浅析我国公益法人制度的现实表征与历史演进

刘乃梁+彭长江

内容摘要：建立健全我国公益法人制度是慈善乱象下我国公益事业发展的现实诉求。改革开放以来，我国并无形式意义上的公益法人组织，但在社会的各个角落充斥着实质意义上的公益法人表现形式。我国的公益法人制度有着自身独特的先天品性，对于公益法人制度现实表现形式的明晰、历史脉络的梳理是探讨建设我国公益法人制度的逻辑起点。

关键词：公益法人 公共利益 社会团体

问题的提出：慈善乱象下的制度诉求

近些年来，慈善 “潜规则”接连不断地考验着民众的忍耐力，慈善危机背后存在着深层次的制度缘由。“从古至今，每个人类社会都有一套推广、变革、管理以及执行人们生活所需的规则的机制”（史蒂文·瓦戈，2011），机制的存在使得社会有序的发展。实际上，慈善危机展现的、影射的不仅仅是慈善领域，它所代表的是那些承载社会寄望与关注，实现寻常政府力所不能及的社会管理领域的特殊群体、特殊组织以及特殊个人——它们以造福社会为己任，将社会公共利益作为处事的标准，公益法人就是其中的重要代表。

慈善行业乱象正是我国公益事业发展的剪影，但危机从某种角度来看亦是转机。应该通过及时的政策、合理的措施改善慈善乱象，但是这些政策和措施不能仅仅停留于“表态”、“承诺”层面，更重要的是要将其应用于实践，从根本上建立一套公益事业参与社会管理的机制。公益法人作为学术概念是一个舶来品，但实质上我国存在着与公益法人制度蕴含相近的法人类型。对于这些法人类型的明晰、发展历史的梳理是我们学习西方先进经验，建设富有“中国特色”的公益法人制度的前提。

我国公益法人制度的现实逻辑

我国没有建立起形式意义上的公益法人制度，但公益法人的实质表现形式却分布于社会的各个角落，公益法人借助法人的具体表现形式，发挥着它们应有的功能。

（一）事业单位

事业单位是一个具有中国特色的概念，它是我国高度集中的计划经济体制的产物。2004年6月27日公布的新《事业单位登记管理暂行条例》中将事业单位定义为，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。当下正值事业单位全面转型、深化改革的重要阶段，人们对于事业单位的认识也融入了现代化的因素。增进社会福利，提供社会服务，满足社会科学、教育、文化、卫生事业的发展需求已经成为事业单位运作一种共识，由此不难看出事业单位的应然状态是社会公益事业的承担者，这一点恰好与公益法人的公益社会性特征所契合。实践中以社会福利、社会服务为己任的事业单位着实发挥着公益法人参与社会管理的职能。

（二）社会团体

根据《社会团体等级管理条例》的规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。按照社会团体的利益取向可将其分为公益性社会团体和互益性社会团体。其中公益性社会团体的价值取向是社会的整体公共利益，立基于某项具体的公益事业，如民间红十字会、环保协会等；而互益性社会团体以会员的共同利益为旨趣，立足于某一具体的行业、职业抑或是某一共同的爱好。如行业协会、同乡联谊会等。从公益法人制度建立的目的看，社会团体应是最为体现公益法人本质的一种法人形式，它以会员的自愿加入、自愿参与为前提，以社会及社会大众为服务对象，秉承非营利、促发展的价值理念，它可以存在社会需要服务的各个领域、各个阶层，是一种涵涉范围最为广泛的运作形式。

（三）基金会

基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会法律法规的规定成立的公益法人。基金会在我国是公益法人的重要载体，在社会管理创新转型的变革中发挥独特的作用。在国外，基金会作为政府公共服务职能的重要补充，承载着重要的社会责任与历史使命。基金会分为公募基金会和私募基金会：前者是有政府成立或政府扶持，面向不特定的社会公众公开募集；后者是以个人或者企业的名义向社会公众进行定向或不定向的募集款项。目前我国大多数基金会为公募基金会，而私募基金会受法规政策的限制在大陆地区难有与公募基金相同影响力的作为，但从最终意义上讲，慈善与公益都是民间的慈善与公益，只有充分调动民众的积极性，才是基金会的发展生存之道。

