产总重的比重为2%左右。相继出台的《关于加快发展节能环保产业的意见》（以下简称《意见》）提出拟促进节能环保产业发展水平全面提升，发挥政策带动作用，引领社会资金投入工程建设，激励产业技术突破，提高节能环保产业市场竞争力，营造有利的市场和政策氛围。可以预见，倚靠新政策的大力支持，节能环保产业必将得到加速发展，并作为各级政府稳增长和调结构的一个重要抓手和国民经济新的支柱产业。①据分析，国内大部分行业都可以与节能环保挂钩。但投资仍然是拉动经济增长的重要手段，预计到“十二五”末期，至少有数万亿投入用于环保。尤其是防治污染、脱硫脱硝、安装环保设备等的投资量将会非常之大。如何理性规划节能环保产业发展蓝图将是考验各级政府及企业的难题。

如何避免走光伏老路，切实开拓节能环保产品市场？节能环保产业的发展势头与四年前的光伏产业极其相似。曾经的光伏之星“无锡尚德”因市场急剧萎缩陷入资不抵债的困境，宣布破产重组。这标志着光伏产业在过去的四年，从峰顶到谷底的巨变。社会各界纷纷“问诊”中国光伏，焦点聚集在“中国式产能过剩”上。不同于欧美国家由于技术周期和經济周期导致的产能过剩，中国式产能过剩的形成逻辑是国务院或者中央部委释放产业支持政策；地方政府制定优惠政策设置门槛，并游说企业转行落户、撮合银行信贷，并初步承诺销售渠道。企业为占领当地市场，自愿或被迫建厂，在只要加大投资就可以获取政府补贴的思路下，产能急剧扩张。形成了在市场需求尚未明确之前，产能从供给方单边爆发的怪相。不论是否有真实的市场需求，只要企业升级装机容量或生产设备，政府则给予补贴。企业的市场容量不取决于市场需求而取决于政府补贴的怪相。其恶性后果是产能急剧扩张，真实市场未打开，产品价格不具备竞争力，使得企业利润锐减，亏损严重。然而，政府和银行对此隐忧无能为力，政府补贴早已捉襟见肘，企业也不再有动力扩张产能。可见节能环保产业发展，不能再靠政府补贴，急需寻求扩大市场需求切实有效的办法。

如何有效激励节能环保产业企业技术创新？光伏之痛时时警醒着人们投资节能环保产业要切忌冲动。加快产业发展本身并没有错，错的是一涌而上搞发展的热情缺乏理性，政府优惠政策的倾斜，缺乏对企业的有效监管，补贴充分促使大量不具有能力和资质的中小型企业涌入光伏行业，技术创新能力过低，使整个行业陷入一个怪圈。值得庆幸的是，节能环保产业一直处于萌芽阶段，尚未出现落后产能大量过剩的情况，一大批节能环保企业正在加速成长，迎来高速发展时期。现有的产业技术水平尚不能根本逆转国内能源、环境状况，提供足够的技术支持。现阶段，各地方政府响应《规划》、《意见》纷纷出台本地区节能环保产业发展规划，成立专项资金，准备高额连续投资，以满足产业发展巨大的投融资需求。在如此巨大的发展热情之下，需要找准投融资的精准方向，防止产能过剩。如何激励技术创新培育市场消费，实现节能环保带动的经济增长方式由投资驱动型向消费主导型转变，也是所有决策者们有待解决的难题。

国外优化节能环保产业发展的先进经验

从战略高度强调节能环保的重要性。多国政府对节能环保高度重视，将能源高效利用和保护环境的工作作为政府的工作重点，比如设立公共财政专款，加强相关机构的建设，完善配套措施，明确工作目标。以日本政府为例，将资源能源节约型发展道路作为基本国策。以政府为表率，制定保护环境的行动方案和实施计划，善用政府采购或公共事业投资基金，优先管理投入在节能和环境保护相关支出中。将节能环保产业的发展提升到了战略高度，发挥出政府在促进节能环保产业发展的积极作用。

积极推进节能环保管理机构的构建。多国政府在推进节能环保产业发展时，借力专门的政府管理机构或社会中介机构，其中日本节能环保机构最完备、高效。20世纪60年代日本开始陆续成立了能源经济研究所、节能中心、新能源和产业技术综合开发机构等，直至21世纪初改由日本经济产业省资源能源厅对节能环保工作进行统一管理。政府要求由专门管理机构为重点能耗企业设计各项能耗及环境保护指标的计划，并定期向政府经济产业省相关部门报告实际情况。在美国，由能源部负责管理节能工作，下设能效局和可再生能源局，并由若干市场部和综合办公室实施具体工作。在英国，由环境、食品和农务部管理全国节能工作，负责管理全国节能环保工程建设的资金投放，制定相关政策和法规，但不直接参与具体组织管理。在法国，政府节能环保的亮点是成立“环境与能源控制署”，对提高能效、控制环境污染统一管理。该部门超然独立，负责全国节能环保工作，并要求重点能耗企业签订自愿协议，由中介机构负责具体事宜。

