关于完善中国新闻发言人制度若干问题的思考

■ 陈 虹 高云微

自1983年中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，我国新闻发言人制度初步建立以来，中国新闻发言人制度进入“三十而立”之年。三十年来，新闻发布已经成为沟通政府、媒体与公众的主要平台，争取公众理解和支持的有效渠道，促进社会民主监督的主要手段以及塑造政府形象乃至国家形象的重要方式。

2003年SARS的爆发让我国政府充分意识到突发事件中新闻发布的重要性。自此，从国务院新闻办公室、国务院部委到省市的三级新闻发言人制度初步建立，这标志着我国新闻发言人制度的正式确立。十年之后，2013年10月，国务院办公厅《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》发布，在肯定了“自信息公开条例施行以来，政府信息公开取得了显著成效”的同时也指出与“公众期望相比，当前一些地方和部门仍然存在政府信息公开不主动、不及时”①等问题。国务院新闻办公室主任蔡名照也承认“新闻发言人队伍不断壮大”，但“新闻发布工作中存在不少问题”②。

一、谁在说——新闻发言人主体特征

1.新闻发布主体身份从单一到多元

近十年来，随着中国新闻发言人制度化进程，我国新闻发布会数量显著增加，2005年底中共中央和各省区、市共举行新闻发布会1088场，到2012年，这一数字则翻了一倍多，达到2237场。③新闻发布主体身份呈现了从单一到多元的变化。纵向层面，我国新闻发言人制度形成了中央、省级、地市三级新闻发言人制度。横向层面，包括国家部委、地方政府、个体、企业等在内的不同新闻发布主体发布信息的整体数量呈逐年增加趋势，且2009年前后增幅明显。其中，地方政府作为新闻发布主体发布事件的数量较多，成为2009年以来最主要的新闻发布主体。(见图1)

图1 2003－2012年信息发布主体发布事件数量分布

多样化的新闻发布形式和相关统计情况见图2。十年来，新闻发布形式以传统的接受媒体采访居多，尽管近年来出现了通过微博等新媒体的新闻发布方式，但所占比重较小，大部分新闻发布较依赖传统渠道。

图2 2003－2012年新闻发布方式比重变化趋势

在新闻发布主体身份日渐丰富的同时，新闻发言人总数增加，“双新闻发言人”和女性新闻发言人数也有所增加，超过540人成为中央政府各部门和各省、区、市政府的新闻发言人。新闻发言人任职的年龄结构呈现相对稳定的分布状态，整体结构呈现出高学历的发展趋势。其中国务院部委新闻发言人平均年龄为50岁左右，就明确学历信息的60人进行统计，本科学历者有24人，占40%;硕士学历者21人，占35%;博士学历者15人，占25%。

2.新闻发言人不说、不敢说

新闻发布活动的丰富和发言人数量上的显著增加，并没有带来新闻发言人辨识度的普遍提高。新闻发言人的影响力有限，甚至出现新闻发言人个性不足，形同虚设，不说、不会说、不敢说的现象。

新闻发言人“形同虚设”，首先表现为新闻发布会数量主要集中在外交部、国新办、教育部、卫生部、公安部等几个部门，少部分部门甚至几年之内都没有举办过一次新闻发布会。其中年平均发布次数最多的为外交部，10年累计召开897次，年均频次为89.7;其次为国新办累计612次，年均频次61.2。而年均频次排在三到四的为教育部16.3，卫生部15.8。从排在第五位的公安部开始，新闻发布会年均频次仅为9.1，不足每月一次④。就国新办官网资料显示，外汇局迄今仅有5次答记者问，未主动举行过一次新闻发布会，信访局仅在2005年举办过一次新闻发布会。2013年禽流感H7N9事件爆发期，国家农业部并没有为此展开相关新闻发布会，相关新闻发言人亦没有公开对此事发表言论。此外，央企新闻发言人电话形同虚设⑤等也备受指责。

其次，新闻发言人的任期普遍较短，不少新闻发言人低调沉默。对国务院部委新闻发言人进行分析发现任期在3年及以内的约占全部比重的四分之三，大部分新闻发言人相对沉默，其任期期间的新闻发布活动甚至处于“缺位”和“失语”的状态。据统计，国务院新闻办公室公布的第一批新闻发言人中，有19位从不发言⑥。

