湛江市发展循环经济的行政执法保障研究

郭晓玲

摘 要：湛江市发展循环经济需要行政执法的保障，但由于执法依据操作性不强，缺乏对执法人员培训考核、监督、追责、高效联动防治机制，导致存在有法不依、执法不严、违法不究等问题。为充分发挥行政执法对发展循环经济的保障作用，需增强循环经济执法依据的可操作性和强制力，建立和完善对循环经济执法主体的培训、考核、淘汰机制及追责机制、防治联动机制等。

关键词：湛江；循环经济；执法；保障

中图分类号：F127；F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）17-0303-02

2004年，湛江市制糖企业、湛化股份公司开始发展循环经济；2012年湛江市调顺电厂中水回用工程正式投运；2013年东海岛发展“隔墙经济”，把钢铁、石化项目的排放物如废水、废渣、废气、余热等互为利用、循环使用，循环经济发展如火如荼。但近几年湛江市也发生了很多严重污染事件：2007年湛江市东海岛附近海域发生重油污染；2012年霞山观海长廊附近海域严重富营养化；2012年华德力化油汽厂夜晚偷排刺鼻废气；2013年作为湛江市饮用水源地的鹤地水库被省环保部门挂牌督办。现在落户湛江市的钢铁、石油炼化、造纸、火电厂等都是重污染项目，只采用末端治理无法解决问题，唯有走循环经济发展之路。循环经济是一种以资源的高效和循环利用为核心的物质闭环流动型经济，是在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，由于行政执法天然的执行力和行政效率，在湛江市发展循环经济中应该发挥重要作用。

一、湛江市发展循环经济的行政执法保障现状

湛江市是海港城市，循环经济执法主体除了环保部门外，还有海事、渔政等部门。自2009年《循环经济促进法》实施，湛江市循环经济行政执法工作逐渐地展开。湛江市环保局在2011—2012年做出行政处罚46件，但从2013年至今未作出任何行政处罚决定，执法机关的不作为使其在百姓心中公信力下降。另外，湛江市环保执法信息公开不充分，行政执法依据没有及时更新，无任何行政处罚和行政复议信息；湛江市废气自动监控、废水自动监控形同虚设；无法查询，重点污染源基本信息、污染源监测、总量控制、污染防治、排污费征收、监察执法、行政处罚、环境应急等更查询不到。海事、渔政部门官网涉及循环经济执法的信息也很少。

二、湛江市发展循环经济的行政执法保障中存在的问题

（一）有法不依、执法不严、违法不究

为提高GDP，湛江市引入了高污染、高能耗的钢铁、石化项目。在GDP作为领导政绩的唯一指标大背景下，地方政府更追求经济效益，有时会对环保部门施压，干预环保执法，致使环保机关把关不严。很多企业虽然购置并安装节能减排设备，但为了降低其使用成本，这些设备并未真正投入使用，只是作为应付检查的工具。一些行政执法部门不能有效督促企业开展清洁生产，非但没有促进循环经济的发展，反而在一定程度阻碍了循环经济的发展，使得对循环经济发展的行政执法保障作用难以实现。

（二）执法水平低、执法手段单一

排污企业与执法机关“躲猫猫”，排污企业能事先获取执法机关现场调查的时间，在执法机关实地现场检查时关闭或隐藏排污设备，按环保要求进行生产，但检查过后又继续排污。也有企业排污管道隐秘，用一般方法根本查不出污染源，导致执法机关明知其排污但苦于没有证据，无法对其进行行政处罚。更有企业暴力抗拒阻挠环保执法，致使出现执法取证难、执行难。因目前违法成本低于污染治理成本，不少企业一再违法排污。而到2015年之前，环保部门不能直接对企业进行查封、扣押、行政代执行等强制措施或开大额罚单，导致循环经济执法机关面对违法行为常常束手无策，难以进行有效的监督管理。

（三）循环经济执法主体职责界定混乱

我国在循环经济执法领域实行的是统管与分管相结合的多部门多层次的执法体制。执法主体林立、执法权力和执法责任分散、容易造成执法混乱，环保部门除行使环保执法权外，还要对环保、渔政、海事、公安、林业等其他多个部门的环保执法进行规划，协调、监督。但是，各项环保法律法规对环保部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出明确规定，致使在实际执法中形成无法弥补的执法空挡；其他部门只忙于自身主要业务，不愿履行环保执法职责，环保部门既无法监督这些部门、又不能具体行使这些部门的执法权力[1]，导致相互扯皮，争权推责，严重影响了循环经济执法效率和效果，影响循环经济的发展。

三、湛江市发展循环经济的行政执法保障不力的原因

（一）执法依据操作性不强

循环经济法大多是倡导性、方向性、概括性、原则性规定，缺乏实施细则和技术型规范。如我国的可再生能源法规定，国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接收其入网。但如何鼓励，以何种方式鼓励，鼓励额度为多少，国家和地方的立法都没有明确标准[2]。虽然循环经济相关法律规定了哪些是违法行为，但由于未规定或规定较轻的法律责任，使执法机关无法可依，导致法律无法实施。

