突发性水污染事件应急中的法律困境分析

高兰兰

摘 要：突发性水污染事件应急程序运作过程中存在着法律困境，分别表现在宪法、综合性环境法律、单行环境法律与环境行政法律法规等四个方面。分析突发性水污染事件应急中的法律困境，将有助于其应急管理的法治化建设。

关键词：突发性水污染事件；应急管理；法律困境

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0306-02

一般来说，完善的突发性水污染事件应急机制是有效缓解突发性水污染事件社会压力的稳定器和减压阀。目前中国已基本建成了以政策法律体系、组织管理体系和应急资源保障体系等三种基本保障要素，以“事前预防、应急准备、应急响应、事后管理”为主要程序，以保障环境安全与大众健康为中心的突发性水污染事件应急机制。一个健全的突发性水污染事件应急机制，一定需要一个健全的突发性水污染事件应急法律体系作为支撑，才能保证有效应对突发性水污染事件[1]。国际经验表明，突发性水污染事件应急机制的法治化，不但能够提高突发性水污染事件的应急效率和效果，同时也能够减少突发性水污染事件的社会压力，从而保证公民权利得到尊重以及公共权力得以依法有效运行。中国的突发性水污染事件应急机制在程序上的相对完整性，较好地保证了突发性水污染事件的应急管理需求，但是应急程序运作过程中的相关法律体系存在着制度与执行上的困境，诸如应急法律体系的条例缺损、应急执法的不作为违法与作为违法、事件主体的责任追究制度不健全等。就此，笔者将针对突发性水污染事件应急中的法律困境作重点分析。

一、突发性水污染事件应急中的宪法困境

就突发性水污染事件而言，宪法起到了应对突发事件的基础作用，但是其在应急规定方面也需要有所改善，具体有以下几点：

1.缺乏紧急状态的基本要素规定。自共和国成立以来，中国的紧急状态曾经出现过多次。现行宪法是倾向于政治和社会正常状态的宪政安排，而对那些非正常状态特别是紧急状态的宪政秩序问题缺乏相应的安排。虽然2004年宪法修订增加了紧急状态的条款，但关于紧急状态的规定不甚完善，其缺乏紧急状态的基本要素比如紧急状态的分类等规定。也正因此，尽管突发性水污染事件的应急法律可以依据宪法中的紧急状态条款，但这远远不够，从而使突发性水污染事件的强制应急制度在宪法层面缺乏明确的法律依据。

2.缺乏特殊适用意义的法律规定。宪法没有对突发性水污染事件发生时相关部门的紧急行政权进行明确法律授权，更没有对突发性水污染事件的强制应急过程中所要采取的应急措施进行明确法律规定。现行的宪法主要是基于常规状态下的政治社会秩序进行法律设定，从而缺乏对非常规状态下的国家公权力与公民私利的关系以及国家公权力之间的关系进行明确规定，而恰恰也正是非常规状态下的国家行政主体，需要具有特殊指向和明确规定的法律授权。现行宪法采取了最具普遍适用意义的措辞，来规定国家环境保护任务的法律界限。宪法也没有明确使用“应急处理”等具有特殊适用意义的词语，对于相关行政主体的应急处置权仅包括动员和戒严。

3.缺乏针对国务院和军队的应急处置权之明确规定。宪法中规定和制约的一般是处于常规状态的政府和军队的公权力以及公民私权利的法律安排。而当发生突发性水污染事件尤其是超局部的紧急重大事件时，非正常状态也即出现。随着事件的发生和发展，原有的权力制约状态与监督格局也会发生变化，此时的政府和军队之公权力将会处于一种非常集中和非常强制的状态。政府的这种状态在应对紧急事件的过程中可能会非常有效，但是由于公权力的行使必然会关联到公民的私权利诸如生命权、自由权、财产权等等权利的临时限制，有时还会涉及到军队的调配与军需物资的紧急补给，行使不当将会导致严重的政治社会后果，因此必须将紧急状态下的国务院和军队的应急处置权纳入宪政法治中来，并给之庙宇严格的执行程序[2]。而中国的环境保护应急在宪法上的规定是含糊而不明确的，也缺乏职责程序的安排。

二、突发性水污染事件应急中的综合性环境法律困境

1.缺乏涉及突发性水污染事件具体的应急程序。《环境保护法》涉及环境突发性环境污染事件的最直接规定，只突出了事件相关利益方的应急通报义务，但是并没有给出具体而全面的应急原则和应急指导方针。并且更重要的是，这部基本法也缺乏关于环境污染的预案管理与风险管理，包括监测、预警、信息公开与通报、信息的上报程序、公众的举报程序以及事件的评估程序、事件应急的合作程序、保障程序、法律责任等具体方面的规定。

2.缺乏突发性水污染事件应急机构的职能划分。这部环境保护的基本法，没有针对突发性水污染事件应急中的中央与地方各自的职责进行明确的机构分工与关联。这种情况如果是应对发生在国内的突发性水污染事件还力所能及，但面对那些发生在跨国的突发性水污染事件，将会导致应急权限和程序的法律模糊，从而不利于突发性水污染事件的应急管理。