再次，新闻发言人由“香馍馍”成为一种可能的“职业风险”，表现失当就“下岗”，不发言或少发言者可能升迁，如原铁道部新闻发言人王勇平的经历就引发外界相关猜测。

3.新闻发言人角色定位不清

新闻发言人日趋低调等现象的背后是我国新闻发言人制度的主体角色定位模糊，导致发言人成为“难言人”。原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男涉嫌违纪接受组织调查的同时，《人民日报》官方微博点名批评“新闻发言人本是公职，怎会沦为‘家奴’”⑦，亦有媒体评论“新闻发言人护主心切映照出制度难局”⑧。

导致上述现象的原因在于:其一，职务化的现状不能满足职业化发展的需求，不少新闻发言人身兼数职。但随着新闻发言人媒介素养需求的不断提高，这些新闻发言人并没有足够的精力和时间来发展自己，在新闻发布活动中往往不够专业，缺乏必要的新闻发布预判、策划能力和危机应对能力，“居高临下、行政命令、惯性思维、脱离群众、越权发挥、个人情绪”等易受诟病。甚至出现类似“南京新闻发言人培训17人缺席”⑨的情况。其二，随着网络舆论的复杂化，部分新闻发言人工作没有与网络舆情紧密联系，亦不能及时、深入地判断舆论形式，做出有效的回应。其三，近年来，引起舆论关注的事件呈现基层化的趋势，但基层政府新闻发言人往往职位角色尴尬，发言内容的深度和力度都十分有限。

二、说什么——新闻发布内容变迁

1.新闻发布时机从常态到常态与突发情境并重

2003年成为我国政府新闻发布重要的转折点。2003年以前，我国政府的新闻发布相对程式化和形式化，突发事件中的新闻发布比较零碎。而2003年SARS的爆发让我国政府充分意识到突发事件中新闻发布的重要性，北京市在SARS期间召开多场新闻发布会，随后国新办每日举行新闻发布会，由中央电视台直播通报疫情。“数量在2003年突破40场，此后逐年增加”⑩。定期的信息发布、政策宣传和突发事件中的新闻发布、政府应对成为新闻发布的两种常见表现形式，且后者地位日益凸显。

近年针对突发事件和重大事件的专项新闻发布会屡有尝试。2008年针对三鹿奶粉安全事件、汶川地震等国新办分别召开了新闻发布会，2011年温州动车事故的新闻发布会亦属此情景。除国新办外，2008年第29届奥运会组委会作为一个不同于常规部门的特殊机构，多次通过新闻发布会的方式将奥运信息公之于众，累计举行新闻发布会37次，年均频次7.4。这种特殊机构具有临时性和针对性等特点，为我国政府新闻发布和新闻发言人制度的完善提供了一种新的尝试。此外，针对突发事件，打破部委权责界限，多家部委联合召开新闻发布会也不失为良策。如2007年，中央纪委、国家发展改革委等七部委就四起违规修建办公楼等事件召开新闻发布会。

2.新闻发布议题:从常规消息发布到直面社会多元问题

与新闻发布活动由常态向常态与突发情境并重的发展趋势相呼应，新闻发布的议题也应当由常规、通知式的消息发布转向针对突发事件、敏感问题的信息发布。

近年来，国新办新闻发布的议题选择上呈现出比较不错的大局意识，议题的范畴也日趋扩大。特别涉及自然灾害突发事件连锁效应产生的问题，国新办能够及时地、多次组织相关的新闻发布活动，如2008年四川“汶川地震”的次日，2010年甘肃舟曲泥石流的三日内，2013年4月四川芦山地震的五天内，国新办就分别邀请民政部、地震局、国土资源部、卫生部、相关省政府相关负责人等举行联合新闻发布会。不过，一些涉及社会舆情“热点、疑点、难点、痛点”的专项新闻发布仍显不足。

