政府投资项目的形成性评价研究——评价维度选择与评价指标设计

中央财经大学政府管理学院

施青军 扈剑晖

政府投资项目的形成性评价研究
——评价维度选择与评价指标设计

中央财经大学政府管理学院

施青军 扈剑晖

2004年国务院出台《国务院关于投资体制改革的决定》以后，我国对建立政府投资项目后评价(即总结性评价)制度提出了明确要求，中央、地方政府有关部门相继出台了一系列后评价的管理办法或规定。项目后评价的实施，虽然加强了对政府投资项目的管理，但由于只在项目结束后进行，不能及时反馈和改进项目执行中的存在问题，因而，对于正在运营的项目绩效起不到改进的作用。为此，需要我们加强对项目形成性评价(过程评价)的研究。本文在对形成性评价文献研究进行回顾的基础上，结合近两年财政部国际司开展国际金融组织贷款在建项目评价(即形成性评价)的实践经验，对我国政府投资项目形成性评价的具体内容——重点是对评价维度(准则)和评价指标问题进行了研究和探讨。本文基于项目逻辑模型，研究构建了以相关性、效果性、效率性和风险控制为基本维度的政府投资项目形成性评价框架及指标体系，在此基础上，分析了我国目前开展政府投资项目形成性评价所面临的主要问题和挑战，并提出了若干政策建议。

政府投资项目；形成性评价；过程评价；项目逻辑模型

一、引言

政府投资项目绩效评价，是政府投资项目管理的一个重要环节。党的十六大以来，国家发改委、财政和审计等部门均开展了政府投资项目的绩效评价探索和实践。2004年国务院出台《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)以后，我国对建立政府投资项目后评价(或称为总结性评价)制度提出了明确要求，中央、地方政府有关部门对政府投资项目后评价工作也越来越重视，相继出台了一系列后评价的管理办法或规定。比如2009年，国家发改委发布了《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》，明确提出选择重要的政府投资项目，对其“实施过程、项目效果、项目目标实现”三个方面进行后评价。项目后评价的实施，虽然加强了我国对政府投资项目的管理，但由于只在项目结束后进行，不能及时反馈和改进项目执行中的存在问题，因而，对于正在运营的项目绩效起不到改进的作用。

OECD/DAC认为，“评价在项目或计划实施的各个阶段都发挥着重要作用，因此，不应仅仅当做一项事后的工作来开展。”*OECD/DAC Network on Development Evaluation Evaluating Development Cooperation: Summary of Key Norms and Standards[OL].www.oecd.org/dac/evaluationnetwork, 2002.事后评价是有局限的，它未能对持续进行中的政府机构及部门的管理予以反馈。*Jody Zall Kusek, Ray C. Rist. A hand book for development Practitioners: ten steps to a results-based Monitoring and evaluation system, The WORLD BANK, Washington,DC, 2004: 225.因此，实施时效性评价(Real-Time evaluation)对促进项目的绩效改善而言更有意义。*Vinod. Thomas and Xubei Luo, Multilateral Banks and the Development Process, Transaction Publshers,New Brunswick(U.S.A) and London(U.K), 2012:120-121.事实上，对政府投资项目的评价不仅包括总结性评价(Summative evaluation)，还包括形成性评价(Formative evaluation)。形成性的评价(过程评价)，绝大多数在项目的实施阶段进行，注重于项目、计划和政策的执行和改进；总结性的评价(后评价)，在项目结束后进行，注重于评价项目、计划和政策的结果和影响，旨在总结项目的经验或教训，为未来项目的建设提供经验和决策参考。两种绩效评价，司职于项目管理的不同阶段，发挥着各自不同的作用。近年来，随着全球评价活动的发展，OECD国家的评价越来越趋于形成性评价，*Michael Quinn Patton, A World Larger than Formative and Summative[J]. American Journal of Evaluation, 1996, Vol.17: 131-143.形成性评价在项目管理中的作用变得日益重要。为此，对项目形成性评价的内容和方法的探讨，成为评价研究的一个热点问题。

