政府审计信息公开存在的问题与完善路径

肖瑞利

【摘 要】 我国政府审计信息公开事业发展迅速，审计信息公开的范围和深度都在不断扩展和加深，但是在信息公开的内容、质量、制度、监督方面还存在诸多问题。审计机关应当在构建政府审计信息公开的制度体系，规范审计信息公开的形式和内容，统一审计信息公开的口径，完善政府审计准则体系，构建经济权力导向审计模式，提高审计信息公开的质量，加强对审计信息公开的监督等方面不断探讨和完善政府审计信息公开的路径。

【关键词】 政府审计； 信息公开； 审计监督

中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）29-0088-03

政府审计信息公开就是把审计机关在履行审计监督职责过程中产生的信息诸如审计计划、审计结果、审计的整改情况等向社会公开。政府审计信息公开在国家政府信息公开整体工作中有着特别重要的地位，同时也是国家审计的本质要求，各级政府和社会公众都对政府审计信息公开给予了高度期待和关注。通过多年来审计署和各级地方审计机关的共同努力，采用接受媒体采访、新闻发布会等多元化的形式，积极向社会发布审计信息；通过网络对话等形式，开展与社会公众的互动活动，这样既可以提升政府审计工作的透明度，也为社会公众提供了了解政府工作的有效信息。

一、政府审计信息公开面临的形势与挑战

《政府信息公开条例》的颁布施行正在深刻改变着审计公开的外部环境。公开政府信息可以促进政府分权于民，是克服政治体制中权力过分集中这一弊端的主要途径。政府审计通过对政府信息公开质量的监督与评价，并将审计结果等相关信息公布于众，提高了政府会计信息的可靠性，改进和提升了政府信息公开的质量。从社会层面看，社会公众对审计信息公开的申请也出现了迅猛增长。随着审计公开社会呼声的不断升高，审计机关尤其是地方审计机关正面临着越来越大的压力。我国正处于社会转型期，对于政府不规范行为信息的公开会诱发社会的不稳定因素，这又加大了政府审计信息公开的政治敏感度和复杂度。因此，既要满足社会公众对政府审计信息的需求，又要有效防范相应的风险，成为目前审计机关的紧要任务。

二、政府审计信息公开存在的问题

由于广大社会公众的密切关注和国家审计机关的不断探索和努力，我国政府审计信息公开事业发展迅速，审计信息公开的范围和深度都在不断扩展和加深。但是相对于政府审计的项目总数而言，政府审计信息公开数量仍显不足，而且存在诸多问题。

（一）政府审计信息公开存在制度缺陷

政府审计是在对政府的依赖中产生和发展起来的，审计制度也必然受到政府的影响，而且中国源远流长的历史传统文化也深刻地影响着中国政府审计制度的建设和完善。目前制度的缺陷主要表现在：第一，制度中缺乏对审计信息公开的强制性条款。审计法中仅仅提出审计机关“可以”向政府有关部门和社会公布审计结果，这就造成审计机关在公开审计信息时的不确定性和一定的自由选择权。第二，对应该主动公开的信息内容、不宜公开的信息内容，都没有明确的可操作标准和尺度，这就加大了实务操作上的难度。第三，宏观上缺乏完善的配套制度，因而无法及时有效地解决审计过程中发现的问题，无法追究相关责任，致使某些现象“屡审屡犯”，造成审计资源和社会资源的极大浪费。第四，审计保密制度相对滞后。我国现行的《保密法》已远远落后于实际发展的需要，同时，长期的传统保密文化惯性也严重制约了政府审计信息公开的顺利发展。

（二）政府审计信息公开的内容不统一，不完整

政府审计信息公开的内容在制度上缺乏统一性，缺乏统一的公开的标准，因而公开的内容较随意，在审计信息公开的完整性方面，远远无法满足审计信息使用者的需求。如有的审计公告要素不全，有的缺乏审计工作的起止时间；大部分审计公告只公布了审计结果，而忽略了审计工作的过程信息；只公布了单位预算执行情况的相关信息，忽略了有关预算编制情况的信息，未能对被审计单位的内控制度进行评价；只公布审计中发现的问题，未能对问题产生原因进行系统地分析总结，也未能公布被审计单位对于审计结果的意见；只公布审计建议和处理意见，缺乏后续的跟踪反馈信息。

在已公开的审计公告中缺乏公众真正关心的内容。以往的审计公告大部分是关于政府预算执行情况、专项资金以及各类工程项目、救灾资金及工作情况等，很少涉及医疗卫生服务、食品安全、房地产、义务教育等影响国计民生的社会公共领域，而这些正是社会公众最为关注也最需要公开的领域。