（二）缺乏对执法人员培训考核、监督、追责机制

循环经济执法需要专业人员，湛江市急需此类人才，最现实的途径是内部培养，但在循环经济执法内容上无培训、无考核，造成循环经济执法水平无法提高。虽然目前有一整套对循环经济执法者的监督体制，但除了上级循环经济执法部门监督和政府监察部门监督有效外，其他监督很多无法到位：人大基本不监督；本地新闻媒体大多是官方媒体不敢监督；社会大众监督是大多只能发发牢骚；法院对循环经济行政诉讼往往不予立案或驳回起诉；即使通过信访循环经济问题得以赔偿，执法机关和执法人员几乎无人受到行政处分。

（三）缺乏高效的循环经济执法高效联动机制

当环保部门责令企业关闭时，工商部门可能未吊销营业执照，导致排污企业关而不停；当环保部门可能遭遇暴力抗拒执法时，如果公安机关不及时到场，环保部门的执行力将受挫。虽然2010年湛江市环保、工商、城管、国土等七部门曾创新建立过环保执法协调新机制，但后来并未持续发挥作用。而且湛江市是港口城市，循环经济违法行为往往需要更多执法部门如海事、渔政联合执法，循环经济执法只依靠单方面力量是无法完成的，随着东海岛各生产建设项目的开发，环保执法部门单一执法显得越来越显得单薄，建立稳定长效的联动共责机制越来越受到关注。

四、完善湛江市发展循环经济的行政执法保障的对策

（一）增强循环经济执法依据的可操作性和强制力

循环经济法律应在新环保法的基础上明确规定循环经济违法行为行政处罚措施和加大处罚力度，提高环境污染违法成本，无论是对循环经济违法的企事业单位，还是对负责管理监督的政府部门，都应更加清晰地明确其责任及处罚办法，循环经济立法还需在信息公开、公益诉讼、政府职责以及行政处罚方面作出更为细致的规定，以提高循环经济法的执法透明度、精确度和执行度[3]。

（二）完善对循环经济执法主体的培训和考核淘汰机制

为循环经济发展提供执法保障的主体需要具备深厚的循环经济相关专业知识、丰富的循环经济违法调查经验，而目前湛江市循环经济执法机构及其工作人员的知识和能力结构与此要求还有很大距离。所以需要对他们开展相关培训，对培训考核合格的，准予其行使执法权；对考核不合格的继续参加培训，直至考核合格。而且这种考核需要是全国统一的考核，避免流于形式。考核与循环经济执法机构工作人员的收入（奖金和补贴）挂钩，连续两次考核不合格的执法人员予以淘汰，不能从事循环经济执法工作。通过此种方式提升环境执法人员的执法能力[4]。

（三）完善对循环经济执法主体的追责机制

循环经济执法保障是否有效，取决于执法机关是否有动力积极开展循环经济执法活动，完善的追责机制会提高执法机关及其工作人员的动力。现行的循环经济法律鲜有关于循环经济执法主体违法时的追责机制的规定，应从以下几方面完善：首先，对引咎辞职制度进行具体细化的规定。新环保法虽然规定了引咎辞职制度，为向循环经济执法机关追责提供了法律依据，但“引咎辞职”是形式性的还是永久性的等问题，法律没有进一步规定，应尽快出台细则加以完善。其次，引入民法的连带责任制度。当循环经济联合行政执法有违法行为时，各执法机关及主要负责人要承担连带责任，防止各执法机关互相推诿、逃避责任。最后研究杜绝地方政府对循环经济行政诉讼的干预的机制，建立健全循环经济行政诉讼的异地审判制度，降低循环经济行政诉讼驳回起诉和不予立案的比例。

（四）完善长效且高效的循环经济防治联动机制

2014年修改的环保法规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。湛江市位于两广交接部且是海港城市的特征增加了防治联动机制健全的难度。这种联合防治协调机制如何建立，目前虽没有实施细则的规定，但笔者认为应该从以下方面入手：首先，建立循环经济执法联动机制。根据行政服务中心的设立思维，并结合加强电子政务建设契机，建立网络循环经济执法联动平台，环保、海事、国土、渔政、工商、公安等部门都安排专人负责，环境污染事故发生后，各执法部门同时了解情况，同步反应，迅速沟通出台解决方案。其次，建立科学合理的环境保护执法、司法联动责任机制。循环经济执法机关对环境违法案件作出行政处罚后，要与申请法院强制执行无缝对接，保护循环经济执法机关的执法尊严。

参考文献：

[1] 李玉基.论构建我国循环经济法律体系[J].法学，2011，（4）.

[2] 王爽.中日循环经济合作分析[D].长春：吉林大学，2009.

[3] 张琦，李玉基.论循环经济法中的生产者责任延伸制度[J].商业时代，2010，（27） .

[4] 铁燕，蔡守秋.日德循环经济法之合作机制比较研究[J].宁夏社会科学，2009，（5）.

[责任编辑 仲 琪]