中国保障性住房信息公示制度实施效果研究——基于十七个省会城市住房保障网站的数据分析＊

吴 宾 孙 莹 刘奕辰

（1．中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100；2．东北大学 文法学院，辽宁 沈阳11004）

一、问题的提出

近年来，随着保障性住房的大规模建设与使用，我国住房保障工作已进入“建管并重”阶段。如何合理、公平、高效地对已经建成的保障性住房进行分配，成为住房保障管理的重要课题。研究表明，保障性住房如果建好后分配不合理，就会失信于民，并极大地影响政府公信力。［1］做好保障性住房公平分配的关键，在于分配过程中程序规范、操作公正、公开透明以及监督有力。其中，通过信息公示，公开被保障家庭配租情况，既是民众监督保障房公平分配的重要渠道，其信息公示完善与否也成为衡量政府住房保障管理能力的重要标志。

目前，我国已初步形成了关于住房保障信息公示的相关制度。2011年，国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》要求，加大保障性住房分配和退出信息公开力度，全面公开分配政策、分配程序、分配房源、分配对象、分配过程、分配结果、退出情况等信息，确保分配工作公开透明；2012年，国务院办公厅《关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》提出，要充分认识信息公开的重要意义，明确信息公开的内容，包括保障性安居工程建设信息公开、保障性住房分配和退出信息公开，并对信息公开的时限做出明确规定；2013年国务院印发《当前政府信息公开重点工作安排》提出要深入推进保障性安居工程建设、分配和退出信息公开。

但是，就制度的实施效果而言，还存在着公示内容不完整、程序不规范等问题，这些问题的产生，一方面是由于保障性住房信息公示缺乏统一的衡量标准以及相关的定量评估，另一方面是由于保障性住房信息公示制度尚未纳入到对地方政府的考核中，因此难以得到地方政府认可和重视。综上，要健全和完善保障性住房信息公示制度，促进保障房的公平分配，就需要对其实施效果进行定量研究，并将城市的保障性住房信息公示的实施效果纳入到对地方政府的考核中来。从理论上看，当前针对保障性住房信息公示制度实施效果方面的研究成果相对较少，而稍有关联的研究成果也均倾向于定性研究，①关于住房保障信息公开的研究成果均倾向于定性研究：如刘俊（2010）应当建立保障性住房信息公开制度以防止保障性住房的执行偏差。张占录（2012）缺乏有效的信息公开制度是影响保障性住房建设和分配的重要因素。孙莉莉（2012）加强信息公开力度，是确保保障性住房分配公平、公正的有效手段。缺乏相应的定量分析。定量研究的缺失，将导致无法客观分析我国保障性住房信息公示的具体实践情况。综上，本文通过构建保障性住房信息公示制度指标体系，运用AHP层次分析法与综合分析法，对我国十七个省会城市的保障性住房信息公示的数据进行定量研究，通过赋值与运算得出各个城市的保障性住房信息公示的得分，并通过数据对比研究，具体分析现阶段我国保障性住房信息公示制度的实施效果。

二、我国保障性住房信息公示制度实施效果的AHP应用

（一）AHP层次分析法的原理

层 次 分 析 法 AHP（Analytic Hierarchy Process）是由美国运筹学家T．L．Saaty教授提出的一种多准则决策方法。［2］它通过依照一定的控制关系所构成的一系列要素，把一个难以理解的问题剖析开来，并把这几个方面排序成目标、准则与指标三个层级，根据目标与准则、准则与指标层级之间相互比较的程序来判定各自的重要程度，从而确立出各方案层相比较于总目标层级的权重。其实施步骤主要分为三步：

第一步，构造判定矩阵。构建好各级结构之后，要对相同层级的指标实行两两分析得出重要度，并征求专家建议来建立一系列矩阵。

假定A层指标和下层指标B1，B2，…Br有关联，那么其判断矩阵应如下：

其中，bij表示对Ak而言，其下一层的任意指标Bi对Bj相对重要性数值的表现，具体含义如下表所示：

表1 指标Bi对Bj相对重要性数值的表现含义

第二步，计算各指标权重。通过对判定矩阵的计算，可以得到各个比较要素之间的重要性值，假定有n个因素f1，f2，…fn对于决策准则B的判定矩阵为A，那么f1，f2，…，fn对于决策准则B的相对权重w1，w2，…wn就可以写成向量形式 W＝（w1，w2，…wn）T，矩阵A的n个列向量归一化后的算术平均值就是B准则下比较因素f1，f2…fn的权重。［3］