三、怎么说——多维度的新闻发布策略

1.角色策略:信息沟通中话语权的树立

新闻发言人地位日益凸显，特别是在重大或突发事件形成的舆论中成为沟通政府、媒体与公众的重要桥梁。由于舆论中的公众诉求不断发生变化，公众不再是被动的信息和态度接受者，而是提出了从知情权到话语权的要求，除了对事件和信息要求“知道”外，还会产生跟进事件、表达质疑等“在场”意识。在这样的变化中，作为政府形象代言人之一的新闻发言人，在进行信息发布活动中，应该秉持信息公开策略，充分尊重人民理念，动态地把握政府、媒体与公众的辩证关系，实现有效新闻发布。

新闻发言人在信息沟通中权威地位的树立能够有效地保障信息发布活动。在北京市政府新闻发言人王惠看来，最关键的是了解事件真相，掌握充分信息，关注公众关切的核心问题，其次才是研究说话的方式。在充分准备和进行预判的基础上，新闻发言人才能够在面对媒体和公众时有的放矢。警惕新闻发言人掌握的信息不充足，出现比媒体和公众掌握的信息要少的情况。特别在面对记者提出的尖锐和敏感问题时，能够保持良好的心理状态，有准备地有效地应对。

2.话语策略:从官方话语为主导向官方与民间话语的融合

由国家部委和地方政府等为主体的新闻发布中，其话语呈现以官方话语为主，特点表现为措辞严谨、简洁，情感激烈的修辞方式极少使用。而这种相对简单的官方话语主导下的新闻发布不能在由政府话语、媒体话语、民间话语等共同构成的复杂而多元的舆论环境中实现良好的传播效果。民间话语借助微博、博客、论坛等新媒体表达方式及人际传播，表现出明显区别于官方话语和媒体话语的口语化、情绪化和非理性特点，这是当前新闻发布工作需要研究的。新闻发布中官方话语、媒体话语与民间话语的关系，并非简单的非黑即白或是二元对立。因而，无论是常规新闻发布或是突发情境下的新闻发布，组织者都需要转变思维方式，改变对立冲突，从对立走向对话，通过充分互动实现新闻发言人制度下的共同协商。

就突发情境下的新闻发布而言，当突发事件已经成为事实，舆论焦灼下公众更愿意看到的是作为政府代表——相关新闻发言人的态度。不仅是言语措辞所表达内容或观点，更重要的是非言语符号所暗示的态度。温州动车事故的新闻发布会中，王勇平一贯随和的态度和坐姿被解读为随便，职业性的微笑被解读为冷漠，最终导致当时新闻发言人与媒体之间关系的急剧恶化。

四、完善我国政府新闻发言人制度建设的建议

1.完善新闻立法，促进新闻发言人制度法制化建设

相比西方的立法进程，我国新闻发言人制度的立法保障略显滞后。以美国为代表的西方就信息公开方面颁布了一系列法规条文，如1791年颁布的《宪法第一修正案》、1967年开始实行的《信息自由法》、1977年的《政府公开法》、1996年的《电子信息自由法修正案》等。上述法律相对较完备、成体系，具体法律细则不断修订、逐步完善。

相比之下，我国相关法律法规的制定起步较晚。公民“知情权”等法律保障主要依据《中华人民共和国宪法》，针对性的专项立法相对缺乏。教育部原新闻发言人王旭明提出“把《国家信息公开条例》变成国家信息公开法，由条例的形式变为法律的形式”⑪。

2.注重伦理建设，加快新闻发言人职业化进程

新闻发言人背后除了技巧，更需要伦理学支撑。新闻发言人首先是一个“人”，在面对媒体与公众时需要具备“真诚” “善良”和“宽容”⑫，“做好人、敢讲话”是提高新闻发布能力的首要工作。这种新闻发言人首先是“人”的观点，对新闻发言人的伦理价值、职业价值和自身素养都提出了基本要求。新闻发言人的言行不仅代表个人，更代表国家形象，因此自身需着力端正职业价值观。韩国总统朴槿惠的新闻发言人尹昶重，因陷入性骚扰事件被韩国总统府闪电解职。其品行不端的行为不仅违背了新闻发言人基本伦理要求和职业价值，更在国际交往中有损国家形象。

