农村学前教育政府供给效率研究

收稿日期：20131111

作者简介：曾娅琴（1981-），女，重庆市人，重庆三峡学院公共管理学院讲师，博士，主要从事农村公共服务研究。

*基金项目：重庆市社会科学规划培育项目（2013PYGL29）；重庆三峡学院重点项目（13ZD12）摘要：一直以来，人们认为农村儿童学前教育服务的供给不足源自于政府责任的缺失。为此，在农村公共服务体系的建设过程中，政府加大了对学前教育的投入。然而社会转型背景下制度的缺失制约着政府提供公共服务的效率。政府供给方式的单一以及服务内容的不足影响着服务供给的分配效率、制度效率以及技术效率，导致学前教育服务的供给难以满足农村居民的需求。如何针对儿童学前教育的技术特征以及农村地区的环境设计适当的供给制度成为提高政府供给效率的关键。

关键词：农村；学前教育；政府供给效率

中图分类号：D631.15，G619.20文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.04.017武汉理工大学学报（社会科学版）2014年第27卷第4期曾娅琴：农村学前教育政府供给效率研究

国际经验表明，人均GDP超过1000美元后，公共服务的需求将快速扩张。根据我国各省市2012年国民经济和社会发展统计公报，目前北京、上海等发达地区农村居民人均收入已超过2000美元，四川省、陕西省、重庆市等西部地区省市的农村居民人均收入也逐步超越1000美元，农村居民对公共服务的潜在需求开始向现实需求转变。随着我国公共财政的富足以及新农村建设的进行，改变城乡二元体制，缩小城乡间的基本公共服务巨大差异成为改革的重点。

农村公共服务体系涉及到公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等多方面，在财力有限的情况下，改善农村地区的公共服务需要找到一个合适的突破口。著名经济学家舒尔茨曾经指出，促使农业生产量迅速增加和农业生产力提高的重要因素已不是土地、劳动力与资本，而是人的知识、能力与技术水平的提高。改善穷人福利的决定性生产要素不是资金、能源和耕地，而是人口质量的改善和知识的增进＼[1＼]。从这个角度来讲，对于农村地区，基础教育等公共服务应当优先供给。公平的公共教育资源分配对缩小城乡居民享有公共服务的过大差距有重要作用，并能够由此有效缓解不断扩大的城乡人口素质差距。因此，公共教育服务的有效供给是解决再分配问题、缓解贫富差距的重点。

目前在我国农村地区“普九”工作已基本完成，改革的重点开始转向学前教育。学前教育是指由专门的学前教育机构针对学龄前儿童提供的教育和保育服务。随着城市化进程的加速以及新农村建设的进行，农村居民的生活方式发生了巨大的变化，传统的家庭养育方式将越来越不适合儿童的发展，农村居民对学前教育的需求已经逐渐显现。尤其在西部这样的劳动力输出地区，大量留守儿童缺少父母的关爱和适宜的教育环境，大多存在情感、行为和社会性发展等问题，亟需学前教育来补偿家庭教育的缺失。然而目前我国农村儿童学前教育的供给难以满足农村居民的需求，造成近2/3的农村幼儿没有机会接受学前教育＼[2＼]。对于农村儿童的入园难问题，一般认为其直接的原因在于政府责任的缺失。在我国，学前教育经费的匮乏是一个长期的话题，多年以来我国的学前教育财政投入只占整个教育投入的1.2%～1.3%，而这些经费的绝大部分投向了城市的公办幼儿园，农村幼儿园很难得到财政支持。为此教育界的学者和媒体不断呼吁政府要加大对农村学前教育的投入。然而，公共服务的供给效果不但与投入力度相关，也受供给效率的影响。投入力度越大，供给效率的变动对最终结果的影响也越大。虽然经济的发展极大地提高了我国政府提供公共服务的财政能力，但是社会转型背景下制度的缺失制约着政府提供公共服务的效率。因此，“只要政府更多地承担责任，问题就能迎刃而解”这种认识在我国特殊的经济转轨背景下是片面的，它忽视了中国问题的复杂性＼[3＼]。目前地方政府缺乏一套切实可行的学前教育投入机制，造成政府提供学前教育服务的决策和执行随意性强、成本高。在这种情况下，增加政府投入并不自然等于改善农村学前教育的供给效果，如何因应儿童学前教育的技术特征以及我国农村地区的环境设计适当的供给制度以提高政府供给的效率，对于改善农村学前教育公共服务的供给效果，有着举足轻重的作用。

