优化我国专项转移支付结构的建议

财政部财政科学研究所

赵云旗

优化我国专项转移支付结构的建议

财政部财政科学研究所

赵云旗

党的十八大指出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。国务院在批转国家发改委《2013年关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》中，要求完善财政转移支付制度，减少、合并专项转移支付。本文认为优化专项转移支付结构是减少和合并专项转移支付的前提和重要路径。文章首先分析我国专项转移支付结构的现状，其次揭示存在的问题及影响，再次提出目前减少合并专项转移支付的步骤方法：一是取消过时的、一次性的、临时的项目；二是合并重复、交叉的项目；三是剥离不属于专项转移支付的专项；四是建立“均等化转移支付”新类型；五是分离特殊性的专项转移支付项目；六是规范保留的专项转移支付。在此基础上，进一步提出将来重构专项转移支付体系的建议，即依照国际上专项转移支付的理论依据，建立调控性专项转移支付、委托型专项转移支付、合作性专项转移支付、扶持性专项转移支付，由此促进专项转移支付制度实现科学化、规范化、标准化和国际化。

专项转移支付；结构问题；优化建议

我国专项转移支付制度在实现中央宏观调控目标，提供跨区域公共产品和促进地区经济协调发展中发挥着重要作用，但由于项目过多，内容繁杂，规模偏大，问题较多而引起社会高度关注。这些问题的原因很多，但主要还是专项转移支付结构引起的，优化其框架结构是完善专项转移支付的重要路径。

一、专项转移支付的结构现状分析

我国目前专项转移支付主要有两种形式：即预算专项转移支付和项目专项转移支付。预算专项转移支付的性质是一种专项补助，资金来源于财政预算支出(一般预算安排和基金预算安排)，转移支付的方式是将该专项补助资金下拨到地方政府相对的账户，用于专门的事务。这类专项转移支付的范围与中央财政预算支出的相关科目大致相同，其特点是相对稳定。项目专项转移支付是根据国家的宏观政策，通过项目申报、审批、立项等程序完成，即由地方政府申报项目，国家发改委研究批准，财政部拨付资金。项目专项转移支付由国债资金安排，项目与财政支出的科目不完全一致，随着宏观经济形势的需要而变化，特点是变动性较大。

(一)预算专项转移支付结构分析。

1.预算专项转移支付结构的变化。预算专项转移支付结构在2006年前后发生了巨大的变化。2006年以前国家财政功能性分类支出是：基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、增拨企业流动资金、地质勘探、工交商业部门事业费、支持农村和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤与社会救济、社会保障补助、国防费、行政管理费、武警部队、政策性补贴、内外债付息、其他支出等19项。*李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版，第88页。从2007年以后专项转移支付的结构与此完全不同，中央对省的专项转移支付项目包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、社会保障等22项。前后变化如表1所示。

从表1预算专项转移支付项目结构的变化显示，2006年之前我国财政预算专项转移支付项目重点在经济建设领域，充分体现了经济建设型的财政，因而造就了经济建设型的专项转移支付；2006年以后财政预算专项转移支付的主体转向了公共服务，经济方面的专项支出大大减少，体现了公共财政支出体系日益完善，同时逐渐形成了目前公共财政型的专项转移支付新型结构形态。

表12006年前后我国预算专项转移支付结构比较

资料来源：财政部《2011年政府收支分类科目》，中国财政经济出版社2010年版，第150页。

2.预算专项转移支付内容性质分类。目前，我国财政预算专项转移支付内容也比较复杂，有必要按性质和特点进行分类，然后依据专项转移支付的功能进行清理。

第一类：公共服务专项。此类专项转移支付的内容属于公共服务性质和范畴，以民生为核心，是我国目前城乡基本公共服务均等化的主要内容。

(1)教育——反映中央对地方政府的教育专项补助支出。范围包括教育行政管理、学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育、职业教育、中专教育、技校教育、广播电视教育、干部教育等。

(2)社会保障与就业——反映中央对地方政府的社会保障和就业方面的专项补助支出。范围包括社会保障与就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市最低社会保障、城镇社会救济、农村救济、自然灾害救济等。其中专项转移支付项目有中央预算对特大自然灾害地区补助、大中型水库移民生产生活基础设施建设和发展生产、小型水库移民等。

