北京市周边农村集体土地开发方法研究

孙忠 周予康

摘要：随着城镇化进程的加快，缩小城乡差距，改善农村居民生活环境，保证农村居民长期稳定的经济收入，成为国家及各级政府关注的重要问题，北京市周边村庄集体土地面积较大，如何对农村集体土地进行合理科学的开发利用，保证集体和村民的经济利益，成为农村集体土地开发的关键。

关键词：集体土地开发、城乡统筹、经济效益、生态环境

中图分类号：B845文献标识码： A

引言

近年来，随着北京市世界城市的建设，城市规模不断扩大，城乡一体化进城得到明显提升，但在城市化快速发展的同时，“大城市病”及城乡二元结构带来的城乡差距扩大，农村经济发展缓慢、基础设施建设落后、生活环境差等问题。

一.集体土地利用困惑

为缩小城乡差距，缓解北京市区过度膨胀的人口、改善交通拥堵和保护生态环境，国家和北京市政府积极探索对农村集体土地利用的有效方法，国家出台相关政策，保障农村集体土地流转。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中明确提出，“深化土地管理制度改革，加强农村土地综合整治，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。保障农户宅基地物权，改革完善农村宅基地制度，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

《土地管理法》中规定“集体土地不能直接进入土地市场，只有本集体经济组织和成员才可以依法申请使用本集体经济组织的土地建设住宅或发展集体产业”，两者相违背，使集体土地开发较困难。

二.集体土地利用模式

在北京市周边村庄集体土地利用过程中，先后出现了“北京市一级开发模式”、“双50模式”、“3个1/3模式”、“西红门模式”等集体土地改造模式。

2.1.土地一级开发模式

由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件，再进行有偿出让或转让。北京市在开发中结合自身情况，形成了以企业为主导的一级土地开发模式，运作中“政府主导、市场化运作”，政府“抓两头”，控制土地储备计划和供应计划；“放两头”即充分利用社会力量实施土地一级开发。该方法避免了政府在前期的大量资金投入，但土地一级开发涉及的资金量巨大，参与的建设单位和施工单位众多，拆迁赔付标准不一。如果监管不严，会出现“权力寻租”的现象，甚至滋生贪污腐败。

2.2.双50模式

在集体土地开发时，对原有村庄进行改造过程中，根据村庄人口数量和劳动力数量，按照人均50平方米住宅建筑面积和劳动力50平方米产业用房建筑面积进行村民宅基地置换，使村民回迁“上楼”，剩余部分除满足资金平衡外，作为绿化用地。该类模式适用于土地面积较小的村庄，为了保证村民的经济利益，政府绕开“招拍挂”将村集体回迁房建设用地纳入国有，并配套划拨用地，村集体成立投资管理公司，开发回迁房和产业园的配套建设，使村民永久共享村集体产业收益的分红。

2.3. 3个1/3模式

结合现状实际情况，以村庄宅基地和现状集体产业用地为单位“1”，根据1/3原则进行土地流转计算，在实际应用中，将用地总量分成三份， “ 1/3”用于解决农民搬迁安置和集体经济产业； “ 1/3” 用于对投资者农民搬迁安置和集体经济产业建设的补偿平衡；“ 1/3”用于实施还耕，改善区域生态环境。该模式应用的前提是需要政府制定相关政策进行支持，该模式相对于“双50模式”更易实施，村民的经济利益得到了充分保证，建设用地的量可能大于“双50模式”，是“双50模式”的改进。

2.4. 西红门模式

西红门镇位于大兴区，在村庄改造过程中，充分保障村民权益，对低端产业进行改造，使用地符合规划，同时改善村庄环境，增加村民收入。在土地产权、管理模式及措施保障方面制定相应政策。

土地方面：拆10还2，即拆除10平方公里低端的工业大院，还建2平方公里的居住与产业用地，实现8平方公里绿化。

管理模式：全镇统一成立集体土地经营管理公司，依据各村现在入股土地的价值，形成全镇统筹分配、农民收益（享受分红）稳定增长的长效机制。

行政审批：由双主体变单主体，区国土对村集体股份公司核发集体土地使用权证；区发改对村集体股份公司和投资人的双主体进行立项；规划对双主体核发乡村许可；区建委对投资人核发集体房屋产权证。

由于实施单主体审批，区发改委双主体的立项使权益主体模糊，可能导致规划发证主体不清晰，造成集体土地收益流失。房、地产权人分离，在某些特定金融机构可以实现抵押融资，但金融机构允许对集体房屋所有权进行抵押与《城市房地产管理法》中的“房地不分离”规定相违背，导致在对抵押房产处置中，可能造成集体土地收益的损失。

三.总结

在城镇化过程中，在城乡统筹的产权体系下，北京市周边农村地区的经济发展迫在眉睫，农村及土地由于独特的区位条件，农民应当享有的土地产权(使用权)与城市居民所享有的产权就要对等，农民也应当享有因为土地流转而产生的增值收益。在土地流转的过程中政府各相关部门应结合不同村庄的特点，灵活的制定政策措施，解决城乡差距，最终实现共同富裕的同时，实现土地存量的开发和村庄产业结构的升级，使村庄建设符合规划，也需要地方政府制定不同的措施保证村民的经济利益。

参考文献：

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