本文首先对形成性评价研究文献进行简要回顾，然后结合近两年财政部国际司开展国际金融组织贷款在建项目评价的实践和经验，对我国政府投资项目形成性评价的具体的内容——重点是评价准则(维度)和评价指标问题进行研究和探讨，在此基础上，分析我国目前开展形成性评价所面临的困难，并提出若干政策建议。

二、研究文献回顾

对形成性评价问题的研究，最早可以追溯到20世纪的60年代。有学者提出，在项目结束后才进行评价，即使发现问题，对已结束的项目也起不到改进作用。*Cronbach, Lee, J. Course Improvement Through Evaluation [J]. Teachers College Record, 64, 1963: 672-683.在此背景下，逐渐形成了形成性评价(formative evaluation)的思想。在对绩效评价的探讨过程中，学界逐渐将绩效评价分为形成性评价和总结性评价(summative evaluation)两大类。对形成性评价的形成以下几个方面的认识。首先，评价的目的。形成性评价的目的是为项目提供评价信息，用于改进项目绩效；*Scriven,M.. The methodology of evaluation [A]. In R. Tyler, R. Gagne, Scriven, M. (Eds.), Perspectives of Curriculum Evaluation[C]. Chicago, IL: Rand-Mcnally, 1967: 39-83.其次，评价的组织。形成性评价是通过委托第三方，为了实现过程改进而设计并执行的评价活动，评价结果反馈于项目方以帮助项目绩效的提高；*Scriven, M, Beyond Formative and Summative Evaluation [A], In M. W. Mclaughlin&D.D.Phillips(Eds.), Evaluation and education: at quarter century[C]. Chicago: University of Chicago press, 1991: 19-64.最后，评价的本质。形成性评价是一个产生知识的(knowledge-generating)、发展的、过程性的评价，主要用来支持项目的改进。*Michael Quinn Patton, A World Larger than Formative and Summative[J]. American Journal of Evaluation, 1996, Vol.17: 131-143.

总的来说，形成性评价就是为了改善项目绩效，通常在项目或计划实施阶段进行的评价活动。形成性评价侧重于实施的细节，如各项活动是否已按计划实施或尚未实施？计划实施与实际之间存在哪些偏差？成本在何种程度上是适当的并与计划成本接近的？员工的资格和能力如何？具备哪些财力、设备、人力？获得哪些政治支持？在实施阶段出现了哪些未预见的结果？实施阶段是长期的还是短期的等？管理人员可根据这些信息来确定题目是否需要进行中期调整以达成预期成效？*Jody Zall Kusek, Ray C. Rist. A hand book for development Practitioners: ten steps to a results-based Monitoring and evaluation system, The WORLD BANK, Washington,DC, 2004: 225.

在绩效评价方法上，学者也进行了不同层面的讨论。目前国际金融组织广泛采用项目逻辑模型来分析和确定形成性评价和总结性评价。*Linda G. Morra Imas, Ray C.Rist.The Road to Results[M]. The World Bank, 2009: 71.项目逻辑模型方法在早期也被称为理论驱动(Theory-driven)评价方法，*Chen, H.T.. Theory-driven perspective[J]. Evaluation and Program Planning, 1980,Vol.12: 299-306.理论驱动评价法是逻辑模型发展的基础。如图1所示，项目逻辑模型(Logic models)，是一种理解从项目投入到项目结果之间的因果关系的工具，主要包括投入、活动、产出、成效、影响等5个关键要素。从投入到产出(也可包含短期成效)主要是形成性评价关注的范围；而从短期成效到影响(长期成效)则主要是总结性评价关注的领域。形成性评价重在研究计划、政策或项目执行的方式，主要检测项目事先假设的“运行逻辑”与实际情况是否一致，其关心的主要问题包括相关性、效率、效果(immediate consequences)以及经验教训等。该评价大多数是在项目或计划执行阶段进行的，由于侧重于运行阶段，也被称作过程评价。如果评价是在中间阶段进行，则为形成性评价又可称为中期评价(midterm evaluation)。中期评价是形成性评价的一种特殊的类型。总结性评价经常被称为结果或影响评价，一般在项目完成后进行，主要评价项目预期结果的实现程度。其关心的主要问题包括：相关性、绩效、影响、可持续性、外部效用以及经验教训等。

