城镇化进程中失地农民的健康风险与化解对策

陈浩　陈雪春

摘要：从生理、心理以及社会适应性等维度对失地农民城镇化转型过程中面临的多重健康风险问题进行研究，提出失地农民健康风险的形成，既受自身传统小农观念的植根性与人力资本短缺等内在因素影响，又受城市歧视、社会保障缺失以及现有征地补偿政策偏差等外部环境因素的制约。基于《渥太华宪章》关于民众健康促进行动策略的指引，应致力于从个体能力、公共政策以及健康促进环境等不同层面构筑系统的失地农民健康保障体系，尤其需重视有效就业增长对保障失地农民及其家庭长期健康发展能力的积极效应。

关键词：城镇化；失地农民；健康风险；《渥太华宪章》

中图分类号：F3文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0052-05

一、问题的提出

城镇化是一个国家或地区现代化发展的重要路径。当前我国正处于城镇化的快速发展时期，农地非农化征用加剧，由此催生了失地农民群体的形成。据统计，截至2012年底，我国失地农民已达5100万人，照此速度估计，2020年我国失地农民将达1亿。随着越来越多的农民失去了祖祖辈辈赖以生存的土地，其生活与生产方式面临着重大转型，而受种种因素影响，一部分失地农民因缺乏足够的转型发展能力而沦为弱势群体，面临可持续生计风险。

对此，国内学者围绕着失地农民的利益缺损风险[1]、就业风险[2]以及社会保障风险[3]等领域进行了富有价值的研究，但对失地农民健康风险问题关注不多。秦立建等通过实证分析发现，城市化征地降低失地农民健康的主要原因在于我国政府征用土地时补偿标准较低，农民得到的实际补偿款较少，无力进行必要的健康投资[4]。

根据克罗斯曼（Grossman）的健康理论，健康兼具消费品与投资品属性[5]。因此，失地农民健康风险的存在，将危及其作为消费者的消费能力和生活质量水平，同时也不利于作为劳动者的有效劳动时间和劳动生产率的提升，进而构成对失地农民顺利转型与可持续生计保障的严重障碍。为此，本文力图探讨失地农民城镇化转型中面临的健康风险类型特征，剖析其内在形成因素，最后提出化解健康风险的对策建议。

二、失地农民面临的健康风险类型与特征

健康保障是人的基本权益。本文所研究的失地农民健康风险问题，侧重指由于城镇化农地征用行为，导致农民失去了传统土地保障，从而被迫面临从经济模式、社会交往到居住环境等多层面转变以及再适应的压力要求，由此形成对失地农民在城镇化发展转型过程中可能面临的健康风险冲击。失地农民面临的健康风险具有多层次类型特征。

（一）生理健康风险

土地是农民赖以生存的根，失去土地后，农民的生产与生活方式发生了巨大的变化，由此导致失地农民患上各类生理疾病的风险增加。

1.基于就业层面的疾病风险。失地农民在离开土地后，将面临就业形态从涉农领域向非农领域转变，但多数由于缺乏足够的人力资本与择业能力，只能选择一些层次不高的中小企业就业，不仅工作条件脏、乱、差，收入低，且劳动时间长，强度大，加之部分企业劳动保障意识淡薄，导致失地农民工身体健康严重透支，健康投入不足，成为各类职业病、安全事故伤害的高危人群。徐浩锋等对广东省16家医院工伤事故首诊患者的调查结果显示，中小型建筑、化工、劳动密集型制造企业是各类工伤事故的重灾区，而这些企业同时也是包括失地农民在内的农民工就业主战场，农民工的职业安全高风险问题不容忽视[6]。此外，低层次就业使得失地农民工获取的工资水平也偏低，这导致农户家庭长期收入增长受到一定影响，进而制约了其个体及家庭接受医疗健康服务的可持续支付能力。

2.基于生活层面的疾病风险。失地农民伴随征地拆迁，从原先熟悉的传统乡村环境进入了现代城镇化生活，因而可能面临一系列基于生活方式转变的疾病风险。例如，农业体力劳动的减少、生活作息方式改变、过度营养摄入会增加失地农民患上肥胖、“三高”（高血压、高血糖、高血脂）等现代“富贵病”；而近年来关于极少数失地农民因获得巨额征地补偿款一夜暴富而自我迷失方向，肆意挥霍财富，染上诸如酗酒、抽烟甚至吸毒等不良嗜好，最终导致其短期内健康与生存条件急剧恶化的报道也屡见报端。