第三步，一致性检验。要对一致性进行检验，应计算其一致性指标CI

λmax－n与CI具有正比例，他们与矩阵的一致性呈反比，当判定矩阵为完全一致性，那么CI为0。如果要衡量其能否为满意一致性，应比较CI和RI，［4］RI的取值见下表：

表2 1－9阶矩阵的一致性指标

一致性比率CR为CI与RI的比值，当CR＜0．10时，此判定矩阵具有满意一致性，不然应对判定矩阵进行调整。

（二）保障性住房信息公示制度评估指标体系的构建

根据《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》要求的信息公开事项，本文构建了我国保障性住房信息公示制度评估指标体系（如表3）。其中总目标为保障性住房信息公示制度实施效果，下设7个一级指标，21个二级指标。一级指标包括年度建设计划和完成情况信息公开、分配政策信息公开、分配对象信息公开、分配房源信息公开、分配程序和过程信息公开、分配结果信息公开、分配退出情况信息公开。二级指标分别对应相应的一级指标，其中年度建设计划和完成情况信息公开的二级指标分别为：年度建设计划任务量、年度建设计划项目清单、年度建设计划任务量完成进度、已开工项目基本信息、已竣工项目基本信息；分配政策信息公开的二级指标为：政策法规、住房保障办事指南；分配对象信息公开的二级指标为：已申请登记保障对象名册和保障性住房批次分配对象信息；分配房源信息公开的二级指标为：保障性住房待分配房源情况、保障性住房批次分配房源信息；分配程序和过程信息公开的二级指标为：分配程序信息与分配过程信息；分配结果信息公开的二级指标分别为：分配对象姓名、分配保障性住房类型、套型面积、所在建设项目名称；分配退出情况信息公开的二级指标为：原保障对象姓名、原租购保障性住房类型、套型面积、所在建设项目名称。

（三）AHP层次分析法在保障性住房信息公示制度评估指标的赋值应用

1、构造判定矩阵

经过指标选取，本文形成7个维度下的21项指标（见表3），通过综合专家意见与建议，进行各级指标判定矩阵的构建。

2、运用数学软件Matlab计算各指标权重及一致性检验。

一级指标层An（n＝1，2，…，7）相对于总目标A的权重计算及一致性检验如下表所示：

表4 X－An（相对于总目标X的判断矩阵）

λmax＝7．5229，CI＝0．0641，RI＝1．32，CR＝0．0486＜0．1，其具有满意的一致性。

二级指标层Bn相对于An的权重计算以及各 矩阵的一致性检验如下表至所示

表5 A1—Bn

λmax＝5．1947，CI＝0．0435，RI＝1．12，CR＝0．0388＜0．1，其具有满意的一致性

表6 A2—Bn

λmax＝2．0000，CI＝0．0000，RI＝0．00，CR＝0＜0．1，其具有满意的一致性

表7 A3－Bn

λmax＝2．0000，CI＝0．0000，RI＝0．00，CR＝0＜0．1，其具有满意的一致性

表8 A4—Bn

λmax＝2．0000，CI＝0．0000，RI＝0．00，CR＝0＜0．1，其具有满意的一致性

表9 A5—Bn

λmax＝2．0000，CI＝0．0000，RI＝0．00，CR＝0．＜0．1，其具有满意的一致性

表10 A6—Bn

λmax＝4．1213，CI＝0．0454，RI＝0．90，CR＝0．0504＜0．1，其具有满意的一致性

表11 A7—Bn

λmax＝4．1213，CI＝0．0454，RI＝0．90，CR＝0．0504＜0．1，其具有满意的一致性

以上结果中CR都是小于0．10的，所以得到的B层判断矩阵相对于A层指标具有满意的一致性，具体数值见表1。

3、我国保障性住房信息公示制度评估指标的计算公式

对于我国保障性住房信息公示制度实施效果的总体评价值可以采用综合评分法，其函数公式为：

AL＝Σ（Bj×Wj）

Y＝Σ（AL×QL）

上式中，AL是其某一级评估指标的评价值，Bj是其某二级评估指标的评价值，Wj是其某二级评估指标的权数；Y是总评估指标的分值，QL是其某一级评估指标的权数。［5］按照此评价方法，通过收集主要省会城市住房保障网站信息公示情况的相关数据信息，从而计算出各个主要省会城市保障性住房信息公开制度实施效果的最终综合得分。

