镇管社区模式下社区共治与居村自治的难点及对策

摘要：大城市城郊的镇管社区模式成为社区共治与居村自治的最佳试验场和考察其发展动向的调研基地。无论从城市现实发展需求出发，还是从治理政策调整的角度看，社区共治与居村自治都有其必要性。但在共治与自治的实践过程中，依然存在机构职能定位不清晰、常态机制难以确立、运作能力不足和社会力量参与度低等难题。这亟待完善以需求和功能为导向的基层社区管理与服务稳定机制，包括治理机制调整、财力与人力的充实，构建政社互动和社社合作的管理与服务有效机制。

关键词：镇管社区；社区共治；居村自治

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）04-0026-06

随着城市化发展与社会变迁而不断创新社会管理模式，推进城乡一体化，这已成为破除城乡“二元结构”的战略共识。当前大城市中心城区人口动迁至城郊、城区不断扩容至郊区以及农村就地城市化这三种趋势相互交织，使大型人口聚集区的管理与服务面临一系列挑战。原有的镇村行政管理体制难以适应复杂、多元的管理和服务需求[1]。“镇管社区”即是为适应这一新形势而出现的新型制度安排，该模式在保持镇建制和镇行政区划基本不变的前提下，以镇为管理主体对镇域内城市化社区实施服务和管理，延伸设置综合性管理服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区共治与居村自治逐步发育的一种社区管理模式。作为社会管理和公共服务的一种新型治理模式，对其治理机制的深入研究显得尤为迫切。

一、镇管社区模式中的社区共治与居村自治

在近十几年的快速城市化进程中，大力度的开发建设和大型项目进驻城郊，以及社会保障性政策住房建设，导致对公共服务设施、市政和新产业空间需求的激增。与之相伴随，大规模的动迁安置和大批量寻求新工作机会的外来人口向城郊涌入，形成多个大型居住区。“镇管社区”就是在此背景下摸索出的一套新型的社会管理方案。

（一）镇管社区中的社区共治与居村自治的必要性

从现实发展需求看，一方面，镇管社区区域兼具城郊结合部和郊区农村区域的复杂性特点，既体现着已经城市化的城市社区的一般管理需求，又有过渡地带的城郊社区难以管理的难题，同时在远郊区域又存在着大量的农村地区，因而“镇管社区”治理模式的主要特点要集中体现在社区层面的共治，主要是着眼于构建“社会生活共同体”，加强社区管理，改善社区服务，协调各方利益，促进社会和谐。另一方面，“镇管社区”治理模式又会直接面对居委会与村委会，这涉及负责引导和培育居村的自治能力，以推动社区自治组织前移而政府管控角色退后。

从政策角度看，社区共治与居村自治也是社区治理模式探索的新阶段。为了聚焦社区共治与居村自治的重要内容，有关加强新形势下社区建设的若干意见和加强社区居民委员会自治能力建设的若干意见等一系列相关政策规定纷纷出台，其中明确指出，当前社区治理结构应由社区街道层面开展共治和社区居委会层面开展自治两方面组成。社区共治主要是以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，运用社区代表会议、社区委员会等载体，开展议事、协商、评议、监督等工作，并要不断创新政府购买服务的方式方法，引导社区社会组织良性发展，形成社区街道层面政府、企业、社会组织、居民共同参与、共同治理、共建共享的和谐局面。居民自治则要以自治家园的创建为抓手，落实制度，建构自治网络，将居民自治工作做深做细。这就以政策形式明确了社区共治与居村自治的内容和方式。

（二）社区共治

社区共治格局的形成需要借助党、政府和社会的整合力量，包括三大制度性平台。

一是区域化党建平台。区域化党建平台与以往的基层党建不同，强调的是空间上从单位向区域转变；方式上从封闭向开放转变；形态上从单向垂直向纵横交错转变；功能上从领导向协同转变。可见区域化党建是突破了原有的组织隶属关系限制，整合区域内所有党建资源共同服务群众、共同推动发展的平台。这本身体现着共治的精神。

二是网格化管理服务平台。网格化管理服务主要是针对在社区管理和服务中长期存在的条块部门职责重复交叉、资源配置分割、各自为政和运行低效等问题而做出的创新。其出发点是以信息化手段为支撑将各行政部门的工作重心下移，形成职责到位、人员到位、机制到位的模式；以居民需求和管理需求为核心，通过构建统一的受理渠道，建立统一的资源调度和协调机制，既能实现行政资源的整合与共享，又能实现社会资源和市场资源的整合与共享。以“社区管理服务中心”为主要平台，整合现有的管理与服务资源，协同共享为居民解决各类难题。

