基于主体功能区建设的土地发展权转让机制研究

文章编号：1001-148X（2014）04-0011-06

摘要：由于承担着国家生态安全的功能，自然资源丰富但经济基础欠发达的西部地区，在规划严格的开发管制下丧失了通过工业化摆脱贫困的发展机会，形成了提供公共生态产品与经济脱贫发展的尖锐矛盾。因此，主体功能区规划在实现空间有序开发特定目标的同时，会导致不同类型区域陷入“暴利-暴损”的困境。为解决规划所带来的不同区域发展机会的失衡，建立长久有效的区域间利益协调机制迫在眉睫。只有从区域协调发展的目标出发，构建好主体功能区间的土地发展权转让机制，才能为协调受限功能区和非受限功能区发展机会的不平等创立新的突破口，并逐步缩小不同类型功能区间的发展差距。

关键词：西部地区；主体功能区；土地发展权转让；区域协调

中图分类号：F30122文献标识码：A

收稿日期：2013-10-17

作者简介：刘红（1976-），女，河北泊头人，中央民族大学经济学院副教授，经济学博士，研究方向：区域经济、民族经济。

基金项目：国家社会科学基金项目，项目编号：11BMZ058；中央高校基本科研业务费专项资金资助。根据全国主体功能区规划，优化开发区和重点开发区（以下简称非受限开发区）主要位于我国东部和中部地区，限制开发区和禁止开发区（下面简称受限开发区）广泛地分布于西部地区。主体功能区的提出是我国新时期统筹区域发展的重要理论创新，主体功能区规划对不同区域的土地进行类型认定和开发强度的限制，受限开发区实行“严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途”，以此引导空间开发有序进行。但是，分区规划政策在实现特定目标的同时，也将导致出现“暴利-暴损”的困境，即被规划为非受限开发区的区域获得了规划带来的意外收益，而受限开发区则面临着潜在的机会损失。

在新的区域开发格局中，由于承担着国家生态安全的功能，自然资源丰富但经济基础欠发达的西部地区在规划严格的开发管制下，丧失了通过工业化摆脱贫困的发展机会，形成了提供公共生态产品与经济脱贫发展的尖锐矛盾。虽然国家对西部出台了多种形式的对口支援和帮扶，但是对于西部受限开发区面临的上述发展权益损失，并没有建立长久的补偿机制；政府主导的补偿机制往往会给各级财政带来一定压力，在经济发展日益趋缓的形势下，这种途径也很难保证较高的效率。因此，在国家主体功能区差异化的调控目标下，解决规划所带来的区域发展机会的失衡，建立长效的区域间利益协调机制成为各界研究的焦点，这也是实施第二轮西部大开发亟待突破的难点之一。

关于主体功能区建设中区域利益的协调机制，国内学者主要研究了财政转移支付制度和生态补偿机制等［1-2］，也有学者分析了土地发展权在主体功能区建设中的作用。如王永莉、杨明洪（2009）认为在土地发展权缺失的前提下，政府行使公权力中的规划权时就可能限制土地所有权人的发展选择权，尤其是西部农村居民的权利受到了明显侵害，西部生态功能区建设遇到了制度障碍。杜茎深、靳相木（2012）认为主体功能区建设有加剧区域发展“中心-边缘”非均衡倾向，引入土地发展权区际交易可以形成主体功能区建设的导向机制，促进区域协调［3］。纵观发达国家在解决政府规划等公权造成土地发展利益失衡的经验，设立可转让的发展权制度（Transferable Development Rights, TDR）被广泛地认为是一种行之有效的途径。在借鉴土地发展权制度国际经验的基础上，本文尝试构建了适应我国主体功能区建设的土地发展权转让机制，以解决规划所带来的区域发展机会失衡，促进区域协调发展。

一、我国主体功能区间土地发展权转让机制构建的必要性根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，主体功能区规划将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类功能区，是对国土空间格局的重新定位。不同功能区的区域发展模式和外部功能出现差异，优化和重点功能区承担着中国工业化进程的经济开发功能；限制和禁止开发功能区承担生态的保护与修复，履行全国“生态屏障”的功能。为实现提供生态服务的主体功能，受限开发区以限制和禁止开发为代价，实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途，不但丧失参与高利润产业竞争的机会，还要承担生态保护和修复的建设成本。同时，限制开发区大都属于经济欠发达和贫困人口相对集中的地区。显然，主体功能区建设是一项有失“公平”的“帕累托改进”［2］。因此，主体功能区划的顺利实施必须依赖于完备的区域间利益平衡机制，使当地政府从产业开发和GDP增长的束缚中解脱出来。采用市场途径来平衡不同类型功能区之间的利益失衡问题，可以引入土地发展权区际交易，促进区际财力的转移，形成主体功能区建设的区域协调机制。