一、学前教育政府供给效率的理论基础

经济学对效率的研究由来已久，最广泛的效率判断标准便是帕累托效率，指的是资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，这就是帕累托效率＼[4＼]。Farrell对现代效率的衡量方法进行了探讨，提出了技术效率的概念，强调在既定的技术水平下投入产出的比例关系＼[5＼]。新制度经济学则从制度变迁的角度，提出了制度效率，将效率的外延由传统的经济领域拓展到了社会制度领域。按照制度经济学家的分析，产权制度将影响人的行为，最终决定整个组织或社会效率的高低。对于公共服务而言，投入的是公共资源，而产出则是社会福利的增加。根据经济学对效率的研究，公共学前教育服务的供给必须追求以下效率目标。

（一）分配效率

公共资源的配置是追求公共福利的最大化。公共教育支出是一种以平等的资助来寻求缩小人们生产水平差距的重要方式，带有强烈的分配职能的色彩，用于教育的支出安排本身应体现公平的内涵，即面对全体公民，在条件相同的情况下，要为大家提供一视同仁的服务。但是我国政府对公共学前教育资源的分配并没有提出“人人有份”的原则，因此公共学前教育资源分配效率的关键问题在于资源是否在不同的社会群体之间得到了合理配置。英国经济学家庇古认为，一国的全部福利等于个人的福利总和，由于存在边际效用递减，同样价值的货币给穷人带来的效用总是大于给富人带来的效用。如果把富人收入的一部分转移给穷人，社会福利就会增加①。因此，庇古学派的福利经济学强调对弱势群体的关怀。

政府应当优先承担起社会弱势群体的学前教育，这在国际社会已成为一种共识，即使在那些对政府参与社会生活持极保守态度的国家，其政府仍然发起并维持了庞大的贫困家庭儿童免费学前教育计划，例如美国的“提前开端”（Head Start）项目以及英国的“确保开端”（Sure Start）项目。农村学前教育服务的人群是处于相对贫困中的农村儿童。相对于城市家庭而言，农村家庭经济状况较差。对于西部农村地区大量存在的留守儿童而言，由于缺少父母关爱和适宜的教育环境，使得他们更可能在将来的生活和学习中面临失败。因此农村儿童在发展的初期便处于劣势地位，为农村儿童提供学前教育具有明显的补偿作用。政府利用公共资金为农村儿童，特别是贫困地区的农村儿童提供持续的、适当水平的学前教育服务，能够有效提高财政资金的分配效率，实现社会福利的最大化。

（二）制度效率

制度效率是指当制度所提供的服务为既定时，选择费用较低的制度是更有效率的。合理有效的制度能够提高资源配置的效率，落后的制度则会导致资源使用的低效率。提供公共物品和服务是政府的职能，但是公共物品和服务却并非只能由政府来提供，只要能够排斥不付费者，那么私人和私人之间的合作也能够有效地提供公共物品。西方国家改革的实践证明，在准公共物品提供上，私人部门的效率通常要明显高于公共部门②。在美国，营利性组织提供公共服务尤其是垃圾清运等市政服务，已经成为新公共管理主义的标志性实践。多中心供给制度的引入已经成为公共物品和服务供给制度改革的大势所趋。

儿童学前教育在其自然属性上并不是纯粹的公共产品。公共产品理论的提出者萨缪尔森本人从来就没把教育作为公共产品，而是当作公共提供的私人产品来看待。斯蒂格利茨也认为，教育不是纯公共物品，多一个小孩的教育边际成本远远超过零，而且在技术上，为教育服务而向私人收费没有任何困难＼[6＼]。基于此，学前教育显然是可以由市场来供给的。相关研究认为，政府直接提供幼儿保育的效率很低，通过机构提供学前教育与服务的成本也就相对较高。Abrar Hasan认为，有许多证据证明政府直接供给学前教育并不太理想，只要采取合适的激励，私人部门供给幼儿教育更有效率＼[7＼]。因此近些年来OECD国家广泛采用儿童教育券、税式儿童补助、补贴机构等方式鼓励营利或非营利组织参与儿童保育和教育服务的供给。当然，也有学者指出政府购买服务存在着委托代理问题，交易费用可能会非常高昂，因此政府必须做一名精明的购买者＼[8＼]。

（三）技术效率

公共服务供给的技术效率反映的是公共部门在既定的技术水平和投入水平下获得最大产出水平的能力。公共部门应当努力按最低成本提供公共服务的最适水平和结构，否则该部门的制度安排中就存在着技术低效率。学前教育服务机构应当提供让家长感到满意的服务内容，并以技术的改进实现学前教育服务的技术效率。

