论民族贫困地区农村社会保障问题及对策

曾易

摘 要：贵州民族地区的社会保障制度存在社会保障资金严重不足、体系结构性倾向突出、保障覆盖范围窄、救助水平低等若干问题。为体现公平，达到共同富裕，应尽快对民族地区实施社会保障制度建设，同时考虑将传统的保障制度和现代保障制度紧密结合，确定与贵州民族地区发展相适应的社会保障政策，构建有利于民族地区发展的社会保障模式，达到促进各民族人民共同繁荣发展。

关键词：民族贫困地区；社会保障；问题及对策

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0053-05

加强少数民族社会保障问题研究，建立完善的少数民族社会保障体系，既是实现民族地区和谐发展并与各族人民“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的目标追求，也是为实现各民族地区经济社会发展、有效保障广大少数民族群众基本生活的迫切需求。贵州民族地区经济发展水平和农村社会保障状况不容乐观，特别是少数民族聚居的贫困地区更是严峻，其中既有经济发展导致社会保障中的差异，也有自身结构性倾向所导致的问题，既有民族地区共性的问题，也有本身个性的问题。

一、贵州民族地区经济发展水平和农村社会保障状况

（一）城乡经济发展水平差距较大

一直以来，把扩大农村人口的增收比重、缩小城乡差距作为中国经济和社会发展中的一项要务，但这尤其对“欠发达、欠开发”的贵州来说无疑任务艰巨。突出表现主要存在于城乡经济发展水平差异大，并且逐年呈扩大的趋势。以城乡居民收入比例（以农民=1）为例，两者从1978年的2.39倍扩大到2008年的4.20倍，2009年进一步扩大到4.28倍。而从贵州城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入来看，则仅相当于全国平均水平的74.8%和58.3%，排在全国倒数第二位，经济水平落后，这是不争的事实[1]。

若就贵州省内少数民族聚居地来看，情况更严重。省内3个自治州（以下简称三州，即黔西南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州）、11个自治县和253个自治乡，少数民族人口占全省人口的37.85%，占自治地方总人口比重的60.12%[1]。这些少数民族人口最集中的地区同时也是贫困面最广泛、贫困程度最深的地区。全省50个国家扶贫开发工作重点县中民族自治地方就有36个，占全省总贫困县数的74%；根据贵州省扶贫办提供的数据，截至2010年底，贵州现有贫困人口505.3万人，70%以上的贫困人口集中于少数民族聚居地。少数民族集中聚居的农村实施国家“扶贫攻坚计划”实施多年，许多地方仍徘徊于“贫困—脱贫——还贫”的“贫困循环”的怪圈。民族地区农民脱贫致富的问题变得日益复杂而难以解决，“全国7个贫困人口中贵州就有1个，贵州6个农民中就有1个是贫困人口”。① 以最具代表贵州少数民族农村经济状况的三个自治州为例，三州占全省人口总量的28.4%，创造的生产总值只相当于全省的20.8%，三州人均生产总值少于全省人均生产总值2 401元[2]。也就是说，三州约占全省1/3的人口，创造的生产总值仅占全省的1/5，经济贡献率差。把三州2009年的城乡居民家庭人均收支及农村贫困状况与全国相比，从下页表1可见，贵州全省贫困发生率不仅远远大于全国的平均水平，而且几乎是西部地区贫困发生率的两倍。在新阶段扶贫开发工作重点县中，三州中，黔西南州所辖8个县，7个是贫困县；黔东南所辖16个县中，14个是贫困县；黔南所辖12个县中6个是贫困县，农村平均贫困人口发生率为18.4%。最高的黔东南州贫困发生率达到了21%，是全国平均贫困发生率的5.53倍，是西部地区贫困发生率的2.53倍。农村居民收入相当于全国水平的56%，低于省内农村居民收入2.3个百分点。农民人均粮食收入仅为378公斤/年，少数民族地区农民收入增长缓慢、积蓄能力弱，较大地制约着农村社会保障制度的发展。

（二）社会保障的现状

根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。应当坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步实现“政策调整”向“法律规范”转变[3]。但贵州民族地区大部分都无法做到这一点，主要存在以下问题：