总第444期刘红：基于主体功能区建设的土地发展权转让机制研究••••商 业 研 究2014/04土地发展权是土地所有者权利的延伸，是通过改变现有土地用途和利用强度来对土地进行开发的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。在让渡实践中，既可以由政府或其他非政府组织购买而撤销，也可以由土地发展权人在符合规划条件的情况下让渡给他人，前者称为发展权购买（PDR，the purchase of development rights），后者称为发展权转让（TDR，the transfer of developmentrights）。由于受政府财力或购买程序的限制，TDR成为主要的让渡形式。土地发展权转让作为一种能有效克服行政规划配置刚性，通过市场机制灵活配置土地开发权力的重要政策工具受到各国的重视。开发受限区域的土地权利人将发展权通过市场让渡给那些可以进一步增加开发密度或容积率的区域，从而受限开发区土地潜在开发价值的损失得到补偿。

国外土地发展权转移的经验表明，土地发展权的配置在不同程度上起到了保护农地、保护自然资源、保护生态环境、调节因土地用途管制带来的暴利和暴损等效果。建立跨区的土地发展权转让机制，不同区域可以根据实际需求，在严格的监管和规划控制下，更有效率地配置土地资源。第一，可以确保西部地区发展权益的损失得到补偿，引导发展权向非受限开发区转移。这样受限开发区可以将交易收入用于基本公共服务设施建设，实现西部与中东部地区公共服务均等化的基本目标。第二，逐步缓解经济基础良好、发展潜力大的中东部地区面临的建设用地资源紧张与经济发展的矛盾。在保证中东部地区城市合理扩展所需必要土地的同时，也可以提高城市内部土地的集约利用程度。如原来开发商拿地的成本很低，发展权设立后会增加开发商开发新地的成本，当其新开发一块地的成本高于其对原建筑增加容积率的成本时，开发商会理智地提高原有土地的集约利用度。作为一种基于市场机制的土地利用管理机制，可以根据区域发展的非均衡性，实现不同区域土地发展权的调剂余缺，通过市场的力量协调受限开发区与非受限开发区之间利益不平衡问题。

二、主体功能区土地发展权转移机制构建的制度前提事实上，由于我国现行“从上至下”层层分解的建设用地指标供应制度面临着效率与公平的两难困境，不能很好地协调全国各地经济发展需要与用地指标分配之间的矛盾［4］，因此，我国各省市进行了大量的制度创新以缓解上述矛盾。如浙江的“基本农田易地代保”、“复垦指标的跨区有偿调剂”、“易地补充耕地”以及重庆地票交易等尝试。这些尝试均已经有了发展权的思想，但大多在本省市内进行交易，而且都是政府推动。上述跨区域建设用地指标的有偿交易，在一定程度上缓解了地方经济发展的用地“饥渴”，为城市扩张提供了用地新途径，但是由于没有对农村集体土地产权实现充分保护，普遍的“占优补劣”现象造成耕地保护效率大打折扣，因此这些模式被国土部门叫停。与发达国家实施的TDR模式相比，我国上述尝试并不是建立在土地发展权市场交易机制之上的，而是地方政府为突破工业化和城市化过程中建设用地硬性约束的对策方案，且本质上还是地方政府主导的交易模式，市场化补偿机制还没能建立。虽然上述模式推进速度很快，但是在协调社会和区域经济发展方面的效果并不尽如人意。所以，建立一个适应中国国情的健全的TDR转移机制，在对TDR机制进行设计之前，还需要建立一个新的政策框架。

土地发展权转移是一种基于市场力量的规划调节机制，政府主导或过度干预往往会出于对政绩的追求，扭曲土地发展权转移的市场结果。我国自1994年分税制改革以来，由于地方政府事权与财权的不相匹配，迫使地方政府努力寻求税收之外的收入来源，尤其过度依赖土地财政。2010年，全国土地出让金收入达到29 110亿元，相当于地方一般预算收入的72%。另外再加上各地政府普遍以土地资产进行抵押建立的地方融资平台，“土地财政”占地方政府可支配财力的比重甚至超过60%［5］。如果上述过度依赖“土地财政”的现象无法改观，那么地方政府主导土地发展权转移市场，无疑会由于利益激励和冲动，人为制造土地发展权的卖方市场，致使地价飙升，从而实现土地增值收益最大化。因而，构建主体功能区土地发展权转让机制需要逐步地消除地方政府对土地市场的绝对垄断。