三、我国城市保障性住房信息公示制度实施现状的实证分析

（一）数据来源及描述性统计

本文选取贵阳、合肥、济南、成都、沈阳、杭州、重庆、西安、乌鲁木齐、武汉、银川、福州、长沙、石家庄、兰州、南京、西宁十七个省会城市作为评估的样本城市，②为 了使各个城市具有可比性，本文选取的基本都是省会城市作为研究对象，其中包括一个直辖市：重庆；两个自治区：乌鲁木齐和银川；14个省会级城市。各个城市保障性住房信息公示制度实施情况的具体信息均来自于各城市的住房保障网站或房产政务信息网，③住 房保障的公示渠道有许多，包括电视、报纸、广播、网络等。但是电视和广播的公示难以进行考察与衡量，不具有持久性，而网络在传播功能、可选择性等方面均强于广播以及电视，网站公示的透明度、效率较高，网民可以随时浏览。住建部《关于做好2012年住房保障信息公开工作的通知》也提到要加强市县住房城乡建设（住房保障）部门门户网站建设，发挥好信息公开第一平台的作用，要在门户网站设立住房保障专栏，突出信息公开栏目。没有设立门户网站的，要充分利用当地政府和上级部门门户网站开展信息公开工作。因此，本文选取各地住房保障网站作为公示研究内容的主要来源渠道。样本来源的截止时间为2013年1月1日之前。④由 于各地住房保障网站公示内容的开始时间不一致，所以样本研究的开始时间均为各网站公示内容的第一条信息起。

为了方便计算各个城市保障性住房信息公示实施效果的具体数值，根据本文设计的我国保障性住房信息公示制度评估指标体系（如表3），将其中的21个二级指标分别设定为10分。如果城市公示了相关指标，即得10分，反之不得分。利用综合评分法，从而得出各一级指标的具体数值，以便计算各个城市保障性住房信息公示实施效果的具体得分数值。根据我国保障性住房信息公示制度评估指标体系，笔者查询了我国十七个省会城市的住房保障网站，并按照要求逐个查询各个城市住房保障信息公示制度实施的情况。根据表12、续表12的统计情况和表3的权重赋值，得出每个城市的住房保障信息公示制度实施效果的最终得分（见续表12），⑤由于篇幅所限与计算太过繁琐，就不再具体列举其计算过程。结果发现，十七个省会城市中，达到满分10分的城市的有三个，分别为贵阳、合肥、济南；8到9分的有四个城市，分别为成都、沈阳、杭州、重庆；6到7分的为两个城市，西安和乌鲁木齐；6分以下的城市有八个，分别为武汉、银川、福州、长沙、石家庄、兰州、南京和西宁（如表12和续表12）。

表12 各地保障性住房网站信息公示情况

续表12：各地保障性住房网站信息公示情况

（二）结论

1、我国城市保障性住房信息公示整体水平较低

通过查询我国十几个主要省会城市住房保障网站的公示情况以及综合计算（如表12、续表12），结果显示我国绝大部分省会城市保障性住房信息公示水平较低，七分以上的城市只有八个，其中达到满分的城市分别是贵阳、合肥、济南；七到九分之间的城市为成都、沈阳、杭州、重庆、西安；其他九个城市都在七分以下。由此可以看出，我国城市保障性住房信息公示工作整体水平不高，存在诸多问题，如各地的保障性住房信息公示做的不完善，保障房申请人的公示事项不统一，部分城市住房保障网站的相关公示信息不全，难成体系，约有十四个省会城市家庭公示信息模糊，只有申请人的姓名、身份证号码等简单信息，甚至个别城市还没有建立专门的地方性住房保障网站。

当前我国保障性住房信息公示制度不健全，与地方政府不重视有直接关系。首先，保障性住房信息公示制度具有公共产品属性，与地方政府政绩关系不大，因此，地方政府往往缺乏健全和完善其信息公示制度的动力。其次，盲目追求GDP的高增长，忽视住房保障目标群体的切身利益，导致了地方政府的短视行为。第三，地方政府部分官员的媒介素养不高，媒介意识不足。如今，我们正处于一个新媒介事件时代，媒介尤其是网络平台是政府与公众交流沟通的有效渠道，是执政水平和执政理念的一个具体体现和检验。然而，一些地方政府在媒介应对上仍有许多不足，对媒介的威力感受不深，忽视媒介，很少更新“沉睡网站”，因此不能很好的与民众进行交流沟通。