(3)医疗卫生——反映中央对地方政府的医疗卫生专项补助支出。范围包括医疗卫生管理事务、公立医院、基础医疗卫生机构、公共卫生、医疗保障、中医药、食品监督管理等。其中项目有重大疾病预防控制、中医药等。

(4)文化体育与传媒——反映中央对地方政府的文化体育与传媒专项补助支出，范围包括文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等方面的专项支出，其中有国家电影事业发展、其他电影事业发展、支持宣传文化单位发展等项目。

(5)科学技术——反映中央对地方政府的科学技术专项补助支出。范围包括基础研究、应用研究、技术研究开发、国家科技合作等方面，其中项目有重大科技合作、科技重大专项、专项基础研究、专项技术基础研究、专项科研试制、改善科技条件等。

(6)节能环保——反映中央对地方政府的节能环保专项补助支出。范围包括环境保护管理事务支出、环境监测与检察、污染治理、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、能源节约利用、可再生能源和资源综合利用等。其中项目有专用于天然林保护工程的各项补贴、专用于森林保护的各项补助、专用于木材减产造成的单位应缴纳的社会保险费缺口、专用于实施单位承担的政策性补助、专用于职工与企业解除劳动合同的经济补偿或一次性安置费、专用于退耕还林工程的各项补助、专用于节能减排、支持清洁生产等。

(7)交通运输——反映中央对地方政府的交通运输专项补助支出。范围包括公路、水路、铁路、航空运输支出和邮政业务支出。交通运输也是专项转移支付比重大、项目多的类别，如公路还贷项目、海上航标建设项目、铁路运输项目、民航还贷项目、民航运输项目、民航院校及科研机构基础设施建设项目、民航信息化项目、民航科技进步和高新技术重点扶持的产业发展项目、民航机场新建和扩建及配套保障设施项目、民航空管系统基础设施信息化建设以及购置更新空管设备项目等。

(8)住房保障——反映中央对地方政府的住房保障专项补助支出。范围包括保障性安居工程、廉租住房、棚户区改造、农村危房改造、公共租赁住房、住房改革支出等，其中项目有保障房工程、游牧民族定居工程等。

第二类：行政管理专项。这类专项转移支付的内容主要属于政府机关行政事务管理性质和范畴，包括机构运行、基础设施建设、管理监督、事业经费等。

(1)一般公共服务——反映中央对地方政府的一般公共服务专项补助支出。其中项目有中央纪检委的专项业务支出、由纪律检查部门派往各单位人员的专项业务支出、人口和计生委统计与调查、国际组织如世界知识产权组织等开展的活动、工商行政部门查处各类经济案件支出和维护消费者权益受理的各种案件支出、用于宗教事务管理方面的支出等。

(2)外交——反映中央对地方政府的外交专项补助支出。范围包括外交行政管理、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流等，其中项目有外交部门在外交外事方面的业务支出等。

(3)国防——反映中央对地方政府的国防专项补助支出。范围包括部队、民兵、兵役征集、人民防空、交通战备、国防教育等，其中项目有国防工程建设等。

(4)公共安全——反映中央对地方政府的公共安全专项补助支出。范围包括武警、国家安全、公安、法院、检察、司法行政、监狱、国家保密和缉私等方面。

(5)商业服务业等事务——反映中央对地方政府的商业服务业等事务专项补助支出。范围包括商业流通事务、旅游业管理与服务、涉外发展服务等方面。其中项目有商业物资、供销社专项补贴、地方旅游开发等。

(6)金融监管等事务——反映中央对地方政府的金融监管等事务专项补助支出。范围包括金融部门行政运行、金融部门监管、金融发展、金融调控、农村金融发展等支出。其中项目有政策性银行业务亏损补贴、国有金融企业资本金补充、商业银行贷款贴息、支出农村金融机构定向费用补贴等。

第三类：宏观调控专项。这类专项转移支付的内容属于宏观经济调控的性质和范畴，如调控经济市场、房地产市场，金融货币市场、产业结构以及战略物资的储备等，都是国家宏观调控的主要领域。