（二）心理健康风险

随着医学模式从传统生物医学模式向生物-心理-社会医学模式的转变，健康已经不是简单的“没有疾病”，而是转变为“一种身体上、心理上、社会上的完满状态”，心理健康成为健康的一个重要领域。影响心理健康的一个重要因素是由环境转变而导致的心理应激。对于失地农民而言，失地后，既面临生产、生活方式的转变，又面临角色从农民到市民的转变。根据于志涛的调查和走访发现，超过80%的失地农民怀念以前的“日出而作，日落而息”的生活，不接受快节奏的城市生活，对失地后的生活和工作产生极大的忧虑，因此很难完成这一过程的转变[7]。而身处新的环境，会诱发失地农民的焦虑感、孤独感与被排斥感等心理问题。例如，孙配贞、黄明喜通过调查珠海市800名被征地农民，发现失地农民总体心理健康状况并不乐观，突出表现在焦虑、敌对、恐怖、偏执以及一些精神性疾病等方面[8]。黄薇等的研究发现，那些患有疾病的中老年失地农民以及就业与经济状况不佳的青年失地农民更易产生心理问题，应成为重点关注的对象[9]。

（三）社会适应性风险

1身份认同风险。城市化主要表现为两个方面：社会空间上表现为城市对传统农村社区的接替；社会主体层面上直接表现为农民身份向市民身份的嬗变和转型。大多数失地农民都属于被动城市化，没有从内心认同自己的市民身份。据林乐芬等的研究显示，南京仙林花苑村只有181%的失地农民认为自己已是“市民”，458%的失地农民“说不清楚”自己目前的身份，缺乏“市民”身份的自我认可，36.1%的失地农民认为自己虽生活在城市但仍是“农民”[10]。

2文化适应风险。失地农民伴随征地拆迁，其生活、生产环境都面临着巨大变迁，尤其是从原先熟悉的传统乡村文化环境转入陌生的现代城镇文化环境，一部分年纪偏大、教育文化程度偏低、认知能力和社会交往能力偏弱的失地农民将面临文化适应性风险，主要表现为“身为市民，心为农民”，仍然固守传统农村生活方式和生活习惯，在新的环境下陷入人际交往和社会适应困境。据李飞、钟涨宝的研究显示，多数失地农民并不能完全接受城市交往方式，49.4%的人认为当前人与人之间的交往感情投入越来越少，54.8%的人认为越来越浅，流于表面[11]。

三、失地农民健康风险形成的因素分析

（一）传统观念的植根性

受几千年农耕历史的影响，我国农村逐步形成了一套自我封闭、安于现状和因循守旧的传统小农观念，而传统观念的植根性构成了失地农民健康风险形成的思想根源。首先，传统观念使得一部分失地农民难以适应城镇化发展环境下生产就业模式的变化，因而陷入了因生产、就业方式转变困境所引发的健康危机。其次，传统观念也导致失地农民交往能力的缺失。迁居城镇的农民依然固守传统社会交往方式，交往对象仍然以血缘、亲缘、地缘等为主，其内倾性、单一性及封闭性特点难以适应现代社区型交往的要求，进而制约其获取城镇化信息与培育市民化意识能力。最后，一些落后的传统观念会强化农民的反市民化倾向。传统农民往往习惯于慢节奏生活，无时间效率意识，缺乏足够的组织纪律观念，因而一些失地农民难以适应快节奏的城市生活以及规范化的工作环境，易产生自卑感、恋旧情结甚至反市民化等畸形心理。

（二）人力资本的短缺

人力资本与失地农民健康风险程度之间存在紧密关联。一方面，人力资本水平对失地农民就业能力具有决定作用。若失地农民人力资本水平低，其就业渠道相对狭窄，就业岗位层次相对较低，更容易受先进技术的制约，因此抗失业风险能力也较弱。现实中也发现，那些征地前健康水平差、文化素质低且无一技之长的低人力资本型农民，在征地后极易陷入“三无”（无地、无业、无保障）的生计困境，难以构筑抵御各类健康风险冲击的内在保障。另一方面，人力资本对失地农民心理素质与环境适应能力也具有显著影响。已有研究表明，受教育程度愈高的失地农民，其内在心智模式也愈健全，抗压能力与心理健康程度也更强，更易接受新事物与新挑战，对新的城镇化环境的预期能力与适应能力也愈强。