2、公示实施效果差距较大

据表12和续表12显示，七分以上的城市只有八个，其余的十个城市基本都在六分以下，且各个城市保障性住房信息公示的实施效果差距较大，有的城市可以达到满分，而有的城市的最终得分却很低。通过具体分析发现，部分城市之所以得分高，主要原因在于保障性住房信息公示的内容门类较全，几乎涵盖了所有要求的保障性住房信息公开事项。如贵阳市依照2012年住房保障信息公开要求的内容做了统一格式的表格，将涉及年度建设计划任务项目清单及工程进度、保障性住房分配和退出信息等要求的内容统一制成一张表格挂在本市的住房保障门户网站上，其中各项具体内容都附上了相应的链接，群众可以轻松的查阅到想要关注的信息；西安市则是在本地的房产政务信息网上开设了专门的住房保障信息公开模块，分别为住房保障年度任务信息、住房保障建设项目信息、住房保障准入分配信息、住房保障“十二五”轮候计划查询、住房保障专题五个模块，其中各个模块都有相应的链接，可以清楚的查询保障性住房的各项信息内容。

保障性住房信息公示六分以下的省会城市多达十一个，这些城市存在的问题主要在于保障性住房信息公示内容所要求的事项公开不全；保障性住房分配对象信息公示过于简单，群众无法获取相关保障性住房家庭真实、详细的信息情况；信息公示更新不及时，如C市关于廉租房申请人家庭公示情况更新的最新时间是2008年；个别城市甚至没有在门户网站录入相关申请人信息，只是以图片展示的方式予以应付，如X市2009年和2011年两期廉租住房申请人员公示信息，甚至没有录入文档信息，只是照下现场贴在墙上的纸张公示单的照片，将照片挂在网上作为申请人员信息公示的展示方式予以应付。

值得一提的是，满分城市并不说明其住房保障公示工作做的最好，只能说明其达到了《通知》所要求公开事项的基本要求。其中还存在许多内部细节等问题急需完善，如公示事项相互交叉，缺少统一标准且不全面；存在应付《通知》的情况，有一些临时制作的项目信息公开表格，工作的可持续性还有待进一步考证；此外，也应当考虑部分城市得分高的原因可能是由于其地理位置偏远，保障性住房建设任务量较经济发达地区少，因此住房保障公示更新频率较低所以公示工作做到较好。

3、公示的细节信息有待进一步完善

大众传播媒介尤其是网络等已经成为是公众获取保障性住房信息、入围家庭情况信息的主要渠道。然而近年来，由于我国保障性住房信息公示制度不健全不完善，公众难以有效获取相关信息，在社会上引起广泛质疑。例如：2012年10月8日，Q市住房保障中心按预定程序公示了今年首批经济适用住房和限价商品保障房申请人基本信息，公示的结果非但没起到公开透明的效果，反而引来社会公众一片质疑的声音，质疑主要围绕以下几点：一是，内容空洞，看不到任何有价值的申请人信息；二是，申请人材料只有审批机构掌握，打分是否做到公开透明公众无从知晓；三是，通过受理序号推断，部分申请人从申请到登记购房用了不到一周的时间；四是，针对以上公众的质疑，没有任何部门任何相关负责人及时出面予以澄清，让公众更加觉得谜团密布，也更有理由相信确实存在问题。保障房信息公示不公开、不透明，公示结果缺少最基本的收入信息，难以服众，网络上下不断的质疑声使政府的公信力受到严重影响。