（三）政府审计信息公开的质量不高

政府审计公告作为传递政府审计信息的主要渠道，其质量的高低直接影响了审计信息的价值以及对信息使用者的有用程度。审计结果产生不及时和审计结果公布不及时，以及审计信息公开之前的审批不及时，在某种程度上影响了社会公众对政府审计信息的及时了解，同时也影响了政府审计公告的质量。与西方发达国家较规范的审计报告相比，我国以往的政府审计公告在内容和形式上均存在很大差距。我们的政府审计公告只能就发现的问题做出报告，而且还要考虑多方利益进行层层筛选，进而做出既不明确又不规范的结论，更不用说从总体上对被审计单位的预算执行情况和资源利用情况做出恰当的评价，系统地提出合理化建议和长远规划。政府审计公告的书写质量、完整性、准确性均需不断改进和完善。从形式上讲，政府审计公告没有利用图表等多种表现形式，因而格式单一，且不规范。

（四）政府审计信息公开中监督不到位

目前，政府审计信息公开的实施比较侧重事前的投入而忽视了后续的事后监督和管理，较多地关注了形式上的统计结果，轻视了实质过程的监督，尤其缺乏整个社会的监督。这与目前外在的监督体制没有成型、政府内部的监督机制欠缺密切相关。目前外部监督不力的关键在于监督与被监督者之间的地位不平等，被监督者处于强势地位，而监督者的地位太弱势，因而监督制度趋于虚化，监督功能无法正常发挥，自然弱化了监督的效果，甚至政府审计信息公开主要靠政府部门自觉自愿。在政府部门的内部监督过程中，又普遍存在权责不明，多头管理的现象。另外，由于全社会整体“公民意识”的淡薄，社会公众获取政府审计信息的能力不足，难以对政府审计信息公开形成强有力的舆论压力，更无法起到有效的监督作用。endprint

总体而言，我国政府审计信息公开存在诸如政府审计信息公开制度不够完善、公开范围不够广泛、公开方式及内容随意性较大且不够完整、信息公开的质量较低、缺乏有效的监督制约机制等问题，急需探讨和研究完善政府审计信息公开的路径。

三、完善政府审计信息公开的路径

为了从根本上解决我国政府审计信息多渠道公布不一致的现象，将政府审计信息的公开纳入统一、系统、科学的轨道，确保审计信息的质量，应当从以下方面努力：

（一）构建政府审计信息公开制度体系，完善政府审计信息公开的法律法规建设

从总体上讲，政府审计信息公开制度体系建设包括国家和地方政府关于政府信息公开的法律法规制度的建设，以为审计机关实施对政府信息公开的监控提供法律依据，确立政府审计对政府信息公开实施审计监督的地位；还包括审计机关内部的控制制度和管理规章，以为审计公开工作提供具体的操作规范。在对《政府信息公开条例》、《审计机关公布审计结果准则》、《审计法》等的修订中，增加对审计公开强制性和明确性的规定，以为恰当处理公开与保密的关系提供法律依据，为政府审计信息公开依法、安全有序地进行提供相应的保障。同时，加强审计机关与地方政府的沟通，在地方政府信息公开立法中纳入政府审计信息公开的内容。在政府审计机关内部，建立一套科学系统的、操作性比较强的政府审计信息公开内部制度，使政府审计信息公开制度化、规范化。

（二）统一审计信息公开的口径，规范审计信息公开的内容和形式

我国政府应当对何时，以何种方式，包括何种内容，以及公告的责任追究、公告的风险与防范等方面做出具体可行的统一规定，在审计信息公开的形式上，打破传统的主要靠文字和数据公开审计信息的方式，借鉴香港的做法，以社会公众喜闻乐见的方式比如图片、影像、音响、实物、多媒体展示等多种形式来充分展示审计信息，以增加审计信息全面性、可读性和实用性，减少信息使用者自我加工成本和使用成本。政府审计信息的公开应特别关注关系重大民生的问题、国家未来经济发展和政治稳定的问题等。为了使信息使用者更好地理解审计结果，审计机关还应当公布与审计活动有关的具体信息，比如审计组成员的构成、审计方案和程序的的实施过程、审计中采用的主要方法和技术等。

（三）完善政府审计准则体系，构建经济权力导向审计模式，提高审计信息公开的质量

政府审计信息公开的质量的提高，是一个复杂的系统工程，应该从完善政府审计准则体系入手，充分考虑政府审计的特点，构建以经济权力为导向的审计模式。

完善政府审计准则体系。2011年1月开始施行的《中华人民共和国国家审计准则》，需要在以下方面进一步完善：在审计的独立性方面，对于审计机关及其领导的独立性做出明确规定，并明确审计人员不遵守审计独立性要求时相应的责任追究机制；在绩效审计的实务操作方面，制定较实用的具体指导与规范；借鉴注册会计师质量控制的经验对政府审计质量控制提出可行性操作办法。

