我国财政转移支付制度绩效研究

韦妙

摘 要：1994年，我国实行了具有划时代意义的以分税制为核心的财政体制改革，将中央和地方政府的事权和财权进行了划分，从而使得转移支付制度在财政体制中发挥越来越重要的作用。因此，深化转移支付的理论研究、加强制度优化的分析对于缓解经济社会失衡的突出问题具有重要的理论和现实意义。基于此，从转移支付制度的不同效应实证的角度分析，提出了相应的措施，以完善财政转移支付制度。

关键词：财政转移支付；转移支付效应；分税制

中图分类号：F812.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0151-02

1994年，为了进一步完善中央与地方的财政收入与支出结构，我国实行了具有深远意义的分税制财政管理体制改革。同时，为了使地区经济收支趋于均衡，进而确保居民拥有均等的教育水平、社会保障以及医疗卫生等更多的公共服务，我国开始试行财政转移支付制度。在实践中，政府间转移支付会产生一定的积极作用，但也不可避免的带来了一些负面影响。只有充分认识转移支付的不同效应，兴其利，除其弊，才能对我国经济与社会的发展产生积极影响。

一、对中央财政和地方财政中转移支付的效应分析

对于1990—2012年的相关数据进行收集和整理，得出转移支付的规模占比，从中央本级财政收入和地方财政支出的角度分析，考察中央财政对转移支付拨付的重视程度以及地方财政支出对转移支付的依赖性相对大小。

（一）地方接受中央转移支付拨付的程度

本文选取以下两项指标：一是“中央财政本级收入在国家财政收入中的比重”，它体现在中央层面具有一定的可支配财力的条件下，中央政府的转移支付程度。这一指标变动反映的中央财力的变化将在很大程度上影响中央对地方转移支付的拨付力度。二是“转移支付在中央财政本级收入中的比重”它直接反映了中央财政收入转变为地方财政支出的程度，即中央实际转移了多少财力到地方。而且通过政府间转移支付制度安排，还反映了中央实现政策意图的力度。

图1 地方接受中央转移支付的程度

在图1中，上述两个指标从时间序列上来看基本呈现同向运动，说明中央财政收入占国家财政总收入比重大，会划拨更多的转移支付资金，20年来，两者基本上处于相同的相对规模。在中央财政能力强化前提下，中央财政每年有超过60%的财力对地方进行了转移，这反映出了中央意图通过财政大部分收入的转移支付安排实现相应的政策。

同时，由于1994年分税制的实行，这两个比值在这一年呈现一个高峰，中央财力在全国总收入的占比最高，达到82.2%。再以1994年分税制改革为分界点，比较前后两个比重的变化可以发现，同分税制前的占比相对，两个比重都有所提高。中央财力占比在1994年前保持在60%左右，经过改革，比例基本徘徊于70%左右，近些年提升到接近80%。说明经过分税制改革，中央的财力开始变得雄厚，全国财政收入中中央的财政收入得到了有力的提升，继而为中央向地方转移支付的划拨创造了一定的财力基础。在中央政府能力大大提高的背景下，财政转移支付受到了极大的重视，中央政府每年通过转移支付向下级政府转移了约有70%左右的财力，中央本级的财政结构也有了重大的调整。

（二）地方财政支出由转移支付支持的力度

选取以下两个指标进行分析：第一项指标为“地方财政本级支出在全国财政支出中的比重”，反映地方财政支出在全国财政支出中的占比，体现由地方承担的事权强度。第二项指标为“转移支付在地方财政支出中的比重”，反映中央财力实际转移到地方财力，缓解地方财政支出压力的程度，体现转移支付制度安排在实现中央与地方财政纵向平衡中的作用。

在图2中，这两个比重呈现相似的起伏变化。这种相似性，一方面说明现行政府间转移支付制度安排对地方财政收支缺口的平衡多年来比较稳定，在中央与地方之间财政纵向平衡方面，转移支付发挥了重要作用；另一方面也说明，中央通过政府间转移支付制度安排实现政策意图的制度功能良好。通过图形发现，第一项指标的比重从维持在70%左右呈现上升趋势，近期超过了80%，且第二项指标数值较之改革前也有了明显的提升。这说明地方政府承担的事权支出不断增加，同时，地方财政支出也越来越离不开上级的转移支付，即地方财政支出对转移支付过多的依赖，绝大部分都是靠着中央向地方的转移支付来支持。