西方学者对形成性评价与总结性评价的评价内容和目的存在比较多的争论。如有的学者认为，形成性评价是为总结性评价服务的，并默认形成性评价是过程评价，而总结性评价是产出评价。*Scriven, M, Beyond Formative and Summative Evaluation [A], In M. W. Mclaughlin&D.D.Phillips(Eds.), Evaluation and education: at quarter century[C]. Chicago: University of Chicago press, 1991: 19-64.有的学者则认为形成性评价与总结性评价都应该关注过程与结果，无论过程评价还是产出评价，不应该作为形成性评价和总结性评价的区别。总结性评价集中于价值判断，包括判断项目目标达成的程度，总结目标达成条件并判断是否能够普及，*③ Michael, Q. P.. Developmental evaluation[J]. Evaluation Practice, 1994, Vol.15(3): 311-319.其目的主要用于影响政策或预算的决策；*④ Wholey, J. S.. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation [A]. In J. S. Wholey, H.Harty, & K. Newcomer (Eds.). Handbook of practical program evaluation, San Francisco : Jossey-Bass, 1994: 15-39.而形成性评价则是聚焦于项目过程的改善，并反馈项目目标实现过程中的经验及教训，同时为总结性评价做好准备，*③ Michael, Q. P.. Developmental evaluation[J]. Evaluation Practice, 1994, Vol.15(3): 311-319.其目的是用于提高正在运行的政策和项目的绩效。*④ Wholey, J. S.. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation [A]. In J. S. Wholey, H.Harty, & K. Newcomer (Eds.). Handbook of practical program evaluation, San Francisco : Jossey-Bass, 1994: 15-39.

图1 项目逻辑模型中的形成性评价和总结性评价

国内对形成性评价的文献研究较少。2010年，财政部国际司借鉴世行等国际金融组织的经验，对国际金融组织贷款在建项目绩效评价(形成性评价)进行了实践探索。在实践探索的基础上，依据《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》(财政部国际司，2010年)，制定了《国际金融组织贷款在建项目绩效评价指标框架》(见表1)。指标框架以该操作指南确立的“四性准则”(“相关性”、“效率性”、“效果性”、“可持续性”)为基本框架。其中，对“效率”的评价是其核心内容，包括对项目活动、项目资金落实与使用、项目产出以及项目管理情况的评价等。“四性准则”主要来源于OECD发展援助委员会发展援助评价的五性准则(即相关性、效率性、效果性、影响、可持续性)。由于“影响”主要指的是项目产生的长期效果，不属形成性评价的关注范围，因而，财政部国际司在建项目评价准则中去掉了该准则，只保留了相关性、效率性、效果性和可持续性“四性准则”。2011年，财政部国际司又尝试着对上述“四性准则”的内容做出调整，并增加了“合规性”与“资产质量”两项准则。“合规性”主要包括分析项目资金的合规性和项目管理合规性；“资产质量”包括分析项目资产质量和经济性(分析说明资产投资成本与后期运营维护成本之间的匹配是否良好)。可以看出，《国际金融组织贷款在建项目绩效评价指标框架》只是对《操作指南》(2010)确立的“四性准则”框架的部分调整和修订，并非一个全新的框架，虽然其中加入了一些体现“在建项目”内容要求的指标，但是仍然没有充分体现形成性评价“注重项目执行和绩效改进”的特点，因此，尚需在认真借鉴国际形成性评价的经验基础上进一步改进和完善。

表1财政部国际司在建项目的评价准则

续表

注：1.上述国际评价研究组织的评价准则主要参考经济合作发展组织(OECD)、世界银行(The World Bank)及多边发展银行(MDB)的评价准则说明。其评价准则不仅仅只有表中列出的六项，这里为了与国内准则进行对比，只选择了上述的六项。