我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。国家通过对城乡土地用途进行管制对土地资源拥有绝对支配权。不管是出于公共利益的目的，还是出于商业开发和城市经营的需要，农村集体土地要想转变为建设用地，必须通过国家征收环节方能改变土地用途。一直以来，我国城乡土地所有权的法律地位呈现不平等状态，集体土地所有权主体不能对土地行使处分权，这造成在征地过程中，农民集体参与征收程序的制定以及讨价还价的能力无法得到切实保证。区域间土地发展权转移机制的构建离不开公平的市场主体参与。因此，一是赋予农村集体土地所有主体完整产权。西部的受限开发区担任着为全国提供农产品和生态产品，大面积的农业用地和生态用地需要充分保护，要从法律上赋予农村集体完整的土地处分权。二是打破地方政府在土地一级市场的垄断格局。建立城乡统一的建设用地交易市场，农村集体土地也可以在满足国家规划的前提下进入土地一级市场，实现城乡土地的同价、同权。从根本上抑制地方政府依靠“土地财政”大肆征收集体土地的利益冲动，最小限度减少地方政府对土地市场的直接参与，推动土地市场机制的良性运转。

三、主体功能区土地发展权转让的框架设计

主体功能区间土地发展权转让机制的构建，受限主体功能区的权利人可将土地发展权由市场出售给适宜开发的区域，从而弥补土地潜在开发价值的损失，弥补国家将其开发强度进行规划降级导致的发展机会损失。发展权在出让区域（受限功能区）土地上作废，而在接受区域（非受限功能区）地块上可以与其原有的发展权累积。这样，出让区域的土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留原有土地用途和原有的土地开发强度，但已经丧失改变土地用途、求得更大发展机会的权利。接受区的地块可以获得更高的土地开发强度，而权利发送区在出售或转让发展权之后，通常会受到严格的开发限制，进而可以实现保护土地原用途的目标［6］。

1.依法界定土地产权并增设土地发展权，允许其与所有权相分离。基于土地开发“涨价归公”的观念，1947年英国《城乡规划法》规定：一切私有土地将来的发展权转移归于国家所有。不论个人土地所有者还是开发商改变土地用途或增加开发强度都需要向政府申请购买土地发展权，这也是英国对土地增值收益进行分配的基础。美国为了应对单纯土地用途管制缺乏激励机制，造成农地所有者抵触的问题，20世纪60年代末也设置了土地发展权，确定其归属为土地所有者所有。土地发展权的供给方（土地所有者）和需求方（开发商、地方政府等）可通过市场机制进行土地发展权的转移或者购买。法国虽然没有明确设置土地发展权，但1975年颁布的《改革土地政策的法律》确立的法定密度极限和土地干预区制度的实质构成了土地发展权制度。这里的法定密度极限是指容积率①上限，政府对地块的容积率进行上限规定。与英、美两国土地发展权的归属有所不同，该限度之内的开发建设权归土地所有者所有，超过该限度的开发建设权则归国家。土地干预区是指政府对于某些区域土地的出售具有优先购买权，类似于土地发展权征购。

土地发展权的不同归属体现了对土地增值收益的分配取向，“涨价归公”和“涨价归私”的争议实质上是土地增值收益分配效率与公平之间的平衡。从发达国家的运行实践来看，二者之间的矛盾并非不可调和，完全可以通过适当的制度安排对土地增值收益分配进行平衡和协调。考虑我国的土地所有制情况，本文认为农地发展权应归属农民集体所有，并通过立法明确行政村作为行使集体土地所有权的代表。城市土地发展权归属于国家所有，由县级以上的各级地方政府作为行使权利的代表。