三是社区委员会平台。镇域人口多、面积大、管理任务重，大多数实行分片管理，探索建立了以社区党委、社区中心、社区委员会等为主要框架的治理主体[2]。其中社区委员会是共治的重要平台。可以说“镇管社区”治理模式的协商共治机制主要体现在社区委员会。社区委员会是社区内社会管理与服务的主体，是社区“共商、共议、共决”的平台，并建立了民主管理机制、共商共决机制、服务协调机制、资金筹措机制等多种社区共治机制。在治理主体上，通过成立社区委员会，建立社区代表大会制度，培育社会组织参与社区建设和管理，使社区治理主体从传统政府管理模式下的单一化转变为社区各类组织参与的多元化；在治理方式上，从行政手段转变为多元自主、协商合作的方式，通过治理结构的调整促进社会建设、管理与服务工作；在治理路径上，社区中心承接部分原由居民区负担的行政事务，帮助居委会从繁杂的政府行政事务中脱身，逐步还原其社区自治组织角色，不断调动社区群众参与的积极性，进而推进“自治”主导模式的社区建设。

（三）居村自治

在实行“镇管社区”的区域内都有一部分农村地区，他们依然保持着镇村的行政管理模式。该范围内不仅涉及社区居委会自治，而且涉及村委会自治，以及两种完全不同的自治治理主体不断融合和趋同的问题。如所调研的P镇、S镇和C镇，三个区域自身因素较为复杂。P镇地域面积约为10208平方公里，虽然郊区城市化的进程较快，但其区域范围内依然有56个行政村。S镇凭借其独特的地理优势，郊区城市化发展迅速，较早实行了“镇管社区”模式，下辖27个居委会，但依然有21个村委会。而最为典型的是C镇，曾于2006年推行“区镇合一、纪监派驻、镇管社区、社区共治”的管理体制，将包含着43个村委会和39个居委会的区域划分为7个社区，形成了“新镇-社区-村、居”三个层级的管理框架。在该区域内只有一个成熟的城市化社区，大部分为农村社区和城郊结合部社区。因此，在上述区域内如何有效地推进自治将是一个长期的系统工程。

社区居民委员会是居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。居委会在贴近居民、联系群众方面有着独特优势，可以直接面对居民收集他们最关心、最直接、最现实的困难和问题，了解民意，开展群防群治，化解矛盾纠纷。党的十八届三中全会也明确提出，要推动实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。其中自治能力对于实现社会治理创新有着重要的作用[3]（p.310）。

从各地实践看，居村自治的推进要包含几个核心要素。其一是自治资源。居委会的人员、资金、工作场所等硬件保障，在便民、利民和共享的原则下，以满足社区居民群众实际需求为出发点进行合理配置。尤其是在经费保障方面，要不断创新，改变“政府主动替居民花钱”为“给钱让居民自己花”的模式，激发居民的自治活力，以突破因资源缺乏而制约居民自治的活力。其二是自治载体。自治载体是居民开展自治活动的依托，也是引导居民积极参与自治活动的枢纽。当前上海居民自治的载体主要有三种形式：居委会是阵地，居委会作为法定的城市居民自治的基本组织形式，在整个居民自治网络体系中占据重要位置；居民议事平台作为居民反映诉求、议事协商的自发性组织，是让居民通过自治载体解决自己问题的桥梁；文体团队等居民活动性组织，借助各种文化娱乐、体育健身等活动，促进居民之间情感交流和关系接续，创造“熟人社区”。其三是自治制度。包括四个方面：实行民主选举制度，广泛动员居民参与选举，逐步扩大居委会直选比例；广泛推行“三会制度”，大力推行居民听证会、居民协调会和居民评议会，由居民参与决策社区事务，协调社区纠纷，评议政府工作，协调社区矛盾；建立居务公开制度，逐步公开透明国家的有关政策、街道和居委会的各项工作，自觉接受居民的监督；不断完善居民会议、居民公约、居民自治章程等自治制度，让居民在社区自己管理自己的社会事务。上述三个部分是构建自治平台、培育和增强广大居民的民主自治意识和参与意识的基础。