加速新闻发言人的职业化成为新闻发言人制度化的重要环节，“不能到一级官位后再兼职做新闻发言人，要由现在的职务化行为迅速转化为职业化行为”。⑬进行政府新闻发言人选拔和培养，并不需要完全摒弃政府公务人员的身份，而是可以视具体部门和职业要求，既可以体制内选拔，亦可面向社会公众。培养模式上，在现有培训模式基础上建立健全长期长效的新闻发言人聘任制度，可以有针对性地根据具体服务的部门实施与时俱进的培养方案。培训环节中，培训人缺乏新闻发言人实践经验，而实际新闻发言人缺乏新闻传播基本理论和技巧。因此有必要加强新闻发言人岗位积累的经验，适当地改变培训方式，实现优秀人才的资源整合培养，尝试培养一批能够终生以此为业的职业新闻发言人。

3.加强新闻发布语料库建设，建构新闻发布效果评估机制

作为效果研究的重要组成部分，新闻发言人的话语区别于日常的话语，也区别于新闻话语。通过新闻发言人话语的语料库建设，能够丰富新闻发言人制度的学理化进程，丰富新闻发言人话语表达效果，扩展语言本体方面的研究，为政府决策和新闻发布工作提供参考。结合新闻发布的评价指标体系的建设，针对新闻发言人的话语具体可以从话语分析的语言策略和非口语表达等进行评价指标的细化。语言内容的考察包括语言的真实性、沟通的及时性、表达的技巧性⑭等基本内容，发言人的话语策略的评估可以借鉴话语分析中格莱斯 (H.P.Grice)的合作原则⑮和利奇(G.Leech)的礼貌原则⑮等进行评价体系的指标设置。非口语表达则可以从发言人的肢体行为等角度展开。

在法律政策保障、学术研究和社会舆论支持下的新闻发言人评论机制，其核心在于对新闻发言人活动、新闻发布内容以及新闻发布社会效果等进行实践历史和理论梳理。在具体的评论机制建设的过程中，有必要进一步发挥有着实战经验新闻发言人的积极作用，促进离岗政府新闻发言人的身份转型，促使其成为重要评论人员，能够有效地补充和完善新闻发言人评论机制。例如，卸任后的前教育部新闻发言人王旭明在微博、博客、电视等平台继续发言，朝着新闻发言人评论员身份转型发展，积极参与对新闻发言人或重大事件的评论，一定程度上丰富了新闻发言人评论机制的外延。

4.关注国内、国际舆论环境，强化突发事件中的新闻发布

全球化时代以来，“中国的崛起”成为国际政治格局中不可忽略的现象，但美国为首的部分发达国家以及日本、菲律宾等邻国将中国的崛起视为“中国威胁”，由此也引发了国际社会的焦虑和担忧，并给中国带来更为复杂的国际舆论环境。就国内舆论环境，近年来突发事件频发。伴随着新媒体的发展，以微博为代表的自媒体等提供了一个更为畅通的信息渠道，同时由于信息公开力度加大，公众参政议政诉求明显提高。“围绕政治、经济、文化、外交和军事等传统议题的相互交织、层层叠加”⑯，国际舆论与国内舆论的相互作用和复杂化倾向，给我国新闻发言人工作带来诸多挑战。

传统以国家议程为主导的新闻发布格局逐渐让度于“民间舆论”的焦点议程，突发事件中指向性议题更具有现实意义和影响力。有研究表明社会公众在突发事件中最为信任的消息来源是政府的新闻发布(占42.1%)，但公众对政府应对突发事件的新闻发布效果认同度不是很高，社会效果欠佳，“信息分布不全”和“关注老百姓不够”⑰是地方政府突发事件中的新闻发布存在的主要缺陷。因此，政府新闻发言人制度的完善过程中，应当根据社会舆情有重点地进行新闻发布，酌情减少日常例行新闻发布，挖掘深层次、有针对性的社会问题。例如2012年全国政协十一届五次会议的新闻发布会上，时任新闻发言人的赵启正一针见血地指出“王立军事件是孤立事件，建议不要做过多的想象”，一定程度上有效地遏制了谣言，平息了负面舆论，取得了良好的信息发布效果。

