对推进学校治理能力现代化的思考

张乐天

【摘 要】治理作为一种对共同事务的管理和对各种利益的调和，内在地寓含着一种制度性。治理能力的现代化，本质上是指以良好的先进的制度设计与制度安排实现治理能力的发展。推进学校治理能力的现代化，关键是建设现代学校制度。具体而言，就是构建政府与学校、社会与学校的新型关系，构建新型的校内管理体制，从而促进学校的共治与善治。

【关键词】学校 治理能力 现代化 现代学校制度

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。这一总的目标，对现阶段我国各项事业的改革和发展，都起着引领性作用。

我国教育事业也处在全面深化改革中。依据党中央关于深化改革的总目标，深化教育改革的目标自然应该定位于推进教育治理体系和治理能力的现代化。十八届三中全会以来，在深化教育改革的过程中，这一目标不仅已成共识，而且也在积极地展开朝向这一目标的行动。

本文立足于深化基础教育学校变革，就如何理解学校治理能力的现代化和如何推进学校治理能力的现代化谈一些认识与思考。

一、 对治理能力现代化的制度性理解

如何理解治理能力的现代化？这首先取决于对“治理”的理解。在理论界，“治理”一词已有多种定义，但普遍认为，全球治理委员会在1995年的《我们的全球伙伴关系》中给治理下的定义最为权威。其定义是：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

阅读上述定义，我们可以明确地认识到治理这一概念所具有的制度性意涵。治理作为一种对共同事务的管理和对各种利益的调和，内在地寓含着一种制度性。无论是对共同事务的管理抑或是对不同利益的调和，事实上都无法与制度分开，都需要有对制度的商定或制定。治理是通过制度并运用制度进行的，它必然包含制度安排。离开制度，我们无法想象治理的可能性或可行性。

对治理的理解自然不能止于以上层面。在今天的语境中，治理是相对于传统的管理而言，更是相对于根深蒂固的统治而言。传统的管理是一种科层制，具有强烈的行政色彩，具有自上而下的垂直性。而统治，则更是强调统治者的权威性或威权性，强调被统治者的遵从或服从。在全球范围内，治理这一概念之所以受到倡导并开始流行，恰恰是基于时代变革对管理变革更是对统治变革的要求。治理的完整表达是共同治理，强调的是一种民主性、协商性、公开性与透明性。治理的主体具有多元性，即不仅重视政府的主体作用，也重视社会和民间的主体作用；不仅重视正式组织的作用，也重视非政府组织的作用。在很大程度上，治理是对管理的一种扬弃与超越。这种扬弃与超越，正是需要在也必须在制度层面得到体现。对治理的呼唤，正是对制度变革的呼唤；对治理的要求，也正是对制度变革的要求。实施治理的本质与核心，恰恰是一种制度的变革与创新。治理与管理或与统治的不同，从根本上看，是制度设计与制度运行的不同，因而也是制度的力量或制度产生作用与效果的不同。制度的力量本身说明其所禀含的能力或功能。由此，我们可以进一步认识到，治理能力的现代化乃是与制度的现代化息息相关。治理能力的现代化，本质上是指以良好的先进的制度设计与制度安排实现治理能力的发展。

二、推进学校治理能力的现代化关键是建设现代学校制度

推进学校治理能力的现代化已成为深化教育改革的题中之义。依据对治理这一概念的理解，我们不难认识学校治理与学校制度的深切关联。如何推进学校治理能力的现代化？这里所要阐述的一种基本观点是：推进学校治理能力的现代化，关键是建设现代学校制度。

首先，我们需要进一步明确的一个基本事实是：我们之所以要推进学校治理能力的现代化，乃是因为在既往或现行的教育中，学校治理能力的现代化存有严重的不足与缺陷。而这种不足与缺陷，又是因于制度的制约与障碍。改革开放30多年来，我国的教育改革在不断推进，学校的改革也在不断行进中。20世纪80年代中期至今，我国学校改革的重心乃在学校制度改革上。如学校内部管理体制的改革，学校教学制度、课程制度的改革等。这场堪称旷日持久的学校改革，也在不断地显现出积极的进展与成效。然而，总体观之，或与教育改革总体目标要求相比，现行的学校制度变革，依然存在突出的问题与差距。其主要表现是：学校改革存在着路径依赖，也存在着较严重的“内卷化”现象。所谓路径依赖，是指学校制度变革受到原有制度惯性的强烈影响。改革在进行中，却不自觉地走向既有的路径。人们对原有学校制度的习惯性遵从阻碍了改革的脚步。所谓学校改革的“内卷化”现象，是指学校制度的改革长期停留在一种状态，缺乏实质性的变化与改观，从而导致对改革的麻痹与懈怠。因此，学校制度变革的艰难或停滞不前，便成为深化改革的动因。

另一方面，从推进学校治理能力现代化的需要来看，现行学校存在的突出问题还表现在：时至今日，我们学校的领导者，包括主管学校的领导者和校内领导者，还没有形成一种现代治理意识与治理观念。对待学校事务和学校工作，领导者们还习惯于传统的行政管理，习惯于政府对学校的控制。而在学校自身层面，共同治理学校的意识也没有在学校校长和学校教师中很好地确立。这对推进学校治理能力现代化自然形成障碍。