（三）城市制度性与非制度性歧视

源于长期的城乡割据体系，城乡社会与民众之间存在一定程度的对立与矛盾，失地农民在城镇化过程中易受到城市的种种歧视与排斥。一是制度性歧视。虽然国家在户籍等相关政策上明确了失地农民的市民化身份，但一些地区与城市政府依然存在着对包括失地农民在内的进城农民的种种制度歧视与壁垒，如劳动力市场的二元分割体制，城市新市民与原居民在教育、医疗、社会保障等公共服务上的不均等问题，这无疑拉大了群体间发展差距。二是非制度性歧视。受持续的制度性歧视影响，城市社会也存在着种种针对失地农民的歧视现象，城市居民对失地农民存在某种偏见，失地农民的居住、生活、工作和社会交往都受到城市社会的种种排斥和歧视，其人格尊严受到一定程度的损害。这种群体性的偏见和社会歧视会加大城乡居民的心理阻隔，使失地农民对城市生活产生抵触甚至反感情绪，因而产生社会适应性健康风险。

（四）现有征地补偿政策的偏差

当前我国针对失地农民的征地补偿政策大多采取以货币补偿方式为主，固然这种补偿制度能确保失地农民利益不受损害，有利于短期改善其健康与福利水平，但需指出的是，维系失地农民长期健康发展与福利保障的长效机制在于促进其有效就业增长。而货币补偿方式对失地农民就业影响可能同时存在“投资品”和“消费品”双重反向效应。“消费品效应”是指失地农民将补偿所得非理性地投入消费领域，甚至追求不健康的生活方式，同时降低了就业意愿；而“投资品效应”是指失地农民将所获补偿资金转化为人力资本、物资资本等就业或创业投资，将有助于获得更好的非农就业发展机会，从而有利于更深层次适应城镇环境。因此，有效征地补偿政策的重点应立足于强化长期“投资品”效应而弱化短期“消费品”效应。然而，当前一些地区在面向失地农民的补偿政策中存在某种偏差，不仅缺乏长远眼光，往往采用一次性货币补偿，且缺乏必要的后续配套政策与宣传引导，导致少数素质不高的失地农民短期就业意愿降低，出现过度挥霍浪费补偿款，“坐吃山空”，甚至沉迷赌博、吸毒等违法行为，久而久之将无法维持失地农民的长久生存与健康保障能力；如果再考虑到当前少数地区暴露出的诸如违规征地与补偿不足等问题，这无疑进一步凸显了失地农民短期与长期健康风险问题。

（五）社会保障水平偏低

现代社会保障体系对民众健康发展具有积极意义。在传统模式下，土地对农民发挥了重要的生计保障功能，土地的丧失意味着农民将失去这些保障权利，因而政府有必要提供相应的社会保障予以补偿。然而，当前我国针对失地农民的系统性社会保障体系尚未建立，各地围绕征地补偿构筑的失地农民基本生活保障体系也并未完全与城乡社会保障体系充分对接，导致失地农民的社会保障网总体呈现碎片化与低层次性。对于丧失劳动能力的老年失地农民而言，征地拆迁后，仅靠基本生活保障体系并不能充分改善其生活，很多农民异地安置后，原有的新农合与新农保跨区接续和给付体系常常跟进不及时，导致其在享受养老与医疗等保障上面临更多困难；而对于进城务工的中青年失地农民而言，虽然一些地区也规定了农民工参加职工保险制度，但由于农民工总体就业层次低且流动频繁，使得其参保地与工作生活地点常常处于分离状态，而这与现有社保制度的属地管理政策相矛盾，导致进城失地农民工无论是在参保率还是保障水平上与其他就业群体都存在着显著差距。

四、化解失地农民健康风险的对策建议

1986年在加拿大渥太华召开的第一届国际健康促进大会上发表的《渥太华宪章》提出了民众健康促进的基本行动策略，具体包括：发展个人技能；健全有益于健康的公共政策；加强社区行动；调整卫生服务方向；创造支持性的环境。在此基础上，本文提出如下化解失地农民健康风险的建议。