1.社会保障资金严重不足。由于经济发展存在地区差异，会导致社会保障会存在明显的区域差异。民族地区因为财政汲取能力有限，社会保障资金来源渠道单一，资金筹集能力比较弱，基金缺口很大，社会保险连年赤字，基本支付难以保证。贵州三州地区基本上是“吃饭财政”，尽管在中央财政的大力支持下，一些民族地区财政的社会保障支出比重虽已跃到了经济发达地区的数值区间，但相对广大农村需求而言，收不抵支，资金缺口大，依然问题突出。

2.社会保障体系结构性倾向突出。在城镇社会保障体系里，社会保障涉及的内容一般比较广泛，体系较为完整，而在三州地区农村的社会保障所涉及的内容较为单一，主要侧重于社会救济、救灾、优抚安置，五保赡养等方面。实践过程中，贵州民族地区保险种类单一，除养老保险、基本医疗保险进行得稍好一些外，其余的保险险种如失业保险、工伤保险、生育保险等则运行得比较差。农民（包括农村非正规就业的农民工等弱势群体）的社会保障远滞后于时代发展的需要，并非现代意义上的社会保险，只能算个人储蓄保险，多层次的社会保障体系的建立为时尚早，国家强制性基本保障唱“独角戏的尴尬局面没有改变。

3.社会保障覆盖范围窄、救助水平低。具体体现在层次低、范围小、项目不全、社会化程度低、保障标准欠科学、参保对象针对性不强等诸多问题。以2009年贵州全省城乡最低生活保障为例，全年农村最低生活保障支出为242 304万元，农村最低生活保障费领取人数为323.98万人[2]，人年均最低生活保障费为747.89元/年，月均62.32元/月，根本无法保障领取人的正常生活水平。老年人连基本的生活问题都难以保证，医疗需求也难以保障，精神慰藉和文化娱乐需求则更是奢望。虽然现在贵州乡镇一级都建立了敬老院等养老机构，但由于家庭养老的观念根深蒂固，其入住率在本来就低的基础上还呈现出逐年下滑的趋势。基本医疗卫生设施和养老场所的投入量还体现在数量严重不足，救助水平极低的落后境地。从下页表3可以看出，三个自治州对比全国民族县（市）医院、福利院及其床位数每千人的拥有量，差距悬殊，被其他民族县（市）远远抛在后面。endprint

二、主要原因

（一）历史原因

贵州民族地区农民长期以来受传统农耕文化的影响较深，同时贵州少数民族和民族地区与先进民族和发达地区起点不同，市场经济体制尚未建立，商品经济还极不发达，在整个经济社会发展中，又必须遵循市场经济的基本规律，面对统一的国际国内大市场，在以市场为主体的资源配置中，必然处于劣势。通过多年的扶贫开发，条件较好的少数民族贫困人口已有很大一部分摆脱了贫困，剩下的大多是贫困难度最大的特困群体。

（二）自然条件因素

贵州民族地区首先面对的是无法超越的地理区域局限的影响，农村耕地质量差、生产能力弱、开发整理难度大，人均耕地面积仅0.66亩，远低于全国平均水平。同时少数民族聚居区地处中国的中西部，幅员辽阔、气候条件恶劣，地貌特征复杂多变，且伴有石漠化面积大，危害严重，同时还兼有交通落后、信息闭塞的特点。与此相对应的是传统的生产方式、分散经营和落后的农村社会服务体系，这使得民族地区的农业生产效率极低。

（三）城镇化进程迟缓

由于长期城乡分割的二元结构，阻碍了城镇化的进程，人为地严格限制农村人口和其他经济要素向城镇聚集，使贵州城镇化率一直保持在12%的水平，这样的制度安排既减少了城镇建设的资金积累，又使农民无法脱离土地。至今贵州城镇化率为30%，低于全国平均水平17个百分点，在全国处于最低水平。城镇化发展滞后，导致农村大量剩余劳动力的存在，而民族地区土地市场发育缓慢，土地流转受到各方面的限制，不利于农民通过土地使用权的转让摆脱对土地依附关系，而成为真正的城镇居民。由此造成了贵州民族地区普遍存在产业结构不合理的现象：第一产业发展落后，其粗放经营的耕种方式，增加值有限，却在总的收入中却占很大的比重；第二产业则以资源主导型采掘、加工业为主，优势资源依赖现象严重。第三产业是典型的劳动密集型产业，农村剩余劳动力主要集中在工业和建筑业，传统的转移格局并未发生改变。从表4贵州产业结构虽然实现了三、二、一排序，但仍是低水平的排序，一产不活、二产不强、三产不大的问题仍然相当严重。