学前教育服务内容的核心是课程的设置。然而学前教育服务的供给者与消费者之间存在着严重的信息不对称，若非专业人士，家长很难了解什么样的课程是真正符合儿童发展需求的。这也使得人们常常选择其他一些信息来代替对教育质量的评价，例如重视幼儿园的环境建设和硬件设施。因此学前教育是一种典型的“信任品”，这类产品即使在消费之后也很难辨别其质量，需要借助专门的技术标准或者通过专家予以评估。在信息不对称的情况下，容易产生逆向选择和道德风险等交易障碍，从而导致交易成本过高，对制度的效率也产生影响。学前教育的这种特征要求政府必须制定学前教育服务机构的课程标准，从技术上对学前教育服务机构的服务内容进行科学的范围界定。这需要对农村儿童的学前教育需求进行调查和分析，在此基础之上作出妥善而合理的安排，实现以最低的成本为目标群体提供适当水平的学前教育服务。

二、影响农村学前教育政府供给效率的问题

长期以来，农村学前教育一直处于被政府遗忘的境地。近些年随着城市儿童“入园难”、“入园贵”成为社会舆论关注的焦点，儿童的学前教育开始为政府关注，社会普遍达成共识，城市贫困群体和农村儿童的学前教育应当由政府承担主要责任。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》就提出学前教育的发展要“明确政府职责”、“重点发展农村学前教育”；《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也指出要“将幼儿园作为新农村公共服务设施统一规划，优先建设，加快发展……重点支持中西部地区”。通过增量改革的方式，改变投入的重点和结构，有助于提高学前教育财政资金的分配效率。为此，2010年国家发改委、教育部启动了“中西部农村学前教育推进工程试点”项目，通过专项资金的方式用于试点地区农村中心幼儿园的建设。2011年财政部、教育部又启动了“中西部地区利用闲置校舍改建幼儿园、农村小学增设附属幼儿园”项目。尽管政府加大了对农村，尤其是落后地区农村学前教育的投入，但仅仅增加农村学前教育的政府投入并不能够保证公共资金的有效使用，西部农村学前教育政府供给仍然面临以下一些问题影响着供给效率。

（一）政府供给方式的单一

政府供给公共服务的手段有两种，一是建机构直接提供服务，二是购买服务。从目前各省市的学前教育三年行动计划来看，显然还没有超越通过建设乡镇中心幼儿园、中心校附设园来提供学前教育服务的认识。然而，在农村地区仅仅通过建机构的方式来提供公共服务，供给效率并不高。首先，农村人口的居住特点决定了建立中心幼儿园并不是最好的方式。不同于城市人口密集、居住集中的特点，农村人口的分布较为松散，这与农村的自然地理条件、生产方式以及历史传统等因素相关。由于年龄的缘故，儿童不可能到很远的地方接受学前教育，在这种情况下，乡镇中心幼儿园的辐射作用有限，乡镇以下的儿童不得不进入民办幼儿班或者村小附设的幼儿班，而这些幼儿班是完全依靠收费来维持运转的，无法获得财政资金的支持。这导致只有部分农村儿童能够享受公共学前教育资源，出现了分配的不公平，影响分配效率。其次，建设学前教育机构的成本非常高昂。学前教育是劳动密集型行业，根据教育部2013年1月印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，对于全日制幼儿园，全园教职员工与幼儿的配备比例为1∶5～1∶7，保教人员与幼儿的配备比例为1∶7～1∶9，在正常的班级规模下每班应配备2名专任教师和1名保育员，或配备3名专任教师。然而农村人口的散居意味着农村幼儿园的规模并不大，无法实现必要的规模效益，而且当机构分散时，按照规程来监管学前教育机构就会变得异常困难，机构运行绩效的信息获得成本非常高，导致农村学前教育的质量无法得到保证，从而损害农村儿童的利益，难以实现制度效率。因此，在农村通过建机构的方式来提供学前教育的效率并不高。

