政府购买居家养老服务研究

李彦俊

基金项目：2013年度浙江省民政政策理论研究规划课题“浙江省政府购买居家养老服务研究——以政府和非营利组织结合为视角”（ZMZC2013033）。

摘要：政府购买居家养老服务制度是政府由直接提供公共服务向市场购买公共服务的重要职能转变，也是一种新型的居家养老服务模式。该制度试点实行十余年，成效不菲，但目前进展较慢，陷入瓶颈，归根在于政府“缺位”和“越位”，过度参与、大包大揽，依然没有摆脱管理型政府的思维，因此，将政府的职能从直接参与运作转变到宏观规划、财力保障、立法监督和努力培育非营利组织等方面来直接关联到政府购买居家养老服务的进一步发展。

关键词：政府购买居家养老服务；政府与市场关系；政府职能转变

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）14002703

随着我国人口老龄化进程的加快和高龄化社会的到来，对养老服务质量和类型的需求也越来越大、也越来越多样化，因此，如何实现优质的养老服务的供给是构建和谐社会、完善我国养老事业的重中之重。但由于我国的老龄化是伴随着经济发展不充分、人民生活水平不富裕、社会保障制度不完善及家庭结构小型化带来的，纯粹的依靠家庭和社会养老不能满足老年人的养老需求，因此，以社区为依托的居家养老服务已成为目前我国养老模式的发展趋势。近些年来，为缓解养老服务供需日益紧张的矛盾，一种新型的居家养老服务模式——政府购买居家养老服务应运而生。这种模式主要是指政府将公共服务的直接举办权让渡于市场，转而以购买的方式从市场上购买养老服务，以实现服务社区老年人的养老生活的服务方式。

1政府购买居家养老服务运行现状

自2003年以来，我国经济发达地区诸如上海、南京、宁波、杭州和北京等地都积极开展政府购买居家养老服务的试点工作，虽然各地因地制宜，购买服务的模式、类型和一些具体实施方法不尽相同，但在购买养老服务的服务对象、服务内容、服务供给主体等方面基本一致。通过十多年的试点发展，政府购买居家养老服务在解决和服务养老事业方面还是取得一系列成就：

首先，满足了符合条件的老人最基本的养老服务的需求。政府购买居家养老服务的服务对象主要是在城市和社区中生活的独居、空巢、高龄、贫困、残疾、孤寡老人等，他们对基本养老服务的需求也最为迫切，而这种通过政府购买、服务人员上门服务的养老方式基本满足了这些老人的基本需要。

其次，降低了养老成本，减轻政府财政的负担。据不完全统计，要满足最基本养老服务要求的养老机构，其每张床位的初期固定投入最少为5万元，并且还要保障后期每年3千元的补贴。而通过政府购买养老服务、依托社区和居家的上门服务的养老方式，政府投入在每人每年2.5千元左右，大大降低了政府的投入，减轻了财政的负担。

再次，为服务投递者提供了新的就业岗位，实现困难群体再就业。目前政府购买服务的主要投递者基本都为城市和社区中，年龄40-60岁之间，受教育水平较低的中年失业妇女，这种就业模式兼顾了“养家糊口”和“家庭照顾”的灵活就业方式不仅给了这类群体提供了实现自身价值的机会和平台，同时也使得社区服务功能得到改善。

最后，非营利组织和社会组织借此平台进入养老产业并得以迅速发展。这种模式使得参与的非营利组织和社会组织在提供养老服务产品，服务社区和服务社会的同时，迅速赚取知名度和公信力，快速的促进其得以发展。

政府购买居家养老服务虽然在试点地区获得了一定的成效，但由于起步较晚，规范程度低等多种因素，在实施阶段多种问题也体现出来，我国众多学者对各个试点的运行状况进行多方面多角度的研究，其问题基本也是共性的。

1.1老年人消费需求多样化和服务项目供给单一性的矛盾

目前的服务内容主要是以家政服务（洗衣、拖地、擦窗）、基本生活照料（代购菜米油盐和药品、做饭等）为主，服务项目比较单一。而老年人对养老服务的需求还是比较多元化的，除了最基本的物质生活外，对一些精神照料、休闲娱乐方面都有一定的需求，目前的服务项目比较缺乏休闲娱乐、精神慰藉、心理疏导等方面的服务，这也导致消费者对当前政府居家养老服务的评价不高。

1.2服务投递者服务质量参差不一，数量不足，专业化程度低

服务投递者是提供养老服务的一线工作人员，但目前政府购买居家养老服务中的服务投递者由于小时报酬过低、工作比较琐碎等诸多因素使其吸引力不足，因此目前的服务投递者主要是以年龄为40-60岁、教育水平较低、无专业技能的城市和社区失业女性为主。服务投递人员的特性也必然导致专业化程度低、服务质量较差，又导致待遇低、吸引力不足、数量不足等问题，这样形成一个恶性循环。