(1)农林水事务——反映中央对地方政府的农林水事务专项补助支出。农业包括种植业、畜牧业、渔业、农机、农垦、农场、农业产业化经营组织、农村与垦区公益事业、农产品加工等方面；林业包括行政运行、事业机构、森林培育、森林资源管理、林业自然保护、动植物保护、森林防火、林业产业化等方面；水利包括行政事务、水利工程、长江黄河流域管理、水土保持、水资源管理与保护、防汛、抗旱、农田水利等方面；扶贫包括贫困地区公共基础设施建设、生产发展、技术推广、劳务培训与输出、教育、文化、医疗等社会事业等；农业综合开发包括机构运行支出、土地治理、产业化经营、科技示范等；农村综合改革包括一事一议补助、减轻农业用水负担综合改革补助、国有农场分离办社会职能改革补助、集体经济组织补助等。农林水事务在专项转移支付中所占比重最大，专项转移支付项目也较多，如“三西”农业技术专项补助、垦区公共服务、公共安全、公共卫生专项业务补助、土地治理项目支出、产业化经营项目支出、一事一议、南水北调项目等。

(2)城乡社区事务——反映中央对地方政府的城乡社区事务专项补助支出。包括发展规划、基础设施、环境卫生、市场管理与监督等方面的专项支出。

(3)国土资源气象等事务——反映中央对地方政府的国土资源气象等事务专项补助支出。范围包括国土资源规划与管理、土地资源调查、土地资源利用保护、海域使用管理、海洋环境保护与检测、海洋调查、海港航标维护、测绘工程建设、地震观测、地震信息传输、地震预报预测、气象探测、气象预报预测、气象装备保障维护等。其中项目有地震灾后防治、气象卫星等。

(4)资源勘探电力信息等事务——反映中央对地方政府的资源勘探电力信息等事务专项补助支出。范围包括资源勘探业、制造业、建筑业、电力监管、工业和信息产业监管、安全生产监管、国有资产监管等方面的支出。其中项目有电子专项工程、三峡移民、水泥散装、新型墙体材料、技术改造等。

(5)粮油物资管理事务——反映中央对地方政府的粮油储备管理事务专项补助支出。范围包括粮油事务和物资事务，其中项目有粮食体制改革、军粮供应、粮油市场调控、物资储备、铁路专线维护等。

(6)储备事务支出——反映中央对地方政府的储备事务专项补助支出。范围包括能源、粮油、重要商品、战略物资的储备专项，其中项目有国家储备油、国家天然铀能源储备、国家煤炭储备、棉花专项储备、粮食专项储备、肉类专项储备、化肥农药储备等。

第四类：特殊应急专项。这类专项转移支付属于应急财政的性质和范畴，具有特殊性，主要应对自然灾害等现象，应视为特殊性专项转移支付。

(1)地震灾后恢复重建——反映上级政府安排的地震后恢复重建补助支出。范围包括民居恢复建设、基础设施恢复建设、公益服务设施恢复建设、农业林业恢复生产和重建、工商企业恢复生产和重建、党政机关恢复重建等。其中项目有对非经营性城镇恢复重建补助、对受损交通水利基础设施恢复投资补助、震后地质灾害治理补助等。

(2)其他专项支付——反映中央对地方政府的其他专项补助支出。其他专项主要指不能划分到以上支付功能类的专项支出，也具有一定特殊性。如汶川地震捐赠支出、地震灾后恢复重建捐赠、恢复重建捐赠之外的其他捐赠支出、彩票公益金安排的支出等。