三、社会保障制度建设的思路与对策

（一）坚持经济发展的效率目标与兼顾公平并存的原则

1.努力发展民族特色产业经济。政府要积极创造条件充分放开对农民进城落户的限制，变城乡分割的二元户籍制度为城乡统一的一元籍制度。积极推进产业结构调整，优化农业产业和区域布局。按照民族地区生物多样性、气候多样性的特点，推进特色农业，生态农业、高效农业的发展，重点培育以民族文化体验、农业观光、避暑休闲为特色的乡村旅游，提高二、三产业在农村产业中的比重。加大对农民的培训和教育力度，吸引更多的人口向城镇聚集和为农民创造更多的就业机会。

2.注重公平。“古今中外社会保障理论界定，都没有将农村与城市分而论之；社会保障面前人人平等；社会保障制度的设计必须面向社会全体成员，兼顾城乡居民”[4]。贵州这样经济落后的多民族省份基本上只针对城镇居民提供社会保障，社会保障立法工作的关注点几乎全部集中于城镇居民，“二元”经济结构中得到制度保障的其实只有城镇这“一元”，而农村那“一元”则几乎完全被排斥在体制之外。这种制度设计对占中国人口绝大多数的农民显失公平，不利于保护农民，不利于民族地区的稳定。要树立“决不让一个兄弟民族掉队”的思想，要特别重视帮助少数民族地区尽快建立起覆盖全社会的社会保障体系，依法保障全体公民平等地享受社会保障，民族地区农村要坚持“强制参保为主，自愿参保为辅”的原则，坚持“个人缴费、集体补助、国家财政资金投入”三方共同负担的原则，坚持工业反哺农业、城市支援农村、发达地区支援欠发达地区，全盘运作的原则。

（二）促进民族贫困地区农村社会保障政府行为的着力点

1.探索农村社会保障制度建设与政府扶持相结合的保障方式。 民族地区由于保障能力水平还比较低，而民族地区农村则更差，因此社会保障的侧重点应首先考虑以消灭贫困为基础起点。如果把农村社会保障制度建设与政府扶贫结合起来则是突破落后地区农村社会保障不足的一个有效途径，在此种方式下，充分利用扶贫基金加大对基础设施的扶贫投入，为民族地区经济发展创造良好的硬件条件。加强农村社区已有的资源环境的培育，比如完善农村社区组织的建设、农村经济的重建与加强国家对农村的金融支持力度，同时把劳务输出作为民族贫困地区增加农民收入的一项重要扶贫任务来抓，把兴农致富项目作为扶贫开发的重中之重，大力推行贫困人口参与式发展方式。这样就为农村社会保障制度的建设打下较好的经济基础，是真正意义上的变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫[5] 。

2.加强民族地区农村社会保障的法制建设。借鉴发达国家已有的经验，依据中国实际，结合财政、金融和税收体制的各项改革措施，应尽快建立、健全并制定适应新时期市场经济体制有关民族地区农村社会保障的法律法规。民族地区农村经济基础薄弱，生活成本较高，且普通农民基于“理性”的短视行为，看不到农村社会保障制度的长远效果，对农村社会保障的推行处于观望的态度，甚至抵保。在此情景下政府应当立法确定民族地区农村社会保障制度的强制性原则，保障农民参与。同时在确立农村社保缴费标准时，可以考虑不同时点的具体物价水平，可以参照城镇社保相同的基本生活保障水平作相应的调整。同时，为融合抵保情况的发生，制度设计上确定具体标准专门针对部分经济困难农民实行养老保险的豁免制度[6]。