1.3政府过多参与与民间组织参与度低的矛盾

目前大部分试点地区基本都是由政府来指定某一家非营利组织来具体实施开展养老服务的供给，行政色彩较为浓烈，不仅没有起到将事情外包出去的目的，反而拓宽了政府的行政范围，政府依然要承担全部责任，难以转变职能。同时由于其不合理、缺乏透明、非正规的投标程序成为形式，使得非营利组织参与度降低，而中标的非营利组织缺乏独立性，被动运作，也没有足够强的动力来促使它适应社会老年人的需求，提供高质量、多元化的服务，这也是造成前面两个问题的根源所在。

1.4缺乏宏观规划、财政保障和法律支持

政府购买居家养老服务目前依然处于各自为政、各地自行试点开展的阶段，国家或者省级政府都没有针对此模式进行一个宏观的规划和规范的法律法规，这也使得各种运作程序不健全或者权威性不够，也造成非营利组织有所担忧，从而踌躇不前参与度低。

2政府购买居家养老服务运行困境的根源性分析

政府购买居家养老服务虽然取得了一定成效，但限于其运行中存在的问题，已使得其发展面临着较大的瓶颈，寻找瓶颈并打破瓶颈已成为政府购买居家养老服务取得进一步发展的必由之路。纵观各个试点的运行现状，其服务效率低下，问题众多且具有共性，但归根到底可以将造成这些问题的根源归因于政府在其职能定位方面存在问题。该根源结论的得出依赖于政府和市场关系理论的分析和探讨。

2.1市场失灵

市场理论认为完全自由竞争的市场是实现资源优化配置最重要的方式，主张放任自由、反对政府干预经济。但它是建立在完全竞争市场的前提下，在现实社会中是不存在完全竞争的市场的，因此，这把“看不见的手”在资源配置的过程中会因为信息的不对称、不充分、垄断或者习惯势力等出现分配不公平现象，这种不完全的竞争会导致服务效率低下、出现市场配置失灵。而这不合理的资源配置和配置效率低下现象通过市场本身是无法解决的，只有依靠市场以外的力量来施加影响，才能克服市场配置的不足。正因为每个人和每个家庭拥有生产要素量的不同，导致社会间贫富差距巨大的矛盾，也必然导致个人和家庭养老资源的巨大差异，影响社会的和谐发展。因此，政府对养老事业方面的公共财政投入和政府的制度性养老安排和老年服务体系的建设就至关重要。政府在养老保障中承担更多的责任责无旁贷。

2.2政府失灵

从政府理论来看，不仅市场会由于自身的弊病出现失灵的现象，政府同样也会出现失灵。政府失灵理论认为政府官员作为理性人和公共决策主体，在进行公共决策时受他们个人的短期利益驱动，也会出现效率低下的问题。政府在提供公共服务时，也会由于供给的不足、财政支出安排的不均、公共服务质量与效率低下、缺乏竞争造成浪费等出现政府失灵。而在养老方面，单纯由政府提供养老的公共服务，由于其缺乏竞争性必然也会导致供给量的不足、养老服务质量的低下和服务内容的单一化，这种供给的不足和单一化与养老需求的多样化形成矛盾。因此，在服务提供的方面必然要引入市场的竞争机制，以弥补供给的不足和服务内容的单一性，从而提高服务效率。

2.3政府和市场的互补

政府过度的大包大揽，会造成配置效率低下，导致“政府失灵”；反之，过度的市场行为也会造成资源分配不均，导致“市场失灵”。因此在资源配置的过程中，要求实现“政府”和“市场”这两把“看得见的手”和“看不见的手”都要抓、都要硬。政府购买居家养老服务制度的建立就是为了充分利用政府与市场各自的优点和规避不足，通过由非营利组织进行养老服务的生产和供给，实现市场化的竞争，而政府不再直接生产而是以购买的方式为老年人提供养老服务，以实现政府和市场的优劣互补。

在对政府和市场理论分析的基础上对目前政府购买居家养老服务实施的试点地区的调查研究可以发现，目前政府在促进政府购买居家养老服务方面虽然形式上实现了生产和购买的分离，但实质上依然大包大揽，过度干预具体运作，同时在规划、监督方面反而又存在不到位，因此该模式发展的瓶颈在于政府的职责不明，存在着“缺位”和“越位”的问题。

2.3.1政府的“缺位”

