上海市浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置现状及公平性分析

张煜+陈晓玲+周春红等

摘要：[目的]分析2012年上海市浦东新区卫生监督派出机构人力资源公平性情况，为优化卫生监督人力资源配置提供依据。[方法]对浦东新区10个卫生监督派出机构2012年人力资源配置现况进行调查，利用洛伦茨（Lorenz）曲线、基尼（Gini）系数分析人力资源配置公平程度。[结果]2012年浦东新区卫生监督派出机构人力资源总量按常住人口、工作量分布的Gini系数均在0.3以下，为最佳的平均状态；在地理分布上的Gini系数约为0.35，为正常状态。[结论]按要求配置卫生监督人力资源；派出机构人力资源配置需综合考虑服务人口、地域面积、管理相对人的情况；加强队伍建设，提高卫生监督服务能力和工作效率。

关键词： 卫生监督；派出机构；人力资源配置；公平性 中图分类号： R 19文献标志码：B

Abstract：[Objective]By analyzing the human resources allocation fairness in Pudong New Area Health Inspection Agency in 2012， to provide a basis for optimizing allocation of human resources in health inspection area. [Methods]The human resources situation in 10 health inspection branches were investigated in 2012，and Lorenz curve，Gini coefficient analysis was done on human resource allocation fairness. [Results]In 2012，the Gini coefficient of the human resources distribution by the total resident population and the total working load of 10 health inspection branches were lower than 0.3， and it were in the perfect status.Gini coefficient in the geographical distribution was about 0.35，which was in the normal state.[Conclusion]It is important to allocate human resources according to the social requirement. The allocation of human resources in the branches must be done in consideration of serving population， geographic area， and management objects. It is important to strengthen team building and improve health inspection capabilities and efficiency.

Key words： Health inspection；Branch；Human resources allocation；Fairness

卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》、《关于卫生监督体系建设的实施意见》，上海市卫生局《关于进一步加强本市卫生监督体系建设的意见（试行）》规定，按“每3～5个乡镇、街道设置一个”的原则设置若干个卫生监督派出机构（分所或执法中队）。派出机构主要承担日常巡查和技术难度相对较低的执法任务，以及区县卫生监督执行机构交办的其他执法任务。卫生监督派出机构的设置使卫生监督工作的触角延伸到了基层＼[1＼]。卫生监督人力资源的合理配置，关系到卫生监督服务的效率和公平性。我们以上海市浦东新区卫生监督派出机构人力资源为对象，从人口、地域、管理相对人分布等角度出发，利用洛伦茨（Lorenz）曲线、基尼（Gini）系数分析人力资源配置公平程度，为优化卫生监督人力资源配置提供依据。

1资料与方法

1.1数据来源

根据研究目的和要求，对浦东新区卫生监督的10个派出机构（执法中队）进行调查；从上海市卫生监督核心业务系统和相关部门收集2012年的相关数据，包括街道（镇）人口、面积、管理相对人数量。文中人口指常住人口。

1.2方法

1.2.1工作量和工作人员标化本文的管理相对人仅包括公共场所、控烟机构、二次供水、医疗机构、学校、托幼机构。由于每类管理相对人监督检查所需时间不同，短则半小时不到，长则需要数小时，所以计算工作量时不能将管理相对人数量简单相加。有的派出机构配有编外工作人员，从事档案整理、笔录录入等内勤工作，承担了监督员的部分工作；有的派出机构配有身患重大疾病监督员，工作需要照顾，所以计算人力资源时不能简单计算监督员数量。经过专家认证后将工作量和工作人员予以标化。

1.2.2利用lorenz曲线和Gini系数进行公平性分析

lorenz曲线在经济学上常用作地区之间收入差距或资源不平等的分析手段。lorenz曲线为向外凸的曲线，与横坐标成 45度夹角时，称为绝对均匀线。当曲线距离绝对均匀线越近时，表示地区间收入差距越小，资源分配较为平等；反之则表示地区间收入差距越大，资源分配越不平等。Gini系数是根据lorenz曲线计算出的反映社会收入分配公平程度的统计指标，Gini系数介于0～1之间， 愈接近0表示财富分配越公平＼[2＼]。卫生监督人力资源配置的Gini系数与配置公平性之间的关系是参照经济学中人群收入分配公平性的Gini系数标准。0.3以下为最佳的平均状态，0.3～0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，0.6以上则属高度不公平的危险状态＼[3＼]。