四、重视民族传统在农村社会保障中的作用

（一）挖掘民族传统文化动力

由于历史和自然的原因，大多少数民族在贫困与恶劣的自然环境中共生共存，并在长期的社会经济发展中创造了各具特色的灿烂的民族文化，按照各自民族不同的心理、风俗、习惯、道德、宗教和婚姻家庭结构等，在民族内部和宗族之间同样也形成了独具民族特色的传统保障方式，具有一定的规范作用。这些民族传统社会保障办法中许多行之有效的经验，应当充分考虑。例如，贵州省从江县的侗族村占里，当地人在鸟雀与自然环境和人与船的关系启发下，依据本村的人口增长情况和田地总面积以及森林实际拥有数，约定本地人口数不得超过700人。为了保持本村人口数量在规定范围内，一直以来形成了一个传统，要求一对夫妻最多只能生育两个子女，这一寨规自古就开始一直沿用至今，由于这种村寨内的约定，致使当地人口也一直保持规定数额内，而居民的生活也闲适安定。为了保证寨规的长期性，占里人很早就设计了一整套相应的社会保障措施，对当地的社会安定和老年生活保障起了重要作用。比如，用30余条习惯法对耕地、山林、习俗、婚姻、人口、财产、治安等方面关系进行调整，保证社会生活的安定；创造以直系继承制为主，横向继承制为辅的财产继承制度，实行男女都有继承权的原则，并规定无论男女都有赡养父母的义务，从而使家庭财产和老人依靠无后顾之忧[7]。因此，在构建民族地区特色的社会保障体系中，尊重不同民族的传统文化是建立民族地区农村社会保障制度的基础，更是我们建设新时期农村社会保障制度的宝贵资源，应该得到深层的挖掘和发扬。endprint

（二）利用“时间储蓄”、“劳动置换”的村组社会保障模式

受当今中国人口老龄化、家庭结构出现家庭规模小型化、家庭结构简单化等诸多变化的影响，年轻的一代采取传统养老方式照料老人的意愿下降的现实情况。“如何更好地养老”已成为今年备受关注的话题，“时间储蓄”、“劳动置换”等解决途径被广大学者热议，所谓“时间储蓄”、“劳动置换”，即社区中较为年轻的老人，可以为较年长的老人提供服务，例如照顾起居、打扫居室、陪同看病、陪伴聊天等，将工作时长记录并储蓄下来，待到自己年老以后，也可以通过工时的“置换”，享受到别人为自己提供相应的服务和帮助。这样，社区养老、居家养老就可以在一种更为自主、自愿、自立的友好氛围下进行。贵州地处偏僻，交通不便，也形成淳朴的民风，民族地区农村有着普遍的互助互爱的、尊老爱老的传统，有着良好的“置换”氛围，家庭“空巢”现象比较普遍，“时间储蓄”、“劳动置换”可以换来自己被别人照顾，省去了担心自己年老时家庭养老中由于子女的不孝和社会养老经济条件限制的种种顾虑。

参考文献：

[1] 2010年中国统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2010：9.

[2] 2010贵州统计年鉴[K].北京：中国统计出版社，2010：9.

[3] 顾华祥.构建和谐民族地区社会保障制度的思考[J].宁夏社会科学，2006，（6）：52-58.

[4] 李和森.从社会保障语义分析看城乡统筹[J].中国社会保障，2004，（1）：26-27.

[5] 何庆光，蒋艳.加快民族地区城乡社会保障一体化发展的步伐[J].特区经济，2010，（9）：141-142. [6] 欧阳越秀.论中国养老保险体系的改革[J].河北学刊，2010，（3）：164-171.

[7] 杨军昌.贵州民族自治地区的人口与可持续发展问题研究[M].贵阳：贵州人民出版社，2003：217-227.

Abstract：The social security system of ethnic minority areas in Guizhou has faced various problems，e.g.serious shortage of fund for social security，obvious structural tendency of the system，narrow coverage of social security and low security level.In order to ensure fairness and achieve common prosperity，the social security system shall be enhanced in ethnic minority areas as soon as possible.Meanwhile，the traditional security system shall be closely combined with modern security system.The social security policy compatible with the development of ethnic minority area in Guizhou shall be determined，with an aim to establish a social security model conducive to the development of ethnic minority area and achieve the common prosperity and development of the people of all ethnic groups.

Key words：ethical poverty area； social security； problems and countermeasures

[责任编辑 陈丽敏]endprint