图2 转移支付贡献地方财政支出的程度

二、地区经济差距受转移支付的影响分析

这里选取地区财政能力系数X1和财力保证系数X2两项指标，分别采集财政转移支付前后的数值，来分析在财政横向失衡的弥补方面，转移支付的作用。

根据以上公式，采集有关数据计算得出如表1所示的结果。

表1 各地区财政能力经过转移支付的变化情况

资料来源：表中数据为根据2000—2010年10年的《中国财政年鉴》整理计算而得的平均数。

由表1的数值可以看出，在中央对地方进行转移支付前，各地区财政自给能力有较大的差别，西部和中部地区的人均财政收入与全国平均水平相比较低（4838.6/3≈1612.87）。通过财政转移支付后，各地区的财力保证有了明显的提高，其中，西部地区的变化最突出，由转移支付前的0.447增加至转移支付后的1.017。但是，东部地区财力保证系数仍然高出中、西部地区较多，说明地区间经济发展不平衡的现象并未得到显著缓解，差距仍然较大。

三、对财政转移支付制度进行完善的相应对策

由以上两方面效应分析可知，财政转移支付制度对于地方政府的财政支出依赖性以及区域间经济发展不平衡的影响存在一定的缺陷。对此，可以从以下几方面予以解决。

（一）将事权与财权分别在中央和地方进行合理的划分

首先，要想建立完善的政府间财政转移支付制度，必须明确划分各级政府的事权。我国自实行分税制以来，事权下放造成了地方政府承担过多的事权压力，由此引致地方政府的财政支出过多的依赖于上级转移支付。对此，可以参考德国方式，对各级政府的事权在宪法中做出原则性的规定，将事权在中央和地方政府间合理的分配。其次，财权的划分对政府间转移支付制度有着实质性的影响，是转移支付制度的经济基础。政府的主要收入形式为税收，因而，税收的划分成文中央与地方财权的划分实质。为此，应突出税收来源中主体税种作用，对于中央和地方的税收体系进行相应的设计。在保证中央政府收入的主要地位的同时，合理的向地方施行财政转移支付。同时，也要为地方开发出新的税种以弥补现今我国地方税体系中主体税种的缺乏，从而拓宽地方政府的税收来源，使得地方政府的财权和事权相匹配。endprint

（二）对财政转移支付的形式应进行科学的调整

现如今，发达国家的转移支付形式主要都是专项转移支付。对转移支付的整体组合模式的选择上，要实现区域均等化的目标，建立的转移支付体系需以公式化为基础，且建立的转移支付主要形式为一般转移支付、次要形式为专项转移支付，从而体现了地区均衡。发展中国家大都青睐这样的发展模式。财政转移支付的模式上，应选择纵横交错的模式，多注重纵向，辅之以横向。由此，中央政府的宏观调控能力以及均衡地方公共服务能力可以分别通过纵向转移支付和横向转移支付而得到加强。

其具体工作是：对支出项目进行清理，同时，简化支出的形式。对不必要的、重复的以及种类繁杂的支出项目应进行相应的清理和归类。并且应考虑简化支出形式，如中央财政可以根据实际情况将原体制补助、体制上解、结算补助等部分并入到税收返还当中，优化支出形式。

（三）对财政转移支付方法应进行合理的规范

选取一些不易受到人为影响的客观因素，比方说城市化率、人均GDP、人口数量和密度等能够对各地收入和支出能力准确反映的因素，来确定各地的转移支付额。这样的“因素法”取代今天实行的“基数法”，然后规范转移支付制度。

在一般性转移支付方法的规范上，需要确定一个地方财政收入和支出标准。首先，评估收入能力，要参照国际经验，同时，结合国家的收入政策考虑，客观地分析地方可用财力，给出地方标准的财政收入。其次，参考地方政府支出当前的基础，最大可能的结合地方支出的实际，进行趋势性分析，处于上升和下降趋势的支出，应通过不同的技术分别进行分析和处理，以确定地方标准的支出。

统一客观的分配公式对于专项拨款的方法规范上也同样适用。公式中的设计过程中，选择相关的因素，如项目受益的范围，期间的长度，地方财政资源和其他因素等，准确和客观的计算，并确保资金安全和有效的使用。

参考文献：

[1] 马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2] 李万慧.中国财政转移支付制度优化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[3] 吴胜泽.中国政府间转移支付制度效率研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

[4] 梁丹.关于进一步完善转移支付制度的思考[J].经济研究参考，2008，（7）.

[5] 孙开，李万慧.横向财政失衡与均等化转移支付[J].地方财政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中国财政转移支付制度问题研究[J].经济研究导刊，2009，（12）.