2结果

2.1浦东新区卫生监督派出机构管辖的区域人口、面积、管理相对人情况

2010年4月，按照属地化综合监督管理的原则，浦东新区成立了10个派出机构（执法中队），每2～5个街道（镇）设置1个执法中队，每个执法中队配置4～8名监督员，管辖30～100万常住人口、40～200 km2、1 000～4 000户管理相对人，承担小型机构的公共卫生和医疗卫生监督管理职能。具体包括场所卫生、学校卫生、饮水卫生、传染病防治、医疗执业、医务人员、母婴保健、血液安全、无证行医等条线监督管理工作任务。

10个执法中队在管辖常住人口、面积、管理相对人的分布不完全相同。以2012年为例，辖区常住人口最多的是第五执法中队，最少的是第十执法中队，前者约为后者的3倍；管辖面积最大的是第十执法中队，最小的是第三执法中队，前者约为后者的8倍；辖区管理相对人数量最多的是第三执法中队，最少的是第十执法中队，前者约为后者的4倍（表1）。

2.2浦东新区卫生监督派出机构的工作量和人力资源标化后管辖人口、面积、工作量情况

结合专家认证以及管理要求，各类管理相对人监督检查频次和每次监督检查所需的平均时间如下：公共场所2年覆盖1次，每次0.68 h；控烟机构2年覆盖1次，每次0.42 h；二次供水每年覆盖1次，每次0.88 h；医疗机构每年覆盖1次，每次1.67 h；学校和托幼机构每年覆盖2次，每次分别是1.83 h和1.4 h。1名编外人员的工作量相当于0.63名监督员的工作量，1名身患重大疾病监督员工作量相当于0.53名监督员的工作量。

在工作量和人力资源标化后，每位监督员工作量和管理的常住人口、地域面积，各执法中队相差较大。2012年底，人均管辖常住人口最多的是第五执法中队，最少的是第六执法中队，前者约为后者的2.5倍；人均管辖面积最大的是第十执法中队，最小的是第三执法中队，前者约为后者的13倍；人均工作量最重的是第三执法中队，最轻的是第八执法中队，前者约为后者的2.5倍（表2）。

2.3浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置公平性分析

2.3.1按人口配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按每万人口拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计人口百分比为横坐标，以调查区域卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按人口分布的lorenz曲线图（图1）。计算得出2012年卫生监督人员总数按人口分布的Gini系数为0.178。

2.3.2按地理面积配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按每平方公里拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计地理面积数量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按地理面积分布的lorenz曲线图（图2）。计算得出2012年卫生监督人员总数按地理面积分布的Gini系数为0.347。2.3.3按监督量配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按监督量从小到大排序，以调查区域累计监督量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按监督量分布的lorenz曲线图（图3）。

计算得出2012年卫生监督人员数按监督量分布的Gini系数为0.184。

3讨论

3.1按要求配置卫生监督人力资源

2012年平均每个执法中队人员数达5.6人，达到《上海市卫生监督工作绩效考核实施办法（试行）》（沪卫监督〔2011〕26号）中“每个派出机构不少于3人”

的规定。按照《上海市区域卫生规划（2011—2020）》（沪府发〔2013〕6号）的规定：2015年每万人口卫生监督员数达到0.6。按照2012年底浦东新区约526万常住人口计算，应配卫生监督员316名。目前卫生监督人员数与配置标准相差甚远，人力资源严重匮乏必然影响监督服务提供。

3.2派出机构人力资源配置需综合考虑服务人口、地域面积、管理相对人的情况

由于派出机构所管辖的区域面积数、人口数、经济发展水平不全相同，以城市为主的派出机构往往经济发展水平较高，人口、管理相对人相对比较密集，卫生监督员密度就较低；而以城乡结合、农村为主的派出管辖面积相对较广，管理相对人比较分散，卫生监督服务的地理可及性就较低。卫生监督服务的立足点是各类管理对象，管理对象的数量和构成直接影响到工作量。因此，各类管理对象是卫生监督人力资源配置的重要参考因素＼[4＼]。所以在进行卫生监督人力资源配置的时候，要综合考虑区域人口、地域面积、管理相对人数量和构成等影响因素，既能提高卫生监督服务的可及性，又能兼顾卫生监督工作的公平性。