2.政府根据主体功能区划划定发展权的发送和接受区域。发送区域(Sending areas) 内土地的未来发展被限制，是土地发展权的让渡区域。接受区域(Receiving areas)是土地发展权的注入区域。美国设定土地发展权接受区须符合以下条件：一是土地发展权接受区新增的开发强度（额外强度）必须在土地规划及经济发展规划范围之内；二是土地发展权接受区有满足进一步开发需要的基础设施容纳能力，或有足够的道路、供排水系统、污水处理系统和学校等，或有充足的新增基础设施的配套潜力［7］。可将受限功能区城市边缘的基本农田、生态用地、环境保护区等划定为发展权的发送区域，将非受限功能区的城市、小城镇等地区确定为接受区。两个区域的土地开发需要设定两个开发强度：基础强度和额外强度。发送区域土地开发的基础强度已经是规划部门针对该区域生态承载能力和社会承载负荷设置的土地开发利用强度最高上限，而接受区域土地的开发利用强度可以在基础强度之上，增加规划设定的额外强度，而额外强度的获得需要购买发送区域的发展权，从而发送区域转移了与生态环境冲突的发展权，接受区域提高了土地开发的经济性，从而引导各区域利益的协调发展。

表1卡尔弗特县（Calvert） TDR项目分区允许的最大强度［8］分区分类1978-1998年1999-2003年基础强度运用TDR允许的最大强度基础强度运用TDR允许的最大强度乡村 农场区域1单位/5英亩1单位/5英亩1单位/10英亩1单位/5英亩资源保护区1单位/5英亩1单位/5英亩1单位/10英亩1单位/5英亩乡村社区1单位/5英亩1单位/2英亩1单位/10英亩1单位/2英亩居住1类居住社区1单位/英亩4单位/英亩1单位/5英亩4单位/英亩2类居住社区14单位/英亩14单位/英亩--城镇中心4单位/英亩14单位/英亩2单位/英亩14单位/英亩注：所有的居住社区自1999年之后拥有相同的分区强度。城镇中心的分区自1983年后开始生效。

3.根据土地利用总体规划配置不同区域的基础强度和额外强度。 发展权的区间转移份额取决于三个因素：基础强度、运用TDR允许的最大强度和TDR转换比率。如表1所示，位于美国马里兰州的Calvert县将农场区域、资源保护区和乡村社区认定为土地发展权的出让区，1978-1998年实施TDR计划以来三类区域的平均基础强度为建设1个住宅单位需要5英亩，1999年之后基础强度下降为10英亩分配1个发展权，除了乡村社区，TDR转移的强度基本维持在1单位/5英亩。允许运用TDR的最大强度和基础强度之差为额外强度。农场区域和资源保护区的额外强度为零，也就是这两类区域的最大开发强度为基础强度。应用TDR允许的最大强度和基础强度的比例经常被称为“密度奖励”。应用TDR后，1类居住社区的开发强度从1单位/英亩提高到4单位/英亩；乡村社区的开发强度从1单位/5英亩提高到1单位/2英亩。TDR转换比率为5，即在接受区域开发建造1个单位的住宅必须从发送区域购买5英亩的发展权。

在主体功能区划下，不同区域的开发强度配置应与区域主体功能的定位相适应［3］。优化开发功能区的资源承载力与高开发强度的矛盾日益尖锐，额外开发强度需要适当控制；重点开发功能区资源承载能力较强，作为发展权的主要接受区域，应配置较高的额外开发强度；限制开发和禁止开发区是全国或区域的重点生态功能区，作为发展权的发送区域，应重点配置基础强度。发展权所包含的地块面积大小取决于发送区域的生态功能、资源的稀缺程度以及社会经济发展对它的需求强度等因素，以用地保护目标为期望值，以限制其再开发或保持现有规模为原则。一般而言，越是保护难度小的区域，每个发展权单位所包含的面积就越多。如美国新泽西州规定严格限制开发的保护区域中心区每16hm2分配1个发展权，农用地每8hm2分配1个发展权，湿地每32hm2分配1个发展权［9］。

4.土地发展权交易的参与规则应体现自主性。在发展权交易市场上，发展权所有者从其利益出发自主决定出售或者自己先储备后卖出发展权。如在马里兰州的Calvert县，50英亩以上的农业区域或林业用地均满足土地发展权让渡的基本条件。土地所有者必须首先向县里提交申请建立一个农业保护区，同意保持土地农业或森林用途至少五年。这五年土地所有者被免除县里的财产税。五年之后，土地所有者可以随时确权并卖出土地的发展权。农业保护区的土地不具有永久的地役权，但是在卖出发展权（即使只卖出一个发展权）后，土地将不得被拆分和开发，且永久保持原有用途不变，这也是卡尔弗特县的TDR项目与和其他地方的最大区别。马里兰州的Montgomery县的TDR项目规定，土地所有者在卖出一些发展权后，仍然可利用剩余的发展权拥有拆分和低密度开发的权利，比如，在Montgomery县100英亩的地块拥有20个发展权，但根据规划分区的基础强度，只有四分之一的发展权能够用来建造住宅，因此可以卖出16个发展权，保留4个用来在该地块上建造房屋。同样，Calvert县100英亩的地块也拥有20个发展权，但是土地所有者必须全部保留或者全部卖出［8］。