3.缺乏部门法之间的协调性和统筹性。即使是最新修订（2014年4月25日）的《环境保护法》，仍然缺少对那些当突发性环境污染事件发生后导致的公共卫生事件和其他公共事件等一系列连锁事件的协调应急管理机制的相关规定。尽管《突发事件应对法》具有专门的针对突发性事件的应急处置法律依据，但统观此法律规定，大多为方向性和抽象性规定，可操作性不强[3]。在应急管理机制上，确实规定了需要建立统一领导、综合协调、属地管理、分管治理和分级负责的一套程序，但是对于具体的领导权限和职责的划分尤其是中央与地方的领导权限与管理职责的划分相当缺乏。因此，应当给应急机构相应的紧急应对权限，以及对这些权限的框定和违反权限所造成的损害结果的救济渠道。

三、突发性水污染事件应急中的单行环境法律困境

1.作为环境污染的预防治理与公害控制的单行法，《水污染防治法》没有对传染病病菌携带者污染水体引起公害作出明确的应急规定，而且在这部单行法中，一些原则性规定不具有水污染危害后果救济的操作性。

2.《水污染防治法》作为一个单行环境法律，其有关应急处理的规定不够详细。这其中包括中央与地方、地方之间的政府上下级纵向与横向的职责关联、应急预案和应急响应准备、信息报告制度和公开制度、水污染事件的初步评估以及应急事后评估、应急工作中的关系衔接、物资人力与运力补给供应、疾病控制与救治、社会募捐资金、社会救助、法律责任的主体确定等各个方面，都缺少相应的规定[4]。

3.现行的各个单行环境法律，缺乏对流域性的和区域性的重大水污染事件的关切。在涉及到这类的突发性水污染事件应急工作中，应该规定相应的指挥领导机制、信息报告机制、物资人力与交通补给机制等一系列有关应急管理机制的具体规定。

4.现行的多个单行环境法律，缺乏对应急法律责任的明晰。由于突发性水污染事件的应急主体复杂，包括事件过程中的所有利益相关者比如政府部门尤其是环保部门、事件污染源企业组织或者公民个人、受事件影响的其他公民和组织，所以应急工作中的责任与义务也变得复杂和多元，因此必须有区别地具体划分应急义务与职责，从而更好地确定突发性水污染事件应急中的主体责任。

四、突发性水污染事件应急中的环境行政法律困境

在大量的有关突发性水污染事件应急中的环境行政法规（包括政府部门发布的有关环境保护规章）中，较少有部门与部门之间、法规与法规之间的相互协调，应急管理体制与运行机制多存在执行分散和制度冲突，不利于突发性水污染事件的应急处置。比如《国家突发环境事件应急预案》中作出规定，突发环境应急事件发生后，国务院统一领导、全国环保部门职席会议协调突发环境事件的应急工作，并且各个专业部门需按照各自的职责职能划分做好相应专业领域的应对，应急的人力物资交通电力等保障部门也需按照各自的职责职能划分做好应急保障[5]。这个预案，只是一种指导性预案，并且是针对所有的包括突发性水污染事件在内的所有突发环境事件应急指导预案，在一定程度上缺少针对突发性水污染事件应急的特殊适应性。目前中国的普遍做法是，在突发性水污染事件发生之后迅速成立相应的临时小组[6]，这种临时小组对于突发性水污染事件的应急处置也只能依靠临时判断，缺乏专业性，缺乏科学要求。这种做法尽管有一定的效果，但却割裂了突发性水污染事件应急中的部门行政法规之间的协调与联系，限制了事件应急能力的发挥，影响了政府在应急工作中的效率。2005年发生的松花江水污染突发性事件，非常明显地反映了一个单线条的政策制定与执行所导致的突发性水污染事件应急效率低下。所以笔者认为应该更多地赋予地方政府在突发性环境污染事件应急中的管理权限[7]。

另外，其他有关突发性水污染事件应急中的环境行政法律法规（包括政府部门就环境保护与污染方面的规章制度）也有若干缺陷：其一是基本上还没有制定一项关于突发性水污染事件的实施条例或者实施细则；其二是各个环境行政法律法规与其母法存在着规定上的偏差；其三是各个单行法在有关突发性水污染事件应急中存在着法律规范上的相互冲突与矛盾，各自部门又各自另立法规，所以这些法规一方面具有很强的独立性，但在另一方面阻碍了部门之间的沟通与协调，不利于突发性水污染事件的应急管理。

参考文献：

[1] 魏俊杰.中国突发性水污染事件应急机制法律问题研究[D].临安：浙江农林大学硕士学位论文，2013.

[2] 聂春艳.突发环境事件应对法律制度研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学硕士学位论文，2013.

[3] 宋丽平，束琴霞，扬州.突发环境事件应急法律的完善研究[J].环境科学与管理，2013，（11）.

[4] 李瑶.突发环境事件应急处置法律问题研究[D].青岛：中国海洋大学博士学位论文，2012.

[5] 朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005，（1）.

[6] 程同顺，李向阳.当代中国“组”政治分析[J].云南行政学院学报，2001，（6）.

[7] 孟玉婷.突发性水污染应对法律制度研究[D].太原：山西财经大学硕士学位论文，2010.[责任编辑 陈 鹤]