2.在国际评价研究机构中，一般顺序为先“效果”后“效率”，但在“四性框架”中，则为先“效率”后“效果”。这里为了方便比较，均按国际评价研究机构的顺序排列。

资料来源：财政部国际司：《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》，经济科学出版社2010年版；财政部国际金融组织贷款在建项目绩效评价专家组：《国际金融组织贷款在建项目绩效评价框架(2011)》2011年4月21日。

三、政府投资项目形成性评价的维度选择

评价维度(或称为准则)是对评价对象、评价行为的类型划分，规定了评价的基本向面。*卓越：《公共部门绩效评估》，中国人民大学出版社2004年版。评价维度的选择决定了评价的基本内容，是构建绩效评价指标框架的基础。形成性评价维度与项目逻辑模型要素之间存在着密切的联系(见图2)。*赵敏、彭润中：《国际组织绩效评价的比较研究及启示》，载于《财政研究》2010年第8期，第42～45页。以下，我们主要从评价维度与逻辑模型二者间的这种联系出发，结合近两年财政部国际司开展国际金融组织贷款在建项目评价的实践经验，分析和选择我国政府投资项目形成性评价的评价维度。

图2 形成性评价中项目逻辑模型要素与评价维度的关系注：该图参考自赵敏,彭润中的《国际组织绩效评价的比较研究及启示》，载于《财政研究》2010年第8期，作者根据形成性评价的特点进行了修改。

1.相关性(relevance)。如图2所示，相关性主要分析项目目标与地方发展目标与需求的相符程度。政府投资项目是实现国家和地区发展战略，满足社会发展需求的重要工具和手段，其投资目标必须要自始至终与国家/地区的发展战略、政策以及地方发展或受益群体的需求保持一致。由于政府投资项目不仅投资金额较大，而且建设周期较长，建设过程中国家/地区的战略及公众的需求可能发生改变。因此，需要通过相关性的评价，跟踪项目与国家/地区的战略和需求，在必要时做出更改与调整，以提高项目对环境变化的适应性，并确保项目的成功。相关性主要分析项目的投资目标与方向，关系到项目“是否在做正确的事”，因而是决定项目是否成功的首要条件。在OECD/DAC和世界银行独立评价局(IEG)项目评价准则中相关性均居于首位。①World Bank/IEG, Sourcebook for Evaluating Global and Regional Partnership Programs-Indicative Principles and Standards, Washington, D.C. 2007.为此，在政府投资项目形成性评价中，相关性也应该列为首要维度或准则。

2.效果性(effectiveness)。如图2所示，效果性主要分析项目目标的实现情况。效果是一项活动直接或间接产生的，预期的或未预料到的变化，一般包括短期、中期和长期效果。②Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.项目形成性评价关注的主要是项目的短期效果(短期目标的实现)。与总结性评价相比，效果性虽然不是形成性评价关注的重点，但也是不可或缺的内容。在以结果为导向的绩效评价体系中，效果性评价是评价的核心内容。无论是总结性评价还是形成性评价，均应关注项目目标能否实现，以及实现的情况如何。不同的是，前者关注的主要是项目的中期和长期效果，而后者关注的主要是项目的短期效果，或者项目阶段性目标的实现。项目阶段性目标的实现，一方面是项目投入、活动和产出的直接结果，另一方面又是项目中期和长期目标(效果)实现的必要条件，因此，也应作为形成性评价的一项重要内容。