预算专项转移支付分类如表2所示。

表2预算专项转移支付功能分类

续表

资料来源：财政部《2011年政府收支分类科目》，中国财政经济出版社2010年版。

对各类专项的功能分析，是甄别清理专项转移支付的重要手段，可以发现一些不符合专项转移支付条件的内容，将其从专项转移支付中清理出去。

3.预算专项转移支付规模与占比。预算专项转移支付每年各项规模与所占比例不尽相同，下面就近五年的情况加以统计比较。如表3所示。

表32009～2013年预算专项转移支付规模占比 亿元

续表

注：(1)空格无数据；(2)2010年、2011年为决算数，2012年为预算执行数，2009年、2013年是预算数。

资料来源：财政部2009～2013年《中央对地方税收返还和转移支付预决算表》。

表3显示：第一，预算专项转移支付的结构主体。2009～2013年，排在前七位的专项大致是：农林水事务、交通运输、节能环保、社会保障与就业、住房保障、教育、医疗卫生。其中有些专项的规模和比重都增长得很快，如排在首位的农林水事务，规模从2009年的3143亿元增加到2013年的5406亿元，2013年比2009年增长了72.00%，比重从2009年的20%提高到28%，增加8个百分点；其次是交通运输，规模从2009年的952亿元增加到2013年的3487亿元，2013年比2009年增长266.28%，比重从2009年的6.31%提高到2013年的18.10%，增长11.79个百分点；再次是节能环保，规模从2009年的1199亿元增加到2013年的2007亿元，2013年比2009年增长67.39%，比重从2009年的7.94%提高到2013年的10.42%，增加2.48个百分点；住房保障的规模从2010年的461亿元增加到2013年的1859亿元，2013年比2009年增长303.25%，比重从2009年的3.06%提高到2013年的9.65%，增加6.59个百分点。但也有少数专项略有下降，如教育的规模2009年是1357亿元，2013年为1189亿元，2013年比2009年下降12.38%，比重从2009年的8.99%降到2013年的6.17%，减少2.82个百分点；医疗卫生规模2009年为1124亿元，2013年为858亿元，2013年比2009年减少266亿元，比重从2009年的7.45%下滑到2013年的4.46%，下降2.29个百分点。下降比较明显的专项是社会保障与就业，规模2009年是3050亿元，2013年为1581亿元，2013年比2009年减少1469亿元，比重由2009年的20.20%下降至2013年的8.21%，减少11.99个百分点。这些变化都是国家近年宏观调控政策的反映，尽管如此，并不会影响其主体地位。由此可知，以上七个专项成为预算专项转移支付的主体，结合2007年预算专项转移支付的前七位专项来看，可以说从2006年以后财政支出功能划分变化至今，结构主体没有发生重大变化。

第二，预算专项转移支付的结构组成。预算专项转移支付目前有21个专项，*财政部《2011年政府收支分类科目》2010年为22个专项，2011年以后每年的《中央对地方税收返还和转移支付预决算表》中将储备事务并入粮油物资管理事务，变为21个专项。各专项的规模和比重悬殊较大，以2011年为例，按照专项的规模和比重可以划分为三个板块：第一板块是农林水事务、交通运输、节能环保、住房保障、教育、社会保障6项，合计12 814亿元，占总额的71.34%；第二板块是医疗卫生、商业服务等事务、资源勘探电力信息等事务、粮油物资管理事务、公共安全、文化体育与传媒、一般公共服务、国土资源气象等事务、城乡社区事务、其他支付10项，合计3594亿元，占总额的20.69%；第三板块是科学技术、金融监管等事务、地震灾后恢复重建、国防、外交5项，合计1559亿元，占总额的9.41%。由此可知，第一板块与第二板块、第三板块分别相差55.65个和67.93个百分点。从预算专项转移支付的结构看，不仅农林水事务、交通运输、节能环保、社会保障与就业、住房保障、教育、医疗卫生为主体，而且规模大、比重高，处于突出地位。

第三，预算专项转移支付结构变化。从2010～2013年的情况看，预算专项转移支付的三大板块增速呈现不同的变化态势，如表4所示。

表4显示，三大板块2010年比2009年都有所下降，2009年三大板块的规模依次是1011亿元、4055亿元、877亿元。从2010年开始，第一板块增速呈现上扬态势，特别是2011年增速达到36.16%，2011年虽然开始下滑，但规模仍在增加。第二板块增速与第一板块相比明显不足，特别是2011年呈现负增长。第三板块最弱，除2012年之外，其余年份都是负增长，而且其中有些专项无支付，由此说明，我国预算专项转移支付的结构是比较合理的，以公共服务特别是民生财政为重点，商业、金融、粮油物资、国土、一般公共服务等次之，特别是国防、外交等方面是微不足道的，这与地方政府此项服务量少有关。

(二)项目专项转移支付结构分析。

专项转移支付中第二大类是项目拨款，这类专项转移支付与具体项目挂钩，由于这类项目与国家宏观调控政策密切相关，特别是经济紧缩需要政府给予政策刺激时项目的数量会大量增加。如2009年为了应对世界金融危机，随着4万亿元的大规模投资，项目数量达到了转移支付制度建立以来的最高。由于这一类专项不公开，其结构组成难以分析。

二、专项转移支付结构存在的问题与原因

(一)专项转移支付结构存在的问题。

1.项目数量过多过滥。预算专项拨款项目数量，据财政部统计，2009年共计213项，2010年的专项拨款几乎涉及公共基础设施建设、农林水、国土气象、资源电力信息、环境保护、商业服务、金融服务等各行业，教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域，共计200多项，这应该是基本的项目情况。