结合上述共治与自治的核心要素，所调研的镇管社区基本呈现了社区共治和居村自治的雏形。一方面，镇管社区共治平台逐步形成。镇管社区无法照搬中心城区“两级政府、三级管理”框架下较为成熟的街道社区管理体制，而是探索郊区“三级政府、三级管理”体系下恰当的社区管理体制。首先，各个镇因地制宜地探索“镇管社区”的共治模式，以形成各方参与、齐抓共管的社区管理网络。分别通过探索建立社区代表大会和社区委员会及下设专业委员会，推动社区各方利益主体采取共商共议的方式共同参与社区事务治理。虽然各核心部分的细微设置不同，但基本出发点是激发社会力量参与社区服务，实现政企、政社合作双赢，完善社区公共服务体系。其次，以区域化大党建作为各类党组织和广大党员参与社区建设、直接服务群众的平台。以C镇的农村社区最为典型，通过一系列党建活动将难以动员的占绝大多数的外来人口紧密团结在“党”的周围，设立党员工作室，尤其是吸纳外来人口中的党员力量，以达到有效管理与服务的目的。最后，积极推进社区服务“三中心”建设，以社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心作为共治的硬件平台，改善因镇域面积大而难以及时有效服务的难题。另一方面，居村自治框架大致建立。从居委会的建设看越来越规范化，其辖区规模、干部数量和经费保障越来越规范。如H镇通过撤销、新建和调整等措施，将全镇居委会由37个缩减至33个，有效平衡了社区规模和资源配备。从居委会的民主治理看越来越科学化，不仅规范居委会选举程序，扩大直选范围，而且落实“三会制度”，形成了居民日常参与机制。此外，开始重视扶持和整合社区居民团队，吸纳和借用社群领袖的作用，加大社会组织培育力度，提高社区组织化程度，从而找到了居委会动员社区自治资源的源头。

二、目前镇管社区框架下社区共治与居村自治的难点

从对率先探索“镇管社区”模式的实地调研看，无论是“镇管社区”框架本身，还是在此框架下的“社区共治”与“居村自治”，在其实践过程中都遇到了一系列的难点与问题。

（一）共治与自治机构职能定位不清晰，导致共治与自治的常态机制难以确立

当前模式的构建与对社区的定位并非完全一致。党章、中办23号文件和中办27号文件等都明确了社区的性质与内涵，并指出一个社区原则上设置一个社区居民委员会。由于当前社区缺乏法律地位，没有明确、规范的赋权，导致社区共治运行过程中随意性较大，社区的人力、财力、物力与社区所承担的职能无法匹配。

首先，社区共治本身的性质定位并不明晰。社区代表大会和社区委员会作为全市统一要求建立的共治平台，缺乏法律上的界定，由此导致共治平台有其自身局限。是仅限定在共商共议层次还是应包括决策层面并未达成共识，这也导致共治的系统程序中经共治平台协商讨论后达成的方案由谁来执行并落实、由谁跟踪监督都悬而未决。

其次，镇管社区本身职能定位模糊。“镇管社区”主要是在镇行政建制体系内针对新城市地区的人口集聚和管理服务需求做出的调整，在正式制度上并没有明确的定位。例如C镇的6个社区，辖区面积实际上就是原来的一个镇。社区作为“镇-居”之间的中间层，每年掌握一定数额的公共资金，但由于缺乏制度层面的定位，如既不是法人机构和内设机构，也不是事业单位或社会组织，从而造成社区实际运行工作中的难题。

一方面，“镇管社区”在开始阶段大多以社区党委和党总支先行，以党组织来统筹和协调大型居住区因大量人口导入所引发的管理和居民需求满足问题。而当前各种“镇管社区”模式中的机构设置、人员配备和职责定位都不尽相同，导致社区管理工作机构的职能界定还不够清晰，部门之间分工不够明确，这势必影响其功能发挥和条块协调。在“镇管社区”的多种模式中，社区管理工作机构大都是多块牌子一套班子，组织属性的多样性使得社区管理服务中心担当了更多的责任，但究竟按行政化机制还是按社会化机制运作并不明确。尤其随着镇域城市化进程继续推进，其职能必然随着居民需求的增加而拓展，机构承担的社区管理工作内容也会不断增加，机构定位不清的矛盾将会进一步显现。