土地发展权交易只有在双方合意下才可进行，社会方得以最低成本实现资源的高效率配置。因此，需要建立权威的专业估价委员会，对发展权进行科学估价，制定合适的发展权交易指导价。理论上，农地发展权价格大体等于最佳利用用途下土地开发净收益与土地当前农业用途价值之差。市地发展权价格大体等于土地开发最高强度与土地当前利用强度的价值之差。发展权的价格要确保发展权接受区的开发利润，还要计算所换取的资金是否足以维持受限功能区土地的维护费用［10］。但无论何种情况，接受区域的开发商一次至少要购买一定数量的发展权，以保证每次对保护类区域土地的保护范围和补偿水平具有规模效应。

5.通过税收对土地发展权交易的价值进行再分配。根据农地发展权归属，受限开发区的集体土地所有者应得到农地因为丧失改变为建设用地的机会而失去的全部土地增值。但是，由于其中部分增值收益是由社会经济发展、公共投资、国家规划等诸多非农地所有者因素而引致，因而作为投资者的国家和地方政府也必须参与分配。市地的所有者也应得到因土地开发强度规划降级而失去的全部土地增值收益，而对这部分增值收益有贡献的中央和各级地方政府也应参与分配。国外一般通过课征开发土地增值税的形式，将部分土地增值收益收归国有，如英国土地开发税率为40%-60%，韩国和新加坡的税率为50%，中国台湾地区实行20％、30％和40％的三级累进税率。因此，建议可以由规划部门根据各级政府的基础设施投入规模确定征收税率和税额分享比例，进行土地增值收益的二次分配。

发达国家的土地发展权转让实践表明，项目交易的成功离不开发达的中介机构。如美国马里兰州各县的TDR项目均允许房地产经纪机构全程参与，帮助买卖双方能够及时、准确地获得交易和价格信息。此外，当地政府也尝试多方面参与TDR项目，不仅提供详细的交易和区域保护信息季报，甚至在市场低迷的情况下，以公共资金建立TDR银行购买土地发展权，进而稳定私人TDR的市场信心。因为相信市场交易价格不断上涨，越来越多的土地所有者愿意卖出土地发展权保护他们的土地用途不变。

四、结论

从区域协调发展的目标出发，本文构建了主体功能区间土地发展权的转让机制，以期为协调受限功能区和非受限功能区发展机会的不平等创设新的突破口，为第二轮西部大开发的顺利推进提供新的建设契机。土地发展权的区际交易实质是非受限功能区出资保护受限功能区的耕地和自然资源，利用市场途径引导主体功能区的空间开发秩序，促进区域财力的横向转移和均等化，逐步缩小不同类型功能区的发展差距。但是，本文只是勾勒出土地发展权区际转让机制的基本框架，还有许多环节亟须进一步深入研究。

注释：

①所谓的容积率是房地产开发领域中的专业用语，建筑面积与占地面积之比即为容积率。

参考文献：

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［3］杜茎深,靳相木.主体功能区建设引入土地发展权的运作机制研究［J］．中州学刊,2012(1)：39-44.

［4］汪晖，陶然.论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义［J］．管理世界,2009(9):39-52.

［5］林家彬.我国“城市病”的体制性成因与对策研究［J］．城市规划学刊,2012（3）：16-22.

［6］Tavares A. Can the Market be Used to Preserve Land? The Case for Transfer of Development Rights［C］．European Regional Science Association 2003 Congress,2003.

［7］Mitta Maanv.The Transfer of Development Knights APromising Toolof the Future.PACE lawschool，landusecenter.1996［EB/OL］．［2006-10-13］．http：//www.Law.pale.edu/landuse/tdrpap.html.

［8］Virgina McConnell，Mirgaret Walls, Elizabeth Kopits. Zoning, TDRs, and the Density of Development［J］．Journal of Urban Economics,2006(59):440-457.

［9］Burchell，Robert W. Costs of Sprawl Revisited: the Evidence of Sprawl′s Negative and Positive Effects［J］．Transportation Research Record,1998,39.

［10］Arik L., Why oppose TDRs? Transferable development rightscanincrease overall development［J］．Regional Science and Urban Economics, 1997,27(2):283-296.