至于项目拨款专项的数量就要远远超过预算专项拨款的项目，2005年国家审计署对中央财政补助的5省(区)190项转移支付审计中发现，按项目分配的有92项，涉及资金299.22亿元，具体分配到30 818个项目单位，其中10万元以下的项目9415个。*第十届全国人大常委会第二十八次会议文件。在全国31个省来说这只是冰山一角，总数量可想而知。以江西省太和县为例，2010年专项转移支付项目达到129个，名称五花八门，总额50万元以下的项目近70个，资金最少的项目只有1000元。*曾玉华：《进一步完善县级财政转移支付的对策》，载于《经济师》2012年第1期。由一斑窥其全豹，所谓专项转移支付内容庞杂，名目繁多，主要是指项目拨款而言的。项目过多造成专项转移支付规模占比过大，对一般性转移支付产生挤压。

表42010～2013年预算专项转移支付板块变化态势 亿元

资料来源：根据财政部2009～2013年《中央对地方税收返还和转移支付预决算表》计算。

2.项目内容交叉重叠。《2006年中央财政预算专项情况审计报告》显示，专项转移支付项目重复交叉现象严重，据不完全统计，2005年中央财政补助的5省(区)190项专项转移支付，有53项存在交叉问题，涉及资金56.66亿元。*第十届全国人大常委会第二十八次会议文件。这种现象一直到2011年仍然存在，审计署2011年公布的对90个县的财政资金审计显示，有1/4项目存在内容交叉重复的问题。项目重复交叉造成结构失衡，比重出现过大过小。

3.规模比例欠科学。在我国转移支付体系中，就分税制实施之后政府间财力长期失衡而言，应该以一般性转移支付为主体，专项转移支付次之。但是专项转移支付规模却增长迅速，就预算专项转移支付来看，虽然在有些年份比重低于一般性转移支付，但总的来看增长还是较快，规模由1995年的374.7亿元增加到2011年的16 570亿元，比重从1995年的14.8%增加到2011年的41.5%，增长率由1995年的3.9%提高到2011年的17.4%。特别是1995～2004年之间专项转移支付的比重一直高于一般性转移支付。虽然从2011年开始预算专项转移支付出现下降态势，一般性转移支付呈现上升取向，如2011年中央对地方转移支付总额为34 881.29亿元，一般性转移支付18 311.34亿元，占比52.50%；专项转移支付16 569.99亿元，占比47.50%，*财政部：《2011年中央对地方税收返还和转移支付预决算表》。但这只限于预算专项转移支付范围，并没有包括项目专项转移支付，如果将项目专项拨款包括进来，一般性转移支付资金规模还要偏低，专项转移支付没有与一般性转移支付形成一个合理的比例，主辅结构不明显。

4.结构主体不够完整。目前预算专项转移支付以农林水事务、交通运输、节能环保、社会保障与就业、住房保障、教育、医疗卫生为主体结构，是符合我国宏观调控政策和公共财政政策的。但文化传媒、科学技术和信息服务所占比重较低，这样会影响文化产业发展、科技创新、经济发展方式转变和产业结构调整。从当前宏观战略目标出发，应该加大这些专项的支付力度，使其成为主体结构的组成部分。

5.立项缺少长远性。专项转移支付的结构由立项组成，我国专项转移支付项目随事而立，有些项目缺乏长久性，有的缺乏计划性。如2007年全国猪肉大涨价，为了保护和提高能繁母猪的生产能力，调动农民养殖母猪的积极性，出台了能繁母猪专项补贴政策。像这样的专项不止是能繁母猪，而是非常普遍的，如生猪调出大县专项等。由于立项随意，使专项转移支付项目与日俱增，结构趋于混乱。

6.项目缺乏动态管理。专项转移支付的项目是随着国家某时期经济社会发展形势的需要而设置的，甚至有些是为了应对一时的紧急情况而制定的，由于经济和社会形势的新发展、新变化，这些项目就会过时，没有存在的必要，但对过时无用的项目不能进行及时清除，甚至把临时的项目变成了长期项目，或者因为部门利益许多旧项目难以取消。这些项目的存在使专项转移支付的结构失去了合理性。