（四）民办非企业单位

民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位并非是一种我国法定法人形式，更确切地说它是一种时代的产物，影射的是事业单位、社会团体的一种职能转型与架构创新。它的典型特征首先在于非国家兴办，抑或说并非是国家一手操办，政府更多地是一种扶持的角色；此外非营利性是民办非企业单位的一个特征。

对于民办非企业单位的公益性与营利性的争议，早在以民办学校、民办医院为代表的民办非企业单位设立开始就一直是舆论关注的热点。不能否认的是，这些民办学校、民办医院的日常运作都是在一定投入的基础上获得了可观的利润回报，但是不能因为其“营利”而否定其客观效果上的社会公益性。并且在法律上对营利法人与公益法人进行区别的重要因素在于法人营利后是否进行再次的分配，由此推定民办非企业单位仍是公益法人的表现形式。而且从各自法人的应然状态分析，在上述的公益法人四种表现形式中，民办非企业单位是民间个体参与公益事业的最为直接的、最为便捷的渠道，是民间性、社会性最为强烈的一种表现形式。

我国公益法人制度的历史沿革

事实上，公益法人制度在我国的历史演进正是对于此过程的一种回应。以往我国公益法人的表现形式仅仅局限于事业单位这一表现形式，除此之外很难看到具有公益法人性质的社会团体以及其他法人形式存在。我国的公益法人制度在学习、模仿国外优秀经验的过程中不断前进，而一些新的公益法人表现形式只是在此过程中从萌芽到发展乃至壮大。这些新的公益法人表现形式既包括现代意义的基金会、私人公益团体制度，亦有对传统的事业单位改革升级的创新之举。我国的公益法人是改革开放以后，伴随政治经济发展、社会思想开化应运而生的产物。endprint

（一）自由发展阶段——20世纪80年代至90年代初

公益法人的提法对于我国来说是一个“舶来品”，但是公益法人的实在表现形式却是内生于我国的深刻变革。改革开放以来，随着经济发展带动社会事业各个方面的新生与进步，公益法人在此社会浪潮中应运而生。从改革开放到20世纪90年代初，以事业单位、基金会为代表的公益法人处于一种自由探索、创新运作的自由发展阶段。之所以将此阶段称之为“自由发展”，一方面是由于经济的发展强烈要求社会各项社会服务的跟进与配套完善，大批社会公益机构、民众服务机构不问领域、不问级别相继成立；另一方面自由的另一个层次代表着混乱，表现为法律法规的缺失、运作理念的陈旧以及功能定位的模糊。

首先，此阶段我国的事业单位初期改革全面开启，“以国家在1985年和1986年连续发布几个《决定》和《意见》为标志”（孔祥振，2006），改革的重点是横向的事业展开（体制）与纵向自主运作（经费）相结合，较之当时舆论对于事业单位的定位有着超前的现代化色彩。其次，“20世纪80年代末起，中国公益基金会经历了一个发展迅速但是管理混乱的时期”（陆银辉，2006）。混乱的现实使得法律的监管成为必要：1988年国务院颁布出台的《基金会管理办法》一定程度上界定了基金会成立运作的基本程序，以及基金会的社会团体定位，很大程度上降低了基金会运作混乱导致的社会风险；最后，此阶段国家政府对于社会团体的态度较之文革前后有了明显变化，并于1989年10月颁布《社会团体登记管理条例》，明晰社会团体的基本运作流程，但在“稳定压倒一切”的指导思想下，对于社会团体的管理仍以“双重管理”模式为主，兼顾社会团体的政治影响与社会影响。