（二）服务内容的不足

幼儿园的服务内容主要体现在为儿童提供的课程上。传统上，我国农村地区对学前教育的理解局限在为进入小学作准备上，对儿童其他方面的发展关注较少。中国学前教育研究会“十二五”课题“全国农村幼儿园课程现状调查”发现，农村幼儿园的课程“小学化”倾向严重＼[9＼]。笔者于2012年对重庆市农村幼儿园的实地调查也发现，目前农村幼儿园的教学以知识传授为主，包括拼音、识字和计算等内容，而对课外活动、艺术、健康等方面的内容则不够重视。尽管我国教育部门在2001年颁布了《幼儿园教育指导纲要（试行）》，将幼儿园的教育内容分为“健康、语言、社会、科学、艺术等五个领域”，可以说对学前教育机构的服务内容作出了尝试性的规定，然而根据教育部的统计，2012年我国有54.9%的农村幼儿园教师学历为高中及以下，且有调查研究发现，贫困地区农村幼儿园教师的职后培训在相当大的程度上陷于瘫痪，对于这部分没有接受过系统的学前教育培训、不了解儿童发展的规律、业务素质较差的幼儿教师而言，教育教学中的关注点仍然集中于基本知识与技能，情感与态度的培养远未纳入教育目标＼[10＼]，难以胜任多样化的教学内容。

除了幼儿园课程单一之外，农村学前教育的内容还存在着其他方面的不足。2006年联合国儿童基金会的儿童早期综合发展项目（IECD）调查发现，项目县儿童的发育不良不仅与这些地区的贫困有关，更和这些地区家长缺乏儿童养育知识有关＼[11＼]。在这种情况下，农村学前教育服务的内容并不应局限于教育方面。学前教育服务其实是一个含义广泛的词，并不仅仅等于上幼儿园，国际上为处境不利儿童提供的学前教育服务通常都是一整套的，包括健康服务、营养服务、教育服务、社会服务以及基于家庭需求的其他服务，体现服务的补偿性特征＼[12＼]。如何通过学前教育综合服务为儿童的家庭提供更多的支持已成为发达国家学前教育服务供给关注的主要问题。而当前我国农村儿童学前教育尚未能将对家庭的支持纳入服务的范畴，从而导致农村学前教育服务在技术上未能切实地满足农村居民的需求，增加农村居民的福利，难以实现技术效率。

三、农村学前教育政府供给效率提升的途径

公共部门服务能力的建设有着丰富的内涵。然而，我国政府在加大投入时，往往将大部分投入用于场地的兴建、设备的添置而忽视职能调整、人员培养、制度建设等内容，导致供给效率不高。针对上述农村儿童学前教育政府供给存在的问题，我们可以选择从如下方面着手加以改进。

（一）实现政府供给方式的多样化

政府应当成为农村儿童学前教育供给的责任主体并不意味着需要政府直接生产，政府可以尝试通过购买服务来完成学前教育的供给责任。在国际上政府购买儿童早期服务存在两种方式：补贴需求方和补贴供给方。这两种方式曾经引起了激烈的争论，争论的核心在于家长选择的效率问题。支持补贴需求方的人强调父母选择的有效性，认为父母能够为自己孩子选择最适合的教育机构，并且相信消费者的选择将能够淘汰劣质的服务供给机构。而Fuller等指出补贴家长的形式没有支持普及服务或员工的在职培训及薪水；如果家长将补贴用于支持不正规的、无执照的儿童照料服务，将导致小型的组织和个人提供一系列不正规的儿童照料服务＼[13＼]。OECD的研究发现，在OECD国家中，3岁以上儿童的学前教育与服务主要采取补贴供给方的方式，他们认为对供给方的资助形式比起对家长的补贴形式，能够提供更高质量的学前教育和更高的儿童覆盖率＼[14＼]。

由于信息不对称的存在以及农村儿童家长文化知识水平较低，家长的选择有可能出现效率损失，补贴供给方的方式相对而言更加适合我国农村的社会环境。政府可以补贴现有的乡镇学前教育机构，由他们向有需要的农村儿童提供流动性的服务。地方政府可以借鉴浙江省临海市“大篷车”幼儿园的经验，通过补贴现有的学前教育机构，使他们在双休日通过大篷车的方式将学前教育服务送到贫困山区儿童的身边。这种方式一方面能够减少广泛设置学前教育机构带来的高昂成本和监管难题，另一方面可以拓展现有机构的服务范围，获得规模效益。此外，政府还可以通过补贴机构引导市场提高学前教育的质量。例如，香港政府为了刺激幼稚园聘请高质量的幼儿教师实施了幼稚园资助计划，幼稚园聘用的合格教师比例越高，获得的津贴越多；同时香港政府还利用学券计划为所有的幼稚园提供发展津贴，并规定了用于教师专业发展的经费比例；香港政府还每年开办免费的培训班，为在职见习的教师提供学习机会＼[15＼]。这样的资助方式有助于推动民办幼儿园改善教育质量，引导学前教育市场的健康发展，从而提高财政资金的支出效率。