3.效率性(efficiency)。效率是关于资源或投入(资金、专业人员、时间等)转化成为结果的经济性的测度，③Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.主要反映投入与产出、投入与效果的对比关系。形成性评价的主要目的是，提高正在运行的政策或项目绩效，因此它重在研究政策或项目的执行方式，主要检测项目事先假设的“运行逻辑”与实际情况是否一致，以便及时发现和纠正项目执行中存在的各种问题。政府投资项目不仅投资金额大，而且建设周期长，为了提高项目的运行绩效，尤其需要通过形成性评价聚焦项目过程的改善，关注项目的投入、活动和产出过程，重视资源投入转化为结果的经济性。形成性评价和总结性评价，均包含有对效率性的评价，但二者关注的侧重点不同。形成性评价主要关注项目活动、项目资金落实与使用、项目产出完成等方面的进展情况是否按计划进行，以及项目的管理情况和成本有效性情况等。总结性评价，则主要关注项目的经济收益率和内部收益率等。对项目“效率性”的评价，体现了形成性评价的基本目的与特点，因而是形成性评价的核心内容。

4.风险控制(risk control)。项目在实现目标的过程中，会遇到各种不确定性事件，这些事件将对项目活动产生影响，从而影响项目目标实现的程度。这种在一定环境下和一定限期内客观存在的、影响项目目标实现的各种不确定性事件或因素就是项目风险。对项目风险因素的识别及原因分析，是项目形成性评价的重要内容。OECD定义了项目“风险分析”的主要内涵，包括两个方面：一是项目目标完成的风险；二是项目带来不利影响的风险，如由于项目活动的开展，对人类生命、健康、财产或环境产生了潜在的有害或负面的结果。*Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.风险分析，世界银行则称为“风险和风险管理(Risks and risk management)”，主要识别并有效管理与项目相关的风险。*The world bank. Development Grant Facility(DGF) Technical note: Independent Evaluation: Principles, Guidelines and good practice. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.亚洲开发银行在其项目绩效监测系统(PPMS)中则称为“假设/风险”，主要分析产出结果实现的前提条件及负面影响因素。在国内目前的过程评价中，风险分析及风险控制则较少关注。风险分析及控制直接影响项目目标的实现和实际效果，因此，毫无疑问应成为项目形成性评价关注的一个重点内容。

综上所述，本文选择相关性、效果性、效率性、风险控制性四个方面*在目前许多评价中，评价准则一般都出现“可持续性”准则。根据《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》(2010)，可持续性是指项目完工后能够持续运行和发挥成效的可能性，主要包括项目管理或运行机构的持续性、项目产出的维护和利用、制度保障等。OECD(2002)认为，可持续性是指在主要开发援助完成后，从开发活动中获得收益的可能性。世界银行(2003)认为，可持续性是针对项目的成效和影响而言的，即成效和影响如何发挥作用。由不同机构对可持续性的定义看出，可持续性评价主要是针对完工项目而言的。因此，可持续性不适用于形成性评价。作为政府投资项目形成性评价的评价维度(或准则)。其评价的内容的逻辑为：“项目是否符合战略与需要—目标达成度—目标达成效率—风险控制”(见图3)。

图3 形成性评价的维度(准则)

四、政府投资项目形成性评价的指标设计

评价维度的选择是对形成性评价内容的划分和确定，评价指标的设计则进一步说明形成性评价的具体评价内容。评价指标的设计主要包括两个方面：一是评价指标的设置；二是评价标准(标杆)的设定。

(一)评价指标的设置。

指标是定量或定性的因素或变量，提供了简明可靠的方法用于测量活动的成效，并反映出与活动相关的变化。*Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.以下，我们按照上文确定的四个维度(相关性、效果性、效率性、风险控制性)，探讨政府投资项目形成性评价的指标设计。

1.相关性的指标设置。相关性主要说明项目目标与国家/地区战略、政策及地方发展需求的相关度，其评价指标可从两个方面进行设置：(1)项目与国家发展战略或优先重点的相符程度；(2)项目与地方实际问题和需求的对应性。评价的关键是要体现项目与国家/地区战略和地区发展需求的动态的一致性，因此，对项目设计时和评价时的情况进行分别的评价。