利用政府采购激励节能环保产业企业技术创新。研究显示，政府的公共采购政策可以有效地拉动企业技术创新产品的市场需求，激励企业的技术创新行为。美国政府最早开始使用政府采购刺激企业技术创新，其采购行为对新兴产业的成长影响极大。最受推崇的是直接采购法和公共技术采购法。其中直接采购法是指政府部门与产品生厂商直接发生采购行为，不涉及第三方交易。公共技术采购法是指政府机构签订的在合理预期时间之内可能被开发出来的产品和系统订单，通过竞标选出新颖、高效、消费者可负担的产品引入市场。②尽管如此，美国政府仍然很少直接干预市场，而是将一些重大技术研发交给企业或高等院校等研究机构进行，使技术创新依照市场规律，自发渐进式的发展。

完善我国节能环保产业发展的策略

第一，均衡政府和市场两方力量，理性配置节能环保产业资源。节能环保产业具有跨产业、跨地区的综合性特征，涉及经济部门相互交叉、互相渗透，需要政策法规进行合理规划和科学引导。但政府在驱动产业发展时，必须寻找到“市场规律”和“主动干预”两种手段的均衡点。“光伏之痛”时刻警醒着决策者们，节能环保产业的发展不能再走一涌而上、以投资驱动经济增长的老路。因投资而驱动的经济增长不可持续，在投资兴建期间，投资是消费，会创造需求，但在几年之后形成了生产能力，不再是需求而是更大的供给，往往表现为产能过剩。目前节能环保尚处于产业萌芽期，没有大量落后产能和过剩产量，应在发展伊始抓住机遇培育消费，实现真实消费推动新一轮经济增长。

政府的工作应致力于制定产业发展战略和政策导向。国家政府对节能环保产业的发展战略在《规则》、《意见》中显现无疑。总体发展思路是稳固树立生态文明理念，立足当前、着眼长远，围绕提高产业技术水平和竞争力，以企业为主体、以市场为导向、以工程为依托，强化政府引导，完善政策机制，培育规范市场，着力加强技术创新，大力提高技术装备、产品、服务水平，促进节能环保产业快速发展，释放市场潜在需求，形成新的增长点，为扩内需、稳增长、调结构，增强创新能力，改善环境质量，保障改善民生以及加快生态文明建设作出贡献。各级地方政府响应《规则》、《意见》精神，纷纷出台本地区节能环保规划蓝图，以期全面提升产业技术水平，实现国产设备和产品基本满足市场需求并呈现辐射带动的效用。政府在强化产业的引导工作，目的在于驱动潜在需求转化为有效市场。但要充分发挥市场对资源配置的基本功能，需要尊重市场规律。比如避走政府授信银行对企业放贷的老方式，而是引导社会创投资金进入节能环保高技术、高成长型企业，形成股权资本，并为其提供经营管理和咨询服务，以期在未来企业发展壮大之后，获取中长期资本增值收益。一个完整的新项目是否需要投资的判断权，不再由政府掌握，而是交由创投公司。在程序上，需要经过项目搜寻、项目筛选、项目评估、项目立项、尽职调查、投资决策等步骤。在性质上，创新投资具有权益性、阶段性和参股不控股的特点。如此选择的潜力企业，资本结构将更加合理。既打通了资本市场的有效通道，又充分扩大了企业资本金规模。既能接受新的经营理念和企业文化咨询，又有效提升企业的社会认可度。避免由于政府事无巨细“一把抓”造成的投资盲目性，让相关资金得到精准投放，相关资源得以理性配置。③

第二，巧用政府采购，激励节能环保产业技术创新。为扶持新兴产业，我国政府曾较多使用政府补贴。该政策曾经在许多国家发挥过重要作用。但现在受到了WTO的限制：《补贴与反补贴措施协议》明确规定政府资助“近市场”的研究与开发活动可以予以起诉；对政府资助产业研究和竞争前研究开发分别超过合法成本的75%、50%的可以予以起诉。这意味着一旦某国政府针对技术研发活动发放大量补贴或资助，就会被认定为直接参与了市场竞争，违背WTO的规定。我国政府过去发放的补贴大部分属于这类“近市场”的技术研发活动。但作为世界贸易组织成员国，如果继续则会受到WTO的严格控制。与此同时，光伏产业蛰伏的四年，补贴产生的怪相丛丛。政府补贴的性质已沦落为变相支持企业盲目扩大产能的手段。因此，面对节能环保产业的发展契机，政府补贴的使用应当慎之又慎，不可再走上产能换补贴的老路。应当努力打开迎合市场需求，鼓励技术研发，降低产品成本的良好局面。