构建经济权力导向审计模式。政府审计有其自身的特殊性，基于受托经济责任观，为了避免公民的权利或利益受到损害，需要监督和控制经济权力的行权状况并防止其异化，因而在政府审计中需要构建一种特殊的对经济权力进行控制的审计模式，即以经济权力为导向的审计模式。目前政府审计普遍采用的风险导向审计模式，仅仅像一般审计一样从审计的风险大小来考虑和指导审计过程，没能从政府审计特殊性这个角度来安排审计，没能将经济权力的行权状况作为审计的核心问题来对待，自然对经济权力的行权过程和行权痕迹也没能给予足够的关注，无法对经济权力的行权异化现象给予准确的评判，从而影响了对下一步审计重点领域的判断，进而影响审计结果。而以经济权力为导向的审计模式则紧密结合政府行政履行职责的特征，以权力运行为切入点，以评价公共经济权力受托者的行权状况为核心，以搜集相关行权记录和报告为手段。在经济权力导向审计模式下设计审计流程时，重点是通过对权力行使者行权过程的分析来确定审计的风险领域，这与风险导向审计模式中以审计将面临的风险大小来确定重点审计领域不同，因而更加明确，更易确定审计重点和风险领域，可操作性增加了。其具体做法是针对特定的被审计单位的经济权力进行界定，对经济权力的行权过程进行细化，利用行权载体分析每一个子环节的行权痕迹，从而测试权力行使的合规性，初步评价权力行使过程中的风险，发现经济权力容易发生异化的环节，并将之确定为下一步审计中的重点。在整个审计过程中，审计人员对公共经济权力运行过程中权力行使者层层授权的行权痕迹和行权报告，保持职业怀疑态度；其关键在于确定权力行使者是否适当地行使了权力，有没有权力异化的现象。在审计的完成阶段，结合审计过程中权力行使的执行情况，对权力行使者的行权报告做出综合的评价，并提出合理化的整改意见。因而经济权力导向审计模式充分考虑了政府审计的特殊性，目标明确，可操作性强，不仅准确把握了审计重点，同时通过对审计结果的控制最终提高审计信息公开的质量。

（四）加强对审计信息公开的监督

加强对审计信息公开的监督，首先应该理顺政府内部的监督机制，改变目前多头管理的现象，明确各自的责任。应当由审计机关为审计人员建立职业道德档案，对审计人员的职业道德表现进行追踪记录，由民间人士成立的专门的公务员职业道德监督组织定期考评，根据结果的好坏予以奖惩，对于严重违反职业道德的审计人员给予吊销审计和公务员资格的惩处。审计机关应建立审计信息公开责任追究办法，对于在审计信息公开过程中违规违法行为责任人，比如提供虚假审计信息、无正当理由不受理或拖延办理依申请应当公开的审计信息、违反审计信息公开工作程序、有偿提供审计信息等，追究其工作过错责任。

其次应该提升社会公众的监督地位，加强社会对审计信息公开监督制度的建设，强化社会公众的监督意识，督促审计机关和被审计单位做好接受监督的准备。政府可以通过媒体宣传、法制教育和培训等方式来增强社会大众对政府审计信息公开制度的认知度和认同度，引导他们理性思维，鼓励他们站在完善国家治理的层面提出建议和对策，从而有效地发挥监督作用。

再次，建立和完善政府审计信息公开后的纠错制度。督促审计机关做好公开审计结果处理后续工作的准备，对已经公开的政府审计信息保持持续关注，对于不实信息及时更正；对于被审计单位的违纪违规问题的整改和处理进程进一步公开，以督促其彻底解决问题；对于民众质疑审计结果的具体情况进一步落实其真实性并将结果及时公布于众；对于公民依申请公开的审计信息，协调相关机构人员给予合理的答复和处理。

《政府信息公开条例》遭遇困境的根本原因就是政府治理模式对国家审计制度的排斥。要达到真实透明为百姓服务的“阳光政府”，必须让政府审计公告与政府信息公开有机地契合起来，把政府审计嵌入政府治理模式中去，利用政府审计信息公开不断提升政府会计信息的透明度和真实性，有效地解决委托人和受托人之间的经济信息的严重不对称问题，充分保障广大社会公众知情权的顺利实现。●

【参考文献】

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[2] 班东启.论政府审计信息公开制度[J].审计研究，2007（4）：28-32.

[3] 田林.政府审计信息公开工作报告评析[J].会计之友，2012（15）：70-71.

[4] 苗连琦.公共经济权力审计监控机理研究[D].西南财经大学博士学位论文，2011：36-43.endprint