政府的“缺位”一方面体现在政府对其购买居家养老服务缺乏宏观规划、法律支持和财政保障，另一方面也体现在政府对购买居家养老服务的供给者——非营利组织的服务质量缺乏有效的监督和评估体系。（1）政府是一项制度和政策的引导者和宏观指导者，理应为政府购买居家养老服务制度的实施提供法律支撑和宏观规划指导。虽然该制度目前依然处于试点阶段，但省级政府依然应该对各项试点工作进行总的方针的规划，同时制定和出台相关的配套法规和政策以保障制度实施的规范化和权威性。而目前试点地区运行过程中法规的权威性不足、政策保障力度不够、指导方针不明确，这些方面都使得制度在运行之初就面临着非营利组织参与度低和信任度不高、当地政府大包大揽、行政指令过多，必然也导致出现的一系列诸如养老服务供给项目单一、服务质量低下等问题。（2）另一方面政府也应该对制度实施过程中服务的供给者进行监管。在目前试点运行的过程中，一是缺乏一套合理、科学的服务质量评估体系，二是提供养老服务的非营利组织基本属于政府的延伸，缺乏独立性，即使有完善的服务质量评估体系，限于政府和非营利组织的一体性，政府对非营利组织的监管也会流于形式。

2.3.2政府的“越位”

政府的“越位”指的是政府过度参与其中，主要体现在对非营利组织的选取、服务内容的限定等环节。（1）考虑到我国非营利组织数量的不足和发展的不成熟性，因此在进行政府购买居家养老服务试点的初期阶段，几乎所有试点的政府在对辖区内非营利组织进行考察的基础上直接选取有比较优势的一家非营利组织作为养老服务的供给者，而没有进行公开招标和投标，这也使得其他有潜力有发展前景的非营利组织失去了参与的资格，同时使得中标非营利组织因缺乏竞争力，没有足够动力进行服务质量的提高以及服务种类的多样化。（2）在服务内容的购买方面，政府是服务的购买者，它是通过发放服务券或者其他的方式给予老年人购买服务，而往往这种服务券的内容是相对比较固定的、比较限定的，往往局限于基本生活照料，服务范围比较狭窄，比如理发、吃饭、看护等方面，但由于每个老年人对养老服务的需求不尽相同，这种具有固定用途且范围狭窄的服务券使老年人缺乏自由选择性，导致服务的效果大打折扣。

3政府购买居家养老服务中其职责定位

政府在购买居家养老服务制度中处于主导地位，而非营利组织更多的处于从属地位，因此解决政府购买居家养老服务的瓶颈在于转变政府职能，将其职责转变为宏观把控、监督评估、制定制度等方面，同时积极培育非营利组织，实现服务供给的竞争性，而其具体运作和购买内容等交给市场来做。政府职能转变的成功与否直接关系到政府购买居家养老服务的成效。政府的职责可以归纳为以下几个方面。

3.1加快立法进程，落实宏观政策

政府购买居家养老服务试点运行已长达十年之多，在试点经验已经相对比较成熟且再进一步发展比较困难的时间点上，政府制定相对较高层次的政策和立法的时机已经成熟，非常有必要尽快改善目前这种各自为政、法律效力和层次较低的政策，从政策和立法的角度上规范政府行为和各种程序途径，推动非营利组织的发展，实现购买服务的效率的提高。

3.2政府在培育非营利组织方面多下工夫

多方参与实现竞争的养老服务供给体系是政府购买居家养老服务的发展趋势。市场在资源配置中占主导地位的原因就在于市场的竞争性使得配置效率较高，同样，较高的养老服务质量和多元化的服务供给也必然来自于市场上的多方供给主体的竞争，若单一的垄断的养老服务供给方必然没有足够的动力去改善服务质量和满足养老需求者多元化的要求。而我国目前政府购买居家养老服务的缺陷就在于非营利组织比较单一、垄断、没有竞争性、缺乏独立性。因此培育非营利组织的快速发展是实现政府转变职能、提高购买养老服务质量、完善政府购买养老服务的关键所在。因此政府必须通过各种优惠政策培育非营利组织的发展。

3.3加强管理监督职能

政府对各类养老服务供给者的监管要建立在政府和养老服务供给者相分离的基础上，否则管办不分的管理体制监管就失去了意义。因此，政府加强监管的前提就是政府尽快退出对养老服务供给主体的直接指导。让非营利组织自由竞争，政府完全作为一个局外人和没有关联的第三方来进行管理和监督，这样才能保障监管的有效性。同时必须尽快完善政府对各类养老服务供给者的绩效评估体系，运用科学、合理的指标体系实现对养老服务质量的考核和监督，以保证养老服务供给的质量以及老人的切身利益。

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