5.重视新媒体技术，提升新闻发布能力

现阶段，以新闻发布会为主、集中组织采访等多种新闻发布形式并重成为我国新闻发布的格局特点。伴随着新媒体技术的发展，网络特别是政务微博也承担着越发重要的信息发布功能，其中以国新办政务微博平台功能的运用为典型。新媒体时代给新闻发言人不仅仅带来技术手段的更新，更带来新闻发布工作理念上的挑战:一方面，第一时间的抢先发布与真实内容核实的矛盾，特别是突发事件中，新闻发布工作已经从“黄金小时”进入“分钟”甚至到“秒”的争夺中，但对真实信息的反复核实势必消耗一定的时间。另一方面，新媒体技术也带来海量数据与碎片化信息的选择矛盾。大数据时代，纷繁杂乱的信息以碎片化的形式呈现，有限的发布时间和发布版面中，优先发布哪条信息，信息发布渠道的选择，以及信息成为新闻发布的关键。

新媒体场域赋予新闻发言人更多发布渠道和表达方式，也呼吁个性化的新闻发言人的产生。例如，王旭明在探索新闻发言人角色和新闻发布活动上，做了不少尝试和努力。2007年王旭明曾在有关领导的建议下，在田间地头召开新闻发布会，组织新闻采访团到一线采访，做访谈节目，请网站直播新闻发布会等，便丰富了新闻发布的具体形态。

注释:

① 国务院办公厅:《加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/1015/c1001－23204203.html，2013年10月15日。

② 华春雨、史竞男:《中国政府致力打造新闻发布、信息公开工作“升级版”》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2013－10/16/c_117748437.htm，2013年10月16日。

③ 央视《新闻1+1》栏目:《我国新闻发布制度历程回顾:不敢说系一大问题》，2013年10月19日。

④ 高云微:《2003－2012年中国政府新闻发言人制度研究报告》，载谢耘耕、陈虹主编:《新媒体与社会 (第五辑)》，社会科学文献出版社2013年版，第27－55页。

⑤ TechWeb: 《沟通不畅 央企新闻发言人联系电话形同虚设》，http://news.itxinwen.com/communication/inland/2011/0920/349874.html。

⑥ 桂杰:《别让新闻发言人成为高危职业》，《中国青年报》，2011年8月28日，第3版。

⑦ 2012年12月，《财经》杂志副主编罗昌平在微博上实名举报时任国家发改委副主任、国家能源局局长的刘铁男涉嫌伪造学历、与商人结成官商同盟等问题。当天，国家能源局新闻发言人当天就做出了迅疾反应，称举报内容纯属诬蔑，“我们正在联系有关网络管理部门和公安部门，正在报案、报警。将采取正式的法律手段处理此事。”2013年5月12日《人民日报》官方微博评论针对此事进行评论。

⑧ 《新闻发言人护主心切映照出制度难局》，《南方都市报》社论，2013年5月4日。

⑨ 吴志刚:《17名新闻发言人缺席培训班南京市委书记“投诉”》，《东方早报》，2012年10月23日。

⑩ 华清:《政府新闻发布工作60年:进展、经验与前瞻》，《对外传播》，2009年第12期。

⑪ 《王旭明:新闻发言人从职务化到职业化》，《新京报》，2012年2月18日。

⑫ 王旭明:《新闻发言人伦理性原则的理论与实践研究》，载谢耘耕、陈虹主编:《新媒体与社会 (第五辑)》，社会科学文献出版社2013年版，第74－88页。

⑬ 2013年5月11日由华东师范大学主办“全球战略性传播高峰论坛”期间，赵启正参与圆桌论坛讨论时的发言。

⑭ 李敏、何建舒:《新闻发言人公关语言策略及艺术》，《现代传播》，2006年第6期。

⑮ 合作原则包括:量的准则、质的准则、相关准则和方式准则。转引自Grice，H.P.Logic and Conversation.New York:Academic Press，1975。

⑮ 礼貌原则指在其他条件相同的情况下，尽量把不礼貌的表达方式减低到最低限度。包括得体准则、慷慨准则、赞誉准则、谦逊准则、一致准则和同情准则等。转引自Leech，G.Principles of Ragmatics.London:Longman，1983。

⑯ 孟建、刘一川、同心:《中国新闻发布制度十年 (2003－2013)发展历程的若干思考》，《中国传媒报告》，2013年第3期。

⑰ 侯迎忠:《突发事件中政府新闻发布公众认知与社会效果的实证研究——基于广州、兰州的调查分析》，《新闻与传播研究》，2013年第3期。