（一）提升失地农民人力资本水平

失地农民总体人力资本水平低下，不仅导致离地后的再就业困难，且制约了其转变传统观念与融入城市文明的进程。因此，要注重加大对失地农民的文化教育，使其接受都市文化熏陶，树立现代生活观念，增强参与现代社会交往能力，为最终转型为城镇市民奠定健康的思想与文化基础；还要重视对失地农民开展各类职业技能培训，提高其参与非农就业与获取更高收入的能力，从而更好地促进健康投资。失地农民自身也要转变观念、主动学习、调整心态、增强能力，积极面对城镇化要求，实现自我转型与主动融入。

（二）促进失地农民有效就业增长

针对当前失地农民面临的由低层次就业带来的生计与健康风险，各级政府应重视对失地农民就业发展的政策扶持。首先，应通过改革城乡劳动力市场体制，消除各类就业机会与分配歧视政策，建立失地农民工资收入稳定增长机制；其次，针对性地构筑促进失地农民就业的政策体系，形成就业信息、职业培训、技能鉴定、职业介绍四位一体的就业服务体系；最后，注重通过面向失地农民开展SYB创业培训，提供创业辅导，实施创业财税优惠等政策，鼓励和扶持失地农民自主创业，以提升其就业层次与水平。

（三）转变征地补偿政策思路

将促进失地农民积极就业和健康发展作为改革与完善征地补偿政策的重要切入点。在征地开发环节，要注重引入一些发展层次高、区域就业带动效应强的开发项目与产业，努力为包括失地农民在内的本地民众创造良好的就业机会；在征地补偿方式上，要改变当前单纯一次性货币补偿方式，注重结合失地农民个体条件、发展能力与本人意愿，合理制定差异化补偿方式与发放流程，可采取一次性和多次性货币补偿、社保补偿乃至必要的就业补偿等多种补偿方式相结合，努力防止单一补偿方式导致的失地农民满意度不高和不利于就业发展的问题；加强对失地农民补偿行为的后续引导与配套政策。通过宣传教育，帮助失地农民树立健康向上的生活方式与消费价值观，合理利用征地补偿改善家庭经济福利与健康水平；更重要的是，要积极鼓励和引导失地农民运用征地补偿契机进行人力资本投资，形成“能力补偿”效应，提升其就业创业能力，实现家庭长期收入增长，以构筑可持续的健康保障机制。

（四）完善失地农民健康保障政策体系

基于渐进式思路探索完善失地农民的社会保障政策体系。应从构建基本养老与基本生活保障制度入手，以满足失地农民的基本生存需要；在此基础上，以促进失地农民非农就业发展为切入点，把失地农民工逐步纳入城镇职工养老、医疗、失业、工伤等保险体系，强化对用人单位的劳动保障监督，以减少农民工的职业安全风险；注重实现失地农民社保体系与城乡社会保障制度统筹发展，强化制度衔接，提高保障水平，努力化解失地农民城镇化转型过程中的生计与健康风险，提升其市民化发展能力。

要结合失地农民拆迁安置与人口流动特点，改革完善医疗卫生政策。通过增加公共卫生投入，构筑和完善农村新市镇以及城郊失地农民集中安置区的相关公共卫生服务体系和医疗机构分布结构，努力实现医疗卫生服务体系全覆盖目标；进一步统筹规划城乡医疗资源布局，健全卫生保障机构，提高医疗服务水平，确保包括失地农民在内的各类农村民众平等享有公共卫生服务。

（五）构筑失地农民社区化健康促进环境

构筑失地农民社区化健康促进与扶持体系非常重要。扶持主体可由政府、职能部门、社区组织以及志愿者等组成。一是政府与城镇居民要消除对失地农民的种种制度性、非制度性歧视与偏见；二是通过多渠道宣传、沟通与帮扶，引导失地农民逐步改变传统观念与生活方式，树立现代观念和城市化生活方式；三是卫生部门要针对失地农民的特点举办一些基本卫生和健康保健知识的培训辅导，提高他们的健康生活行为能力与疾病预防能力；四是城市职能部门要完善失地农民居住区（或安置点）的公共交通、通讯信息、体育健身、文化娱乐等社会化服务设施建设，满足失地农民追求现代生活方式、参与有益健康的社会活动的需求；五是注重搭建各类面向失地农民的社区化社交平台与网络，鼓励失地农民积极参与，扩大社会交往范围，逐步走出以血缘、亲缘、地缘为主的同质性交往模式，消除自我封闭心理，形成以业缘为主的人际交往模式，培养健康人格，树立信心，提高适应力。

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[责任编辑：杨健]