3.3加强队伍建设，提高卫生监督服务的能力和工作效率

严格把好“入门关”，从源头上提高执法人员素质。充分利用网络、多媒体等现代培训手段，实现培训方式多元化，优化卫生监督员的知识结构，使卫生监督员从传统业务型向法制型、综合型转变，提高卫生监督员的综合素质。开展卫生监督员绩效考核，全面考核工作数量、工作质量、其他能力，做到奖勤罚懒、奖优罚劣。考核结果与人才选拔、职务晋升挂钩，提高卫生监督队伍的服务的能力和工作效率。

4参考文献

[1]崔欣，于庆华，胡蕊，等.全国县级卫生监督派出机构及派出人员数量现状分析＼[J＼].中国卫生监督杂志，2011，18（6）：519-522.

[2]王春晓，马林，何磅礴，等.2002—2006广东省卫生资源配置公平性的趋势研究＼[J＼].中国卫生资源，2010，13（6）：304-306.

[3]李谨邑，章烈辉，孙奕.GINI系数的SAS 编程计算＼[J＼].中国卫生统计杂志，2005，22（2）：108-109.

[4]谢洪彬，贝文，王绍鑫，等.上海市卫生监督人力资源配置均等化现状分析＼[J＼].中国卫生监督杂志，2010，17（4）：366-369.

（收稿日期：2014-04-22）

2结果

2.1浦东新区卫生监督派出机构管辖的区域人口、面积、管理相对人情况

2010年4月，按照属地化综合监督管理的原则，浦东新区成立了10个派出机构（执法中队），每2～5个街道（镇）设置1个执法中队，每个执法中队配置4～8名监督员，管辖30～100万常住人口、40～200 km2、1 000～4 000户管理相对人，承担小型机构的公共卫生和医疗卫生监督管理职能。具体包括场所卫生、学校卫生、饮水卫生、传染病防治、医疗执业、医务人员、母婴保健、血液安全、无证行医等条线监督管理工作任务。

10个执法中队在管辖常住人口、面积、管理相对人的分布不完全相同。以2012年为例，辖区常住人口最多的是第五执法中队，最少的是第十执法中队，前者约为后者的3倍；管辖面积最大的是第十执法中队，最小的是第三执法中队，前者约为后者的8倍；辖区管理相对人数量最多的是第三执法中队，最少的是第十执法中队，前者约为后者的4倍（表1）。

2.2浦东新区卫生监督派出机构的工作量和人力资源标化后管辖人口、面积、工作量情况

结合专家认证以及管理要求，各类管理相对人监督检查频次和每次监督检查所需的平均时间如下：公共场所2年覆盖1次，每次0.68 h；控烟机构2年覆盖1次，每次0.42 h；二次供水每年覆盖1次，每次0.88 h；医疗机构每年覆盖1次，每次1.67 h；学校和托幼机构每年覆盖2次，每次分别是1.83 h和1.4 h。1名编外人员的工作量相当于0.63名监督员的工作量，1名身患重大疾病监督员工作量相当于0.53名监督员的工作量。

在工作量和人力资源标化后，每位监督员工作量和管理的常住人口、地域面积，各执法中队相差较大。2012年底，人均管辖常住人口最多的是第五执法中队，最少的是第六执法中队，前者约为后者的2.5倍；人均管辖面积最大的是第十执法中队，最小的是第三执法中队，前者约为后者的13倍；人均工作量最重的是第三执法中队，最轻的是第八执法中队，前者约为后者的2.5倍（表2）。

2.3浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置公平性分析

2.3.1按人口配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按每万人口拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计人口百分比为横坐标，以调查区域卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按人口分布的lorenz曲线图（图1）。计算得出2012年卫生监督人员总数按人口分布的Gini系数为0.178。

2.3.2按地理面积配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按每平方公里拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计地理面积数量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按地理面积分布的lorenz曲线图（图2）。计算得出2012年卫生监督人员总数按地理面积分布的Gini系数为0.347。2.3.3按监督量配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按监督量从小到大排序，以调查区域累计监督量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按监督量分布的lorenz曲线图（图3）。