2.效果性的指标设置。效果性主要说明项目短期目标的实现程度。政府投资项目效果性评价，既包括项目目标的实现情况，还包括项目对目标受益群体的覆盖情况。因此，其评价指标可从两个方面进行设置：(1)目标实现度，主要分析项目阶段性目标的实现情况(短期成效)。如果项目有多个目标，还可相应设置若干二级评价指标。(2)受益群体瞄准度，主要分析项目目标受益群体的覆盖比例。

3.效率性的指标设置。项目的效率性可以通过两个方面来说明：(1)资金、专业人员、时间等投入/资源的转化的经济性，其评价指标可从资金到位率、项目活动开展的进度、预期产出完成情况、成本有效性四个方面进行设置。(2)项目治理结构。其指标可从项目管理机构及其职责分配进行设置。

表2相关性指标

表3效果性指标

注：项目目标因项目而异，因此，该准则的二级指标属于个性指标，个性指标根据项目的实际由评价人员开发设计。以下个性指标设置同理。

表4效率性指标

4.风险控制指标的设置。风险控制从项目建设完成的风险及项目对社会负面影响出现的风险识别及控制的能力两个方面设置指标。前者揭示影响项目目标实现的风险，并对项目是否有能力抵御这类风险的能力进行评价；后者识别项目建设中或建设完成后可能对社会、环境产生的负面影响的风险，并评价项目是否对此做出必要的防范。

(二)标准设定。

绩效评价后的数据需要通过与绩效标准(benchmark)进行比较才能说明绩效。绩效评价有四种比较的基础(标准)：一是当前绩效与过去绩效的比较；二是实际绩效与绩效标准或目标的比较；三是组织或项目子单位间的绩效的比较；四是一个组织或项目的绩效与其他相似组织或项目的绩效之间的比较。因此，标准可以是同类型项目的平均水平(一般为统计性指标)，也可以是项目自身的纵向比较。前者称外部标杆或公共类标杆，关注的是所谓的最佳行为，而后者称为内部标杆。*[美]西奥多·H·波伊斯特著，肖鸣政译：《公共与非营利组织绩效考评》，中国人民大学出版社2005年版。外部标杆由于多为统计性指标，能使绩效评价结果更具可比性且比较客观，但由于其强调最佳行为方法，并不适用于所有评价，使用时注意适用性。*Keehey, P., Medlin, S., MacBride, S., and Longmire, L., Benchmarking for best practices in the Public Sector[M]. San Francisco: Jossey-Bassy,1997.形成性评价多采用规范评价方法，强调运用逻辑演绎法，以一定的价值判断为基础，确立某些标准作为分析处理问题的准则，并研究如何才能使项目的绩效符合这些准则。*徐傅编著：《绩效评价》，中国标准出版社2008年版。一般而言，政府投资项目形成性评价主要以项目计划或目标为标准，通过对实际与计划或目标的比较，来分析和揭示项目的过程绩效。

表5风险控制指标

五、我国目前开展政府投资项目形成性评价面临的挑战

政府投资项目的形成性评价对于改进政府投资项目管理和提高项目运营绩效具有重要的作用。近两年来，财政部国际司组织全国外经系统对国际金融组织贷款在建项目绩效评价(形成性评价)进行了实践探索。从实践情况来看，我国目前开展政府投资项目形成性评价尚面临诸多问题和挑战。

1.对形成性评价的认识不足。目前，我国对形成性评价的理论研究比较缺乏。因此，我国多数政府部门的领导和工作人员对开展形成性评价的意义和作用、形成性评价与总结性(后评价)的联系和区别等基本问题普遍缺乏清晰的认识。因此，在政府投资项目管理中，只注重开展项目总结性评价，而忽略项目形成性评价。个别管理部门则混淆了项目总结性评价与形成性评价的区别。比如我国财政预算部门近年推行的财政支出绩效评价，即是一个典型例子。财政部预算司2011年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》第十条规定，绩效评价的基本内容包括五项：(1)绩效目标的设定情况；(2)资金投入和使用情况；(3)为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；(4)绩效目标的实现程度及效果；(5)绩效评价的其他内容。*2011年4月2日，为积极推进预算绩效管理工作，财政部重新修订了2009年制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，并以财预[2011]285号文发布。实际评价中，由于项目单位普遍不懂或没有项目绩效目标，评价内容就主要集中于第(2)和第(3)两项。这样，项目总结性评价就变成了一种事后的形成性评价(过程评价)，从而混淆了两者的区别，同时也限制了二者作用的发挥。解决这一问题，必须要加强宣传，组织学习，提高人们对项目形成性评价的认识水平。