（二）制定基准化服务的菜单

通过购买服务的方式来实现学前教育的政府供给，需要相应的制度调整，其中最重要的便是确定服务的基准，以基准化服务核定经费预算。长期以来，我国实行的定岗定编制度虽然遏制了机构膨胀的倾向，但是容易出现“养人”而不“养事”的局面，公共服务机构往往缺乏活动经费而导致服务供给能力不足。目前各地都提出要将学前教育经费列入财政预算，作为学前教育预算体制改革的基础，政府必须制定出基准化服务的菜单，根据服务内容核定经费预算才能保证政府的投入实实在在地用到儿童的学前教育服务上，避免因活动经费缺乏导致机构“做事”能力的不足。同时，明晰基准化服务菜单的基本结构也能够使公众对公共学前教育服务的监督成为可能。

科学界定农村儿童公共学前教育服务的内容应当以需求为导向，即服务的内容既要满足服务对象的需求，又要注意避免出现超额供给，影响政府供给的效率。以美国的“提前开端”项目为例，其为处境不利儿童提供满足基本需求的综合性服务，这些服务包括综合健康项目——免役、医疗、牙齿、精神健康以及营养服务；发展适应性课程——课外活动，鼓励积极的游戏和各种社会活动；促进家长参与——为家长提供咨询或是工作机会和信息，提高家长的能力和家庭生活的质量，帮助他们摆脱贫困的境地＼[16＼]。这些基本服务满足的是贫困儿童及其家庭的生存型需求，能够有效地改善服务对象的福利状况。

农村儿童学前教育的需求需要地方政府在广泛调查的基础之上进行分析，从发达国家的实践来看，整合的、多样化的学前教育服务对于促进处境不利儿童的发展更加有效，应当成为我国农村学前教育改革的方向。

（三）完善幼儿园的信息公布制度

当政府通过购买服务的方式来提供学前教育时，政府与学前教育机构之间形成了委托代理的关系。作为委托人，政府供给幼儿教育的目标函数在于通过幼儿教育的供给增进整体的社会福利，实现对社会财富的再分配，以矫正由于市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡等公共财政的根本目标。然而作为代理人的民办幼儿园园长，他们的目标函数则在于追求利润的最大化。在信息不对称的情况下，委托人对代理人的行为难以做到有效的监管，代理人有可能通过减少课程设置、聘请不合格的教师等方式来减少服务内容、降低服务质量，以获得高额利润，最终损害公众的利益。因此政府要做一名精明的购买者，除了应当制定基准化的服务内容之外，还需要对服务质量进行监控。

一般而言，人们认为投入（或成本）是判断商品和服务质量的一个关键因素，“投入”是我们判断质量最常见、也最直观的标准。因此政府对于民办幼儿园办园成本的信息公布将有助于修正学前教育市场上的信息不对称。政府应当制定一个统一的信息模板，要求所有民办幼儿园公示其服务项目、收费标准、成本构成等信息。虽然教育成本的信息公布并不能直接用于教育质量的评价，但是信息公布具有比较功能，当公众发现相比其他幼儿园，某幼儿园的成本构成中，用于师资和课程开发的比例过低，并无法合理地解释这种现象时，就会通过市场选择对该幼儿园造成巨大的调整压力。在目前教育部门缺乏专门监管学前教育的力量的情况下，发动群众对学前教育机构的服务质量进行监督能够有效地降低交易成本，提高制度运行的效率。

农村儿童学前教育政府供给的效率，涉及到政府如何以最少的资金为最大部分的民众提供内容适当的学前教育服务。当政府决定加大对学前教育的投入时，应当调整投入的重点和结构，因地制宜地选择适当的供给方式，并重视相应的制度建设，提高政府供给的分配效率、技术效率和制度效率，才能创建一个以儿童发展需求为导向的、高效的公共学前教育服务体系，真正达成为人民提供满意的教育这一美好目标。

注释：

①按照这种推理当每个人的收入彼此均等时，社会的经济福利最大。但是实际上功利主义者否定收入的完全平等化，因为他们认为这样做会使得人们缺乏激励。

②根据OECD 的资料，1990-1994 年间，OECD 国家的营业电话收费，在电话服务垄断经营的国家中，仅下降了3.5%，而在引入私有化和竞争的国家中，则下降了8.5%；MCRAE在1994年对加拿大一百个城市的居民废物回收的调查发现，私人回收商比公共回收机构平均便宜 28%；Mc David 和 Laliberte对加拿大垃圾掩埋的运营成本分析发现，私人运营的成本比公共运营低 33%。

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（责任编辑王婷婷）