[责任编辑 柯 黎]endprint

（二）对财政转移支付的形式应进行科学的调整

现如今，发达国家的转移支付形式主要都是专项转移支付。对转移支付的整体组合模式的选择上，要实现区域均等化的目标，建立的转移支付体系需以公式化为基础，且建立的转移支付主要形式为一般转移支付、次要形式为专项转移支付，从而体现了地区均衡。发展中国家大都青睐这样的发展模式。财政转移支付的模式上，应选择纵横交错的模式，多注重纵向，辅之以横向。由此，中央政府的宏观调控能力以及均衡地方公共服务能力可以分别通过纵向转移支付和横向转移支付而得到加强。

其具体工作是：对支出项目进行清理，同时，简化支出的形式。对不必要的、重复的以及种类繁杂的支出项目应进行相应的清理和归类。并且应考虑简化支出形式，如中央财政可以根据实际情况将原体制补助、体制上解、结算补助等部分并入到税收返还当中，优化支出形式。

（三）对财政转移支付方法应进行合理的规范

选取一些不易受到人为影响的客观因素，比方说城市化率、人均GDP、人口数量和密度等能够对各地收入和支出能力准确反映的因素，来确定各地的转移支付额。这样的“因素法”取代今天实行的“基数法”，然后规范转移支付制度。

在一般性转移支付方法的规范上，需要确定一个地方财政收入和支出标准。首先，评估收入能力，要参照国际经验，同时，结合国家的收入政策考虑，客观地分析地方可用财力，给出地方标准的财政收入。其次，参考地方政府支出当前的基础，最大可能的结合地方支出的实际，进行趋势性分析，处于上升和下降趋势的支出，应通过不同的技术分别进行分析和处理，以确定地方标准的支出。

统一客观的分配公式对于专项拨款的方法规范上也同样适用。公式中的设计过程中，选择相关的因素，如项目受益的范围，期间的长度，地方财政资源和其他因素等，准确和客观的计算，并确保资金安全和有效的使用。

参考文献：

[1] 马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2] 李万慧.中国财政转移支付制度优化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[3] 吴胜泽.中国政府间转移支付制度效率研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

[4] 梁丹.关于进一步完善转移支付制度的思考[J].经济研究参考，2008，（7）.

[5] 孙开，李万慧.横向财政失衡与均等化转移支付[J].地方财政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中国财政转移支付制度问题研究[J].经济研究导刊，2009，（12）.

[责任编辑 柯 黎]endprint

（二）对财政转移支付的形式应进行科学的调整

现如今，发达国家的转移支付形式主要都是专项转移支付。对转移支付的整体组合模式的选择上，要实现区域均等化的目标，建立的转移支付体系需以公式化为基础，且建立的转移支付主要形式为一般转移支付、次要形式为专项转移支付，从而体现了地区均衡。发展中国家大都青睐这样的发展模式。财政转移支付的模式上，应选择纵横交错的模式，多注重纵向，辅之以横向。由此，中央政府的宏观调控能力以及均衡地方公共服务能力可以分别通过纵向转移支付和横向转移支付而得到加强。

其具体工作是：对支出项目进行清理，同时，简化支出的形式。对不必要的、重复的以及种类繁杂的支出项目应进行相应的清理和归类。并且应考虑简化支出形式，如中央财政可以根据实际情况将原体制补助、体制上解、结算补助等部分并入到税收返还当中，优化支出形式。

（三）对财政转移支付方法应进行合理的规范

选取一些不易受到人为影响的客观因素，比方说城市化率、人均GDP、人口数量和密度等能够对各地收入和支出能力准确反映的因素，来确定各地的转移支付额。这样的“因素法”取代今天实行的“基数法”，然后规范转移支付制度。

在一般性转移支付方法的规范上，需要确定一个地方财政收入和支出标准。首先，评估收入能力，要参照国际经验，同时，结合国家的收入政策考虑，客观地分析地方可用财力，给出地方标准的财政收入。其次，参考地方政府支出当前的基础，最大可能的结合地方支出的实际，进行趋势性分析，处于上升和下降趋势的支出，应通过不同的技术分别进行分析和处理，以确定地方标准的支出。

统一客观的分配公式对于专项拨款的方法规范上也同样适用。公式中的设计过程中，选择相关的因素，如项目受益的范围，期间的长度，地方财政资源和其他因素等，准确和客观的计算，并确保资金安全和有效的使用。

参考文献：

[1] 马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2] 李万慧.中国财政转移支付制度优化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[3] 吴胜泽.中国政府间转移支付制度效率研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

[4] 梁丹.关于进一步完善转移支付制度的思考[J].经济研究参考，2008，（7）.

[5] 孙开，李万慧.横向财政失衡与均等化转移支付[J].地方财政研究，2008，（7）.

[6] 王秀芝.中国财政转移支付制度问题研究[J].经济研究导刊，2009，（12）.

[责任编辑 柯 黎]endprint