另一方面，社区管理工作机构复合设置的最显著问题是条块的协调问题。在镇级层面多头领导问题较为突出，如果说社区管理办公室是镇政府设立的综合管理机构，而社区管理服务中心承担的职能又对应于镇政府的条线等部门，那么就必然会出现条块冲突与协调的问题。此外，社区管理服务中心究竟是一个共治机构，还是居委会的上级指导机构？是以镇政府行政延伸为主还是以提供居民所需的生活、服务为主？这种组织功能和角色定位不明确，将会影响共治平台长期稳定地发挥作用。

最后，居委会和村委会的自治定位目标难以实现。当前居委会以行政性事务为主，工作议题主要来自上面，即便是对居民开展服务，也是以上面的政策要求为依据，对居民自下而上的日常需求缺乏回应意识和能力。过多行政化事务使居委会难以实践自下而上的自治运作机制，较难推动实现居民自我管理、自我教育和自我服务。居委会更多地承担了各种各样的事务性工作，但在具体实践中，居委会的自治功能究竟对应哪些事务，应该如何体现，并不清晰，这就更加难以动员组织居民，统筹居民自治的全局。

（二）共治与自治的运作能力不足

这主要体现在两个方面：一是人力资源配备有效性问题；二是基础设施投入和财力经费保障问题。

从共治层面看，由于镇域范围内城市化快速推进，常住人口大量导入，原来按农村人口密度配置的管理资源远远跟不上城市化人口集聚的需要。镇级财政支出中的公共管理成本逐年上升，这导致镇级财政压力不断增大。有的镇域人口规模增长了两倍多，警力却没有明显增加。镇管社区干部配置缺乏标准，工作人员来源复杂，素质能力有待提升。在社区管理机构力量配备不强的情况下，职能部门习惯于把工作下派给居委会，但经费、人员、操作指导难以配套，居委会向相关职能部门反映的社区居民需求也常常得不到回复。

从自治层面看，对居委会工作经费投入不足，居委会干部配置不足，水平各异，这都将制约居委会自治功能的发挥。其一是居委会大部分专职人员配备不足。专职居委会干部偏少，聘用干部年龄过大，个别镇聘用干部甚至占了居委会干部总数的八成，并且55岁以上的占到60%以上。其二是居委会干部待遇偏低。各镇自行规定的专职居委会干部待遇偏低，难以吸引中青年加入。但同时因为该职位有一定的固定收入，往往一些农村动迁居民把居委会当成就业岗位，即使力所不及也力争去做，这与自治的人力资源队伍要求相去甚远。其三是居委会经费不足，缺乏扶持志愿者团队的财力支撑。一些居委会干部是从村干部转换而来，由于培训不足，凭经验只知道原来的村委会怎么运作，对于居委会的运作模式不甚了解。这导致居委会成员无法适应新形势对群众工作的要求，对于以沟通、协商、妥协、合作的自治方法来开展工作还需要经历一定的摸索过程。

（三）整合社会力量参与社区共治与自治“难”与社区组织基础“弱”两难困境并存

一方面，社会多元主体共治参与度低。利益纽带的形成是决定社区共治有效性的关键。在镇管社区内，职业群体、居民群体、管理群体和流动群体共存，他们的共同利益、共同需求和共同目标等涉及各方关联的利益结合点较难达成，这直接影响了各方参与共治的积极性。没有居民、企业和社会组织的参与，很难产生对社区的认同感和归属感。尤其是目前社区共治的运行机制多数是在政府主导下建立的，参与社区共治的市场和社会主体大都处于被动状态。社会组织作为社会治理的重要力量，当前的发展能力使其无法在复杂的社区管理领域提供有针对性的专业化服务，参与共治的深度和广度都还不够。

居民自治的参与面不够，目前普遍呈现了以下几种现象：老年人群体参与多，中青年参与少；弱势群体参与多，白领阶层参与少；老式社区居民参与多，高档社区居民参与少；村民参与多，居民参与少。这不仅是由于当前居民自治的内容过于单一，主要针对老年群体和困难群体，从而难以满足多元化的群众需求；而且也由于居民的价值观念、生活方式和社交模式发生了变化，更多的群体越来越依赖于虚拟社区，如微博等新型活动载体。这导致居委会日常运作缺乏吸纳居民参与的通道，居民的诉求和意见难以成为居委会的工作议题。居民会议、居务公开、“三会制度”等规定在不少居民区尚没有得到很好的落实。