计算得出2012年卫生监督人员数按监督量分布的Gini系数为0.184。

3讨论

3.1按要求配置卫生监督人力资源

2012年平均每个执法中队人员数达5.6人，达到《上海市卫生监督工作绩效考核实施办法（试行）》（沪卫监督〔2011〕26号）中“每个派出机构不少于3人”

的规定。按照《上海市区域卫生规划（2011—2020）》（沪府发〔2013〕6号）的规定：2015年每万人口卫生监督员数达到0.6。按照2012年底浦东新区约526万常住人口计算，应配卫生监督员316名。目前卫生监督人员数与配置标准相差甚远，人力资源严重匮乏必然影响监督服务提供。

3.2派出机构人力资源配置需综合考虑服务人口、地域面积、管理相对人的情况

由于派出机构所管辖的区域面积数、人口数、经济发展水平不全相同，以城市为主的派出机构往往经济发展水平较高，人口、管理相对人相对比较密集，卫生监督员密度就较低；而以城乡结合、农村为主的派出管辖面积相对较广，管理相对人比较分散，卫生监督服务的地理可及性就较低。卫生监督服务的立足点是各类管理对象，管理对象的数量和构成直接影响到工作量。因此，各类管理对象是卫生监督人力资源配置的重要参考因素＼[4＼]。所以在进行卫生监督人力资源配置的时候，要综合考虑区域人口、地域面积、管理相对人数量和构成等影响因素，既能提高卫生监督服务的可及性，又能兼顾卫生监督工作的公平性。

3.3加强队伍建设，提高卫生监督服务的能力和工作效率

严格把好“入门关”，从源头上提高执法人员素质。充分利用网络、多媒体等现代培训手段，实现培训方式多元化，优化卫生监督员的知识结构，使卫生监督员从传统业务型向法制型、综合型转变，提高卫生监督员的综合素质。开展卫生监督员绩效考核，全面考核工作数量、工作质量、其他能力，做到奖勤罚懒、奖优罚劣。考核结果与人才选拔、职务晋升挂钩，提高卫生监督队伍的服务的能力和工作效率。

4参考文献

[1]崔欣，于庆华，胡蕊，等.全国县级卫生监督派出机构及派出人员数量现状分析＼[J＼].中国卫生监督杂志，2011，18（6）：519-522.

[2]王春晓，马林，何磅礴，等.2002—2006广东省卫生资源配置公平性的趋势研究＼[J＼].中国卫生资源，2010，13（6）：304-306.

[3]李谨邑，章烈辉，孙奕.GINI系数的SAS 编程计算＼[J＼].中国卫生统计杂志，2005，22（2）：108-109.

[4]谢洪彬，贝文，王绍鑫，等.上海市卫生监督人力资源配置均等化现状分析＼[J＼].中国卫生监督杂志，2010，17（4）：366-369.

（收稿日期：2014-04-22）

2结果

2.1浦东新区卫生监督派出机构管辖的区域人口、面积、管理相对人情况

2010年4月，按照属地化综合监督管理的原则，浦东新区成立了10个派出机构（执法中队），每2～5个街道（镇）设置1个执法中队，每个执法中队配置4～8名监督员，管辖30～100万常住人口、40～200 km2、1 000～4 000户管理相对人，承担小型机构的公共卫生和医疗卫生监督管理职能。具体包括场所卫生、学校卫生、饮水卫生、传染病防治、医疗执业、医务人员、母婴保健、血液安全、无证行医等条线监督管理工作任务。

10个执法中队在管辖常住人口、面积、管理相对人的分布不完全相同。以2012年为例，辖区常住人口最多的是第五执法中队，最少的是第十执法中队，前者约为后者的3倍；管辖面积最大的是第十执法中队，最小的是第三执法中队，前者约为后者的8倍；辖区管理相对人数量最多的是第三执法中队，最少的是第十执法中队，前者约为后者的4倍（表1）。

2.2浦东新区卫生监督派出机构的工作量和人力资源标化后管辖人口、面积、工作量情况

结合专家认证以及管理要求，各类管理相对人监督检查频次和每次监督检查所需的平均时间如下：公共场所2年覆盖1次，每次0.68 h；控烟机构2年覆盖1次，每次0.42 h；二次供水每年覆盖1次，每次0.88 h；医疗机构每年覆盖1次，每次1.67 h；学校和托幼机构每年覆盖2次，每次分别是1.83 h和1.4 h。1名编外人员的工作量相当于0.63名监督员的工作量，1名身患重大疾病监督员工作量相当于0.53名监督员的工作量。