其次，建设现代学校制度已成为现阶段深化教育改革的重要内容与任务，这也应成为推进学校治理能力现代化的突破口和关键。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》对深化教育体制改革进行了全面部署，其中，建设现代学校制度已成为深化教育体制改革的重要内容与任务。建设现代学校制度的极端重要性，一方面在于我们指向实现教育现代化的教育改革，必须深切地体现在学校的现代化上。一切的教育改革，其最终目的，都应该是为实现学校中人的发展服务，也是为使学校的受教育者成为现代人服务。在教育的现代化中，学校的现代化是其重要的归宿与体现。而学校的现代化，又需要深切地体现在学校制度的现代化上。制度的现代化永远是现代化的重心所向，核心所在。另一方面，《规划纲要》确立建设现代学校制度的任务，也是基于对我国现行学校制度依然存在现代性缺失的判断上。《规划纲要》在提出建设现代学校制度的同时，对如何建设现代学校制度进行了明确的表述，这就是：适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。从这一表述中，我们能够认识现代学校制度的内涵，也能认识建设现代学校制度与推进学校治理能力现代化的密切关联。现代学校制度所遵循的法治理念，所倡导的自主性、民主性、共同参与性等与学校治理的要求与特性并无二致。现代学校制度正是遵循现代治理理念而构建的学校制度。走向治理，是现代学校制度建设的出发点，也为现代学校制度建设确立了宗旨与方向。建设现代学校制度实质上是建立一种新型的学校治理制度，是建立一种共治和善治的学校制度。离开了治理理念的引领，我们难以想象建设现代学校制度；同样，离开了建设现代学校制度，我们难以想象如何推进学校治理的现代化。因此建设现代学校制度也就理所当然地成为推进学校治理能力现代化的关键。

三、推进学校治理能力现代化的制度构建

推进学校治理能力的现代化，需要致力于推进建设现代学校制度。这里，依据《规划纲要》的精神与要求，就如何构建现代学校制度谈一些认识。

1.构建政府与学校的新型关系。

政府与学校的关系是影响学校发展的最重要的关系。长期以来，我国基础教育的学校发展，一方面受惠于政府的领导与大力支持；另一方面，也受到政府权力的过强控制甚至干预，这在一定程度上，限制了学校发展的自主性。《规划纲要》明确提出，建设现代学校制度，需要重新构建政府与学校的关系。这需要从制度层面，重新明确政府对学校的管理权力和学校应具有的权力，分清政府职能与学校职能。政府与学校的关系固然具有领导与被领导的关系，但更重要的是一种合作伙伴的关系。《规划纲要》对政府职能界定为：统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共服务。这一界定，对我们今日处理政府与学校的关系具有重要意义。这一界定所具有的内涵是，政府对于学校应该实施宏观管理，政府是学校发展的引领者、监督者和公共服务的提供者。政府不能代替学校管理，不能“越位”管理。政府把该下放给学校的权力还给学校，让学校自主管理。这便是政府与学校关系的要旨所在。正是这种新型关系的构建，显现出政府在改变对学校管理的传统方式与模式，也在转变传统的“角色”与“身份”，走向对学校的治理。

2.构建社会与学校的新型关系。

建设现代学校制度，需要重构社会与学校的新型关系。长期以来，我国基础教育学校与社会之间存在着一种隔离的倾向。学校虽然处在社会之中，但学校实际上也游离于社会之外。由于学校自我封闭于社会，社会对学校的发展也表现出一种支持的缺乏。社会对学校的关心，也只是作为社会成员中的学生家长对学生学习成绩的关心，对学校升学率的关心。在较普遍的范围内，我国的基础教育学校，只与政府发生着联系，很少与社会发生联系。社会也缺乏对办学的参与。一方面，社会资源难以投向基础教育学校；另一方面，也是更重要的方面，学校难以适应社会要求而办学。学校对社会的不适应性事实上已成为我国基础教育办学的一种十分严重的弊端。建设现代学校制度，需要努力克服这种弊端，重构学校与社会的联系，大力促进社会对办学的参与，促进学校对社会的适应。因此，构建一种新型的社会与学校的关系，更多地激发社会参与办学的热情，扩大社会参与学校管理的渠道，这也成为建设现代学校制度的要求。扩大社会参与，也将从另一个维度增强对学校的共同治理，促进学校治理能力的提升。

3.构建学校内部新型的组织关系和人际关系，促进学校的共治与善治。

建设现代学校制度，本质上也是为了使学校制度更加民主化和人性化，从而更好地调动学校师生的积极性，促进学校以人为本的发展。依据《规划纲要》的要求，在基础教育学校内，建立现代学校制度，是与进一步深化学校内部管理体制改革相联系。而深化基础教育学校内部管理体制改革，又是与进一步健全与完善中小学校长负责制相联系。在我国中小学实行校长负责制，本身是教育管理制度的一种变革，具有重要的现实意义。从实践层面看，我国中小学校长负责制的实施，在彰显积极的价值与作用的同时，也因种种原因而存在一定的问题。如校长产生的方式问题和对校长负责制理解的窄化问题等。《规划纲要》在确立建设现代学校制度的改革任务时，明确提出要完善中小学管理制度。基本要求是：完善中小学校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制。建立中小学家长委员会。引导社会和专业人士参与学校管理与监督。《规划纲要》的这些要求，既明晰地阐述了校长负责制的完整内涵，更对如何完善中小学管理制度即完善校长负责制指明了方向与路径。这些要求，目前也在努力实践中，但这种实践也依然是一种漫长的过程。无论如何，完善中小学管理制度，是以民主性、人本化为价值取向，是以共同合作和参与为基本方略。完善中小学管理制度，也是完善中小学现代治理体系。

以上从构建政府与学校的新型关系，构建社会与学校的新型关系和构建新型的校内管理体制等三个维度对建设基础教育现代学校制度进行了阐述。由此可以得出的一种基本结论是：现代学校制度的构建是立体的、多维的，同时也是整合式的。这样的现代学校制度，正是一种新型的学校治理制度。这种制度的良好建构与实施，也必将大力推进学校治理能力的现代化。

（作者系南京师范大学教授，博士生导师）