(二)专项转移支付结构问题引起的影响。

1.财政资金取向专项化。由于专项转移支付规模和比重过大，造成了我国“财政资金专项化”问题。所谓“财政资金专项化”，是指政府间财政资金分配越来越以“专项”或“项目”的方式进行。我国在政府间转移支付中相当大一部分资金被政府部门制定专门用途戴上各种专项的“帽子”，通过申请、审批这一程序拨付，这是分税制后政府财政领域非常突出的一种现象，有的学者称为“专项治国”。*周飞舟：《财政资金的专项化及其问题兼论“专项治国”》，载于《社会》2012年第32期。“专项化”一是造成严重的“跑部钱进”。二是影响了扩大地方政府的财力，因为中央对地方政府的补助扩大专项就必然减少一般性转移支付。三是加大了地方政府的负担，由于专项都要求地方配套资金，争取的项目越多配套的资金越大，为此不少地方因贷款形成债务。看来，“财政资金专项化”现象应该引起高度重视，否则会将财政资金的分配引入歧途。

2.弄虚作假现象盛行不止。由于专项转移支付结构不规范，使项目申报缺乏约束力，项目成为套取中央财政资金的有效手段，下级政府和部门为了更多地争取专项资金，利用信息不对称的机会，制造虚假项目。中央审批部门由于项目数量太多，来不及审查和论证，许多虚假项目因此蒙混过关。特别是项目审批环节的不规范、不公开，使弄虚作假者尝到了甜头，于是被众人所效仿，致使弄虚作假盛行不衰。

3.造成财政资源浪费。由于专项转移支付比重大，造成很大的财政资金浪费。一是地方政府层层申报，上级政府层层审批，所需成本是很大的，2009年4万亿元投资引起京城纸贵就是生动真实的写照。二是由于决策失误造成的浪费，主要体现在重复项目、交叉项目、虚假项目的批准，造成的浪费极大，损失难以计算。三是项目资金拨付滞后，不少项目资金长期处于停滞、沉淀状态，也造成一种浪费。四是在预算拨款专项经费上，部门往往用少报多，超过实际数量的好多倍甚至十几倍，与原来按人头、工作量等因素分配促使用款单位不得不精打细算相比浪费严重。

4.“寻租”、“钓鱼”现象普遍。为了争取更多的专项资金，有的地方领导以争取项目和资金为己任，拉关系、走后门、送礼行贿，往往不惜代价。由于项目拨款要求地方政府配套，经济发达地区借此钓中央的“鱼”，通过多报项目让中央出钱，实际上成了地方政府出项目中央财政配套。所以，不论从中央部门到地方政府几乎都要报几个项目，争取到一些专项资金。有地方政府的需求，就有上级政府的“寻租”，有关部门通过项目审批的环节利用权力大肆受贿，谋取私利，成为公开的秘密。这种现象也与专项转移支付结构不合理密切相关，如果一般性转移支付占主体结构，资金按因素法分配，这种行为就会大大减少。

(三)专项转移支付结构问题产生的原因。

1.专项转移支付没有明确的概念界定。专项转移支付的内涵和外延处于模糊状态，国家文件缺乏具体界定，学术界也无统一的说法，所以在实际操作中只要是属于专项资金就视为专项转移支付。专项转移支付的界定主要看其性质与功能，不能只具备专项的表象就划为专项转移支付，这样专项转移支付就会越来越多，其结构也会随之而混乱，结构的合理性和科学性无法实现。这应该是一个教训或者失误，今后值得重视。

2.政府间事权划分不明确。专项资金是按照政府间的职能和事权来转移的，国际上一般分为四种形式：一是委托性专项转移支付，即中央委托地方政府兴办的事务，经费由中央专项拨款；二是共同性专项转移支付，即中央政府和地方政府共同兴办的事务，中央政府承担的经费由专项拨款支付；三是鼓励性专项转移支付，即中央为了鼓励地方政府兴办符合国家政策导向的项目支付；四是扶持性专项转移支付，即中央对地方政府特殊事务(如自然灾害)的支付。这种专项转移支付的形式是建立在政府间事权明确的基础之上的，而我国中央政府与地方政府之间的事权划分长期不明确，导致了资金分配的办法不规范，事权下移、财力上移的现象非常普遍。在这种情况下，由于难以明确界定政府间的责任，造成专项转移支付的随意性很大，无疑导致专项转移支付结构走向繁杂混乱的状态。