在工作量和人力资源标化后，每位监督员工作量和管理的常住人口、地域面积，各执法中队相差较大。2012年底，人均管辖常住人口最多的是第五执法中队，最少的是第六执法中队，前者约为后者的2.5倍；人均管辖面积最大的是第十执法中队，最小的是第三执法中队，前者约为后者的13倍；人均工作量最重的是第三执法中队，最轻的是第八执法中队，前者约为后者的2.5倍（表2）。

2.3浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置公平性分析

2.3.1按人口配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按每万人口拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计人口百分比为横坐标，以调查区域卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按人口分布的lorenz曲线图（图1）。计算得出2012年卫生监督人员总数按人口分布的Gini系数为0.178。

2.3.2按地理面积配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按每平方公里拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计地理面积数量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按地理面积分布的lorenz曲线图（图2）。计算得出2012年卫生监督人员总数按地理面积分布的Gini系数为0.347。2.3.3按监督量配置公平性将执法中队管辖的10个不同区域按监督量从小到大排序，以调查区域累计监督量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，绘制出卫生监督人员数按监督量分布的lorenz曲线图（图3）。

计算得出2012年卫生监督人员数按监督量分布的Gini系数为0.184。

3讨论

3.1按要求配置卫生监督人力资源

2012年平均每个执法中队人员数达5.6人，达到《上海市卫生监督工作绩效考核实施办法（试行）》（沪卫监督〔2011〕26号）中“每个派出机构不少于3人”

的规定。按照《上海市区域卫生规划（2011—2020）》（沪府发〔2013〕6号）的规定：2015年每万人口卫生监督员数达到0.6。按照2012年底浦东新区约526万常住人口计算，应配卫生监督员316名。目前卫生监督人员数与配置标准相差甚远，人力资源严重匮乏必然影响监督服务提供。

3.2派出机构人力资源配置需综合考虑服务人口、地域面积、管理相对人的情况

由于派出机构所管辖的区域面积数、人口数、经济发展水平不全相同，以城市为主的派出机构往往经济发展水平较高，人口、管理相对人相对比较密集，卫生监督员密度就较低；而以城乡结合、农村为主的派出管辖面积相对较广，管理相对人比较分散，卫生监督服务的地理可及性就较低。卫生监督服务的立足点是各类管理对象，管理对象的数量和构成直接影响到工作量。因此，各类管理对象是卫生监督人力资源配置的重要参考因素＼[4＼]。所以在进行卫生监督人力资源配置的时候，要综合考虑区域人口、地域面积、管理相对人数量和构成等影响因素，既能提高卫生监督服务的可及性，又能兼顾卫生监督工作的公平性。

3.3加强队伍建设，提高卫生监督服务的能力和工作效率

严格把好“入门关”，从源头上提高执法人员素质。充分利用网络、多媒体等现代培训手段，实现培训方式多元化，优化卫生监督员的知识结构，使卫生监督员从传统业务型向法制型、综合型转变，提高卫生监督员的综合素质。开展卫生监督员绩效考核，全面考核工作数量、工作质量、其他能力，做到奖勤罚懒、奖优罚劣。考核结果与人才选拔、职务晋升挂钩，提高卫生监督队伍的服务的能力和工作效率。

4参考文献

[1]崔欣，于庆华，胡蕊，等.全国县级卫生监督派出机构及派出人员数量现状分析＼[J＼].中国卫生监督杂志，2011，18（6）：519-522.

[2]王春晓，马林，何磅礴，等.2002—2006广东省卫生资源配置公平性的趋势研究＼[J＼].中国卫生资源，2010，13（6）：304-306.

[3]李谨邑，章烈辉，孙奕.GINI系数的SAS 编程计算＼[J＼].中国卫生统计杂志，2005，22（2）：108-109.

[4]谢洪彬，贝文，王绍鑫，等.上海市卫生监督人力资源配置均等化现状分析＼[J＼].中国卫生监督杂志，2010，17（4）：366-369.

（收稿日期：2014-04-22）