2.项目监测体系缺失。项目监测体系的建立是项目评价包括形成性评价的基础。项目监测通过特定指标持续而系统地收集数据，为项目评价提供有关项目进展、目标实现和资金使用等方面的基础信息；评价则在项目监测的基础上进一步分析说明为什么项目目标和成效已经达成或无法达成，并说明项目活动与结果之间是否存在明确的因果关系。目前，我国国际金融组织贷款项目在国际金融组织的帮助下，已经建立了比较完整的项目绩效监测体系，各种项目的状态数据比较齐全，基本可以保证形成性评价的顺利开展。而其他政府投资项目，目前大多数仍然没有建立相应的项目监测体系，基础信息的缺失使得形成性评价目前很难在国内政府投资项目中有效开展。为此，有必要在国内政府投资项目中借鉴国际金融组织贷款项目的办法，建立项目绩效监测体系，为项目形成性评价提供必要的基础信息。

3.缺乏相应制度保障。为政府投资项目形成性评价与管理建立制度上的保障，是形成性评价能够常规化开展的制度前提。2004年国务院出台《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)以后，我国中央、地方政府有关部门相继出台了一系列的政府投资项目总结性评价的管理办法或规定，但对于形成性评价则缺乏相应的法律规定。目前，国内政府投资项目形成性评价仍然是以政府主管部门推动为主，是否进行项目形成性评价，以及如何开展形成性评价均具有一定的随意性，没有从法律上对形成性评价的实施加以制度的保障。法律制度的缺失，导致了政府投资项目形成性评价工作难以有效地推进。西方国家绩效评价体系的建立都具有明确的法律依据，如美国《政府绩效与结果法》、澳大利亚的《审计总法》、新西兰的《公共财政法》等，都从法律层面对绩效评价的实施和运用加以保障。总结国外的经验,要把政府投资项目形成性评价持之以恒地开展下去,必须要有强有力的法律保证。

4.评价主体比较单一。形成性评价是为了实现过程改进而实施的评价活动，特别需要利益相关者(主要是项目管理者)的积极参与。利益相关者(主要是项目管理者)与项目管理关系最为密切，并且是评价报告的使用者，他们对于项目过程认识较深，掌握的信息也较多。没有他们的参与，就不可能达到改善项目绩效的目的。目前，国内开展的形成性评价主要委托第三方(中介机构或专家)来进行，评价主体比较单一，缺少利益相关者的参与。为此，我们需要制定相应的管理办法，鼓励利益相关者参与形成性评价，包括参与确定评价问题、收集和分析数据、起草评价报告等，使之与评价方共同承担评价规划、实施和汇报的责任，从而提高评价结果的利用率。

5.结果应用有待加强。形成性评价的价值就在于它的应用。只有强化评价结果的应用，才能充分发挥形成性评价在改进政府投资项目管理、提高项目绩效等方面的重要作用。目前，我国政府投资项目形成性评价的实践刚刚起步，各地、各部门对形成性评价的价值普遍认识不足，因而对形成性评价结果的运用普遍不够重视。其次，形成性评价成果主要以评价报告的形式存在，反馈形式比较单一，基本上没有公开发行的出版物和总结文书。此外，大量的文档资料仍以传统方式保存，分布分散，不能很好地相互交流和使用，无法实现信息资源的共享，评价成果的影响力和扩散范围受到严重的约束。为此，需要采取多种有效措施，加强评价结果的应用，以切实发挥形成性评价的作用。

六、结论

F812.45

：A

：2095-3151(2014)45-0018-11