如前文所述，美国的技术创新激励政策以政府采购为主。由于我国社会、文化等因素，市场经济运行机制与美国不尽相同，美国政府利用政府采购激励产业技术创新的做法仍然值得借鉴。我国政府的采购规模逐年上升，采购项目在《国家中长期科学和技术规划纲要（2006～2020年）》中明确了充分运用政府采购政策支持科技创新。采购方式则可以借鉴美国公共技术采购的“间接采购法”。由政府组织技术专家，对尚未大量生产的新技术产品进行可行性分析以及未来潜在市场和利润评估。以招投标的方式，从竞标者中选出供应企业，提出采购计划并签订预售合同，最后安排研发生产。政府采购的优势显而易见。政府部门对亟待研发的重大创新产品或技术具有全局性的判断力。能在综合技术水平和研发能力等因素的基础上，协调众多消费方的实际需求，选择最具市场潜力的生产商为供应企业。对于尚处于市场开发期的新兴技术产品，加以一定的保护，为日后进入国际市场竞争储备能量。重点扶持符合国民经济发展要求和先进技术发展方向的产品研发企业或科研机构，极大地调动新兴技术创新的积极性，提升整个行业的技术实力，其综合效应远大于采购合同本身，产生“倍增”效应。

尽管如此，为了培育市场健康发展，政府仍应尽可能少地直接干预市场。因为节能环保产业本身门类繁杂，包容性大，其科技创新的着力点具有极强的分散性和独立性。政府部门不可能全面把握其产业技术创新的方向和技术路线，不可能全面包揽科技创新的所有具体活动，相对理想的状况是由企业根据市场需求开展各具特色的技术研发和商业化应用，政府致力于产业发展战略，政策导向，规则制定和市场监管。

第三，健全节能环保中介机构，使用能源管理系统。以往企业节能环保存在误区：如果想提高能效、达到环保标准只能更换旧设备，投资引入先进设备。从表面上看是节能达标，但实际上许多设备并未达到彻底淘汰的状态，而花费巨资投资新设备，与节约的能源相比，并不符合成本效益原则。因此，为企业进行各种能源诊断和验证，在原有设备的基础上设计节能方案或计划则显得非常有必要。可以请中介机构使用“能源管理系统”为企业量体裁衣，制定节能减排解决方案，比直接更换大型设备、技术改造等传统模式更省事。通过节能降耗节省下来的开支，又作为费用支付给提供能源管理的第三方中介，使能源“可视化”管理，全程“有偿化”运转，巧妙地用上工厂剩余的能源，既科学又合理。

与国外种类繁多、功能健全的节能环保管理部门和中介机构相比，我国的相关管理部门相对单一，中介机构更是少之又少。我国可以借鉴国外的先进做法，规划和健全节能环保直接责任部门，鼓励各类社会中介机构蓬勃发展。力求通过官方部门和非官方机构有效合作，完善新型节能环保工程投资和服务体系，引导各类技术服务中心的建设和发展。促进相关新技术、新工艺或新设备的研发和推广，进行节能环保宣传和培训等服务，形成全社会参与节能环保的良性循环。

第四，强制性法律保护和非强制性自愿协议双管齐下。强制性措施在我国体现为“谁污染、谁付费”的排污收费制度和《环境保护法》。其中排污收费制度曾在20世纪80年代后一段时间，发挥过重要作用。但这种方式侧重于有偿惩罚，对排污末端治理，很难起到引导企业从源头改善排污的作用。加之排污收费征收不规范、征收管理无法律强制性、各级执法力度不统一以及地方保护主义等多重因素，导致该制度无法继续发挥应有的调节作用，反而造成诸多问题。我国现行的《环境保护法》缺乏操作性、震慑力不足，已经不能满足人们群众日益高涨的环境诉求。近期公布的环保法修订草案，吸引社会各界的关注。草案拟加大对各种环保违法行为的惩治力度，采用按日计罚的新办法，针对受到处罚而逾期不予改正的企业，在原处罚数额的基础上再按日连续惩罚，无上限规定。拟针对恶劣手段逃避监管的污染企业，采用入刑方式对不正当手段进行震慑。

非强制性措施在世界各国应用最多的是鼓励企业签署自愿协议，可以有效地弥补使用单一强制性法律惩治的不足。自愿协议以柔性管理的思路，信任企业能够自觉提高能效并保护环境。我国可以鼓励主要能耗企业和环境污染企业自行制定节能环保目标，签署节能环保自愿协议。也可以鼓励企业形成联盟，共同签署行业自愿协议宣言，如德国的工业气候保护宣言。不论何种方式，企业签署的约定皆出于自愿。不同于各类正式的约束性协议，自愿协议或宣言没有明确的有偿惩罚，如果没有达到协议中的目标，则在相关报告公布时，降低企业信誉等级和投资者认可度指标，政府再制定政策法规或增加税收进行管理。

（作者为江西财经大学会计学院博士研究生、讲师）

【注释】

①王勇：“节能环保产业将成为拉动经济新主角”，《证券时报》，2014年第2期。

②楊占武：“科技创新中的政府采购政策问题”，《宁夏社会科学》，2006年第9期。

③徐瑞娥：“当前我国发展低碳经济政策的研究综述”，《经济研究参考》，2009年第66期。

责编/丰家卫（实习）