另一方面，社区社会组织培育弱。社会组织作为社区共治和自治的主体，其发展处于初级阶段，还不规范和不完善。政府部门虽然大力推行向社会组织购买公共服务，但是能够提供公共服务的社会组织，如助老服务社、社区服务社、残疾人服务社等大都是由政府建立的，此类社会组织独立性不足、能力欠缺，过多依赖政府的扶持。而一些草根的社会组织，在发展过程中面临着登记、经费、场地、审计等困难，即使承担了一定的公共服务项目，也是暂时的，往往难以为继。这需要进一步扩大政府对社会组织进行“直接利益激励”的政策导向[4]。当前社会组织发展除了缺乏经费资源保障外，社会组织的人才短缺问题也很突出，这主要是由于当前社会工作从业者地位不高、薪酬偏低、发展空间受限。人才队伍不稳定严重影响着社会组织的发展，进而影响社会组织承接公共服务的能力。

三、完善社区共治与居村自治的对策

由于镇管社区模式的政策前提是“镇域范围内建设的集中居住社区，由镇政府承担社区管理任务，一般不另设街道办事处”，由此可以看出在当前镇管社区运行困难重重的情况下，尝试依赖于增设“街道办事处”来彻底解决上述难题是不现实的。更为可行的是以“共治与自治”为核心定位镇管社区的功能，构建长效机制和推动更广范围的政社、社社合作模式来探索基层社会管理与服务的新机制。

（一）以功能定位为基准，创新基层社区管理与服务的新机制

一要重视发挥镇建制具有区域发展规划、经济发展自主权的优势，落实镇政府承担社区管理与服务的权力与责任，落实镇社区管理中心的经费和编制，推动区县相应调剂机关、事业单位编制和警力等管理执法力量向镇倾斜；二要着力推进城乡基本公共服务均等化，注重公共事业建设与人口导入规模相配套；三要进一步明确财力保障机制，立足长远，完善各级财政对人口导入区的补贴政策，通盘考虑导入区与导出区的转移支付办法，以构建共治与自治的财力保障机制。

（二）以居民自下而上的需求为导向，创建社区共治与居村自治的持续与稳定机制

坚持需求导向和问题导向构建社区共治与居村自治机制。进一步探索建立问题发现机制、协商议事机制、项目执行机制、信息反馈机制、跟踪监督机制和评估评议机制。通过机制的建立健全，有效解决群众最关心、最直接、最现实的问题。

在建立完善社区共治组织网络的同时，发挥居委会自治功能。借助于剥离过多行政性事务，提升居委会自治工作格局，强化居委会的动员、组织、协调、引领等自治功能，激活居委会自治资源和完善居委会自治框架。

（三）推动政社互动、社社合作模式，完善社区管理与服务有效机制

探索建立政府与社会组织、市场组织之间的协作机制，逐步将部分公共领域的服务管理职能转由社会组织承担。探索完善政府点题、社会介入、市场运作的社区建设与管理运作模式，促进政府、市场、社会的协同与协作。

社会服务市场化运作机制的一个显著趋势是政府向社会组织购买服务的模式。该模式作为西方行政改革中的一项制度创新，已被广泛应用于西方各国的公共部门之中。上海浦东现已形成以项目为导向，以构建新型政社合作关系为目标，“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买服务模式[5]。在上述几个镇管社区模式中，那些社会服务满意度较高的区域，正是政府向社会组织购买服务运用较为广泛的镇域。因此，政府向社会组织购买服务正逐步成为政府服务社会的重要途径，这一趋势不可逆转。

提高居民参与度，推动社会组织发展，探索社社合作模式。要有效寻找社区各方利益结合点，提炼共治的公共议题，提高各方参与共治的积极性。积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各种社会组织和各类志愿者参与社区管理。建立完善社会工作人才培养、评价、使用、激励机制。引导各类驻区企事业单位、居民区代表的社会责任意识和社区意识，使其关注关心社区发展。

参考文献：

[1]杨发祥，施丹.镇管社区：社区管理模式的一种新探索——以上海浦东S镇为例[J].福建论坛（人文社会科学版），2012，（7）.

[2]张晓杰.“镇管社区”的治理创新机制[J].重庆社会科学，2013，（10）.

[3]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[4]徐晓明.社会组织强制信息披露制度构建问题研究[J].天津行政学院学报，2013，（3）.

[5]俞晓波.政府购买公共服务的实践与思考[J].党政论坛，2012，（5）.[责任编辑：张新颜]