（二）调整完善阶段——20世纪90年代中期至21世纪初

20世纪90年代初，我国社会主义市场经济体制的确立使社会政治、经济、文化等方面提速发展。随着改革开放的不断深入，人们对于慈善、公益概念的理解也经历了破旧立新的转变，人们对于社会福利、社会服务的需求度也随之不断提高。自20世纪末至21世纪初的近十年中，我国面临着前所未有的挑战与发展机遇，表现在经济发展与社会发展两方面。此阶段，国家对于相关公益法人的态度由“强势监管”逐渐转向“引导支持为主，监管配合”。公益法人得到了前所未有的发展时期，对于公益法人的理解也随着市场竞争机制的引入而不断充实，一些基础性的制度构架基本建设完成，调整与完善成为本阶段的主题。

首先，此阶段是事业单位改革的调整与完善体现为探索与市场经济体制相配套的现代事业单位机制。事业单位的改革不再是停留于口号层面的政策号召，而是实实在在的措施与发展布局；其次，基金会立法进入一个高峰期——《关于进一步加强基金会管理的通知》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国信托法》等基金会运作相关法律相继出台，降低了基金会运作面临的资金安全风险，为基金会的升级发展奠定了基础；再次，1998年10月新《社会团体登记管理条例》出台，是之后十几年社会团体建立运作的重要法律文件，它的出台某种程度上对于公民结社自由的保障，社会团体合法权益的维护以及社会团体的登记管理有着重要的作用。最后值得一提的是，“1996年8月民政部决定以当时的社团司为主、由部内各司局抽调干部成立‘民办非企业单位调研组，负责调研工作并起草《民办非企业单位等级管理暂行条例》”。作为平衡我国社会组织结构的重要主体——民办非企业单位在此阶段正式建立运作。

（三）转型升级阶段——21世纪初至今

进入21世纪，科技的进步发展与人类社会的生活方式变革日益紧密结合起来，人们对于高品质生活的向往与追求不再停留于物质层面，精神层面的满足是其中重要的旨趣。与此相应，社会结构及其附属的社会管理方式也经历着一场深刻的变革—世界处于转型升级时期，我国亦是如此。当前，我国的发展无论是政治还是经济均面临着一个瓶颈，我国发展路径是学者们讨论的核心问题。事实已经证明一味地追求GDP数值的增长，忽视社会制度的建设依托是不明智的举措，社会的发展始终是由社会的自身实际所决定而不是经济数据。基于此种社会现实的回应，加之对于西方先进社会公益制度的推崇，学者们主张重视社会福利与社会公益事业的兴办，这无疑促进了公益法人制度的转型升级。

首先，事业单位体制改革进入了实质运作阶段。“组织模式是决定组织效率的一个关键因素”（黄心华等，2009），对于当前理想与现实之间的巨大差距，事业单位体制改革事关总体改革战略的成败，继续更为彻底、更为根本的制度运作与体质革新。其次，此阶段基金会的运作日趋完善，2004年3月8日正式颁布了《基金会管理条例》，但是对于民间基金会运作的管制仍未“松绑”；再次，2008年“5·12”大地震的发生同样震撼了民众的慈善意识与社会意识，民众对于社会团体民主发展的呼声日益强烈，社会公益事业开始了有规划、有指导的运作，例如民政部自2006年开始发布《中国慈善事业发展指导纲要》，每五年更新一次，对某一具体经济时期的慈善事业做出总体性的指导与部署。

参考文献：

1.史蒂文·瓦戈.梁坤译.法律与社会（第9版）[M].中国人民大学出版社，2011

2.孔祥振.事业单位体制创新研究[D].中共中央党校博士论文，2006

3.陆银辉.当代中国政府与公益基金会的互动关系分析[D].山东大学硕士论文，2006

4.黄心华，黄晓洪，李红梅.事业单位法人治理组织模式探析[J].商业时代，2009（8）endprint