在容易引起群众质疑的申请人信息公示方面，武汉、重庆、苏州等城市做的较好。针对分配对象信息，在执行《通知》要求的基础上有所创新，⑥《通知》要求分配对象信息公开内容包括分配批次、分配时间、申请人姓名、身份证号码、申请租购项目名称等。如增加了申请人工作单位、家庭主要关系成员工作单位及月收入等详细情况。以武汉市为例，保障性住房申请人公示除了信息内容要求的之外，还增添了申请人户籍地址、现住房地址、家庭常住人口、现住房面积、住房类型、家庭人均月收入、家庭人均建筑面积的内容，并在详细信息里面加入了同户家庭成员情况，将家庭主要关系成员的工作单位、月收入等情况一并公示，真正做到了保障性住房申请家庭资格公示的公开、透明性。这些城市对于保障性家庭分配对象信息的详细公布，可以有效防止“特权房”的出现，有利于保障人民群众的知情权、参与权和监督权。而合肥、乌鲁木齐、杭州、成都、沈阳等城市在保障房申请人公示方面就做的差强人意，如合肥市与成市都基本做到了住房保障信息公示制度所要求公示的基本内容，其中成都市也建设了专门的住房保障信息网，但是在住房保障资格公示方面未能做到像武汉等城市的详细公开，只是将申请人和共同申请人的名字、有无住房、住房面积、申请方式、申请社区等情况公示在网站上，而诸如申请人及其亲属月收入、工作单位等核心情况并未公布，而这恰恰是最容易引起群众质疑的部分。

近年来，保障性住房信息公示愈发引起社会的重视，2012年国务院两次下发关于保障性住房信息公示工作的通知。但是通过对各地保障房信息公示实施情况的分析，不难发现我国在住房保障信息公示制度方面还有所欠缺，主要省会城市保障性住房信息工作做得参差不齐，绝大部分城市处于较低水平。此外，一些做的较好的城市背后仍隐藏着许多问题，如公示的可持续性、易引起群众质疑的核心内容不够具体等。保障性住房信息公示渠道的不畅通和不对称会引起后续分配管理的许多问题，公共部门对保障性住房相关家庭信息公示不明确、对保障房家庭信息的垄断，使得公众无法直接有效的行使并发挥公民的监督权，导致分配难以体现真正的公平。以上问题与地方政府重视不足、相关法律制度缺位、公民意识参与能力的不足有着直接的关系。而建立统一的保障性住房信息公示制度评估指标体系可以有效的解决这一问题，将保障性住房信息公示的内容统一标准，既有利于确保信息公示的完整性，也有利于衡量各地保障性住房信息公示的实施效果，进而督促地方政府积极建设各自的住房保障门户网站，完善各类保障性住房的信息公示制度等。未来，保障性住房信息公示制度的完善与否将成为衡量各地政府执行力的重要标尺，这不仅考验着各地政府的管理能力，也考验着各地政府的公信力，完善的保障性住房信息公示制度有助于加强管理，完善机制，遏制不规范、不正当的政府行为，增强对百姓对政府的信任感。

（三）讨论

本文还有许多问题需要进一步深入探讨。首先，评估指标体系的信度与效度问题。本文设计的保障性住房信息公示制度评估指标体系还有待于进一步考证其设计的合理性，下一步工作应当继续完善该指标体系，请专家或者做调查问卷来进行验证其合理性，以保证指标体系的信度与效度。其次，资料来源的完整性。保障性住房信息公示的渠道有很多，包括新闻发布会、报刊、广播、电视以及网站等。但是受现实条件的约束，难以对所有的公示渠道进行研究，只能选取各地的住房保障的网站作为代表性研究，因此资料来源缺乏完整性，且在网站资料的获取中由于各个公示项目信息零散的分落在不同地方，所以在收集的过程中难免有所遗漏，因此在未来的工作中仍需进一步完善资料的来源，选取更多的保障性住房信息公示渠道作为研究对象。第三，评估的客观性。对各地保障性住房网站公示情况的评估的客观性还有待进一步完善，各个城市公示了相关指标即得10分，未公布就不得分，这样的打分方式可能会影响结果的客观性。公示的各个项目之间可能会存在级差，一个项目从有到无中间可能会存在一定的梯度落差，因此，在未来的研究中，还需对住房保障信息公示的评估指标体系进一步细化与深化。

［1］李克强总理在全国保障性安居工程工作会议上的讲话（2012年7月1日）．

［2］（美）萨蒂，许树柏等译．层次分析方法在资源分配、管理和冲突分析中的应用［M］．北京：煤炭工业出版社，1988．

［3］谢东，赵泽洪，梁亚樨．论公共行政决策的科学化—以AHP层次法为例［J］．决策探索（上半月），2007，（3）：67-69．

［4］肖鹏．层次分析法在科研专项绩效评价中的应用［J］．科学管理研究，2008，（8）：38-41．

［5］张平．构建我国社会保障支出绩效评价指标体系［J］中国社会保障，2010，（7）：32-34．