3.部门利益至上的行政体制。行政体制是为国家的运转服务的，是实现国家社会经济发展目标的工具，各部门是国家利益最大化的维护者，而不是国家利益的占有者或分割者，只有服务性的政府才是国家需要的政府，符合人民利益的政府。我国有五级政府，每级政府都设置许多部门自成系统，由于长期受计划经济时期政府部门权力至上的影响，市场体制下政府职能转变滞后，我国的政府机关不是服务型的，仍把权力和利益视为至高无上，成为本系统和本部门利益的维护者，国家利益的瓜分者。为了实现本系统和本部门的利益最大化，无不把项目看做利益的体现，把争取项目看做一种权力象征。因此，地方项目必然受到地方政府的支持，系统的项目一定得到本系统的支持。在部门利益之争中，中央有关审批部门为了平衡各级政府和各个部门之间的利益关系，只好采取利益均摊的做法。专项转移支付项目杂乱、出现大量的重复交叉项目、数量众多的10万元以下的小项目，都是因此而来的，这是造成专项转移支付项目过多甚至过小的主要原因。

4.权力竞争的决策机制。如果说在专项转移支付的项目申报上充分反映了部门利益的话，那么在专项转移支付项目的审批上充分体现了部门权力竞争的机制。我国政府部门为了保护部门利益，往往由政策的执行者变为政策的决策者，政出多门、政策抵触不仅成为我国目前的普遍现象，而且政策首先保护本部门的利益也见多不怪。这种机制反映到专项转移支付的审批上，就是项目多部门审批，据国家审计署披露，中央层面参与转移支付资金分配的部门多达37个，一项支农资金项目涉及十几个部门审批。2002年，为改善中小学基本办学条件，中央财政安排10个专项转移支付项目，金额31.2亿元，分别由财政部、教育部、国家发改委审批。安排地方救灾专项转移支付项目15项，金额41亿元，由财政部、国家发改委、民政部、农业部、教育部分头审批。而且专项转移支付项目资金的分配也同样如此，目前我国专项转移支付资金每年多达约40 000亿元，由财政部、国家发改委、民政部、教育部、卫生部、文化部等多部门掌控，都享有专项转移支付拨款的权力。中央层面是这样，地方一级也是如此，如江西省太和县，专项转移支付资金的分配首先由各业务部门提出意见和方案，然后送财政局审核，业务部门先入为主，占据分配的主导地位，财政统一支配的权力非常脆弱。这种多头审批的机制，完全是部门权力的象征和博弈，在这种机制下必然出现项目重复交叉的问题。

5.项目审批程序不规范。一是项目不是来自项目库，往往是突击式申报。在国外政府投资的项目都是保存在项目库中的经过反复论证的项目，这样可以避免项目投资的盲目性、随意性和虚假性等问题，而我国专项转移支付的项目大多是限时间突击性申报，项目的盲目性、随意性和虚假性必不可免。二是项目来不及充分论证。全国海量的项目报送中央后，要在限定的时间中审查完毕，需要付出很大的人力和物力，由于审批部门的人员少，来不及审查，来不及论证，项目在仓促中决定。在这种审批机制下，与之而来的就是项目重复交叉等问题，造成专项转移支付结构的不合理。

专项转移支付存在的问题及其形成的原因来自多方面，要解决这些问题虽然需要从消除部门利益、完善财政体制、改革行政体制等大处着手，但从效率出发，不如对专项转移支付从结构上动手，进行一番清理，删繁就简，除旧立新，这样既能减少问题的发生，又能清除问题的产生基础，会取得较好的效果。

三、优化专项转移支付结构的原则与建议

(一)结构优化的总体思路。

1.把项目专项转移支付作为清理的重点领域。就目前专项转移支付出现的问题来看，预算专项转移支付和项目专项转移支付都是存在的，但问题的程度大不相同，项目专项转移支付是问题的重灾区，社会和学界关注的项目乱、规模大、占比高主要是这一领域，也是造成许多负面影响的病灶所在。预算专项转移支付的结构也需要优化，但由于比较规范，占比与一般性转移支付相比悬殊不大，清理的力度要适度，使其与一般性转移支付的结构趋于合理。

2.清理与构建相结合。对目前专项转移支付存在的问题首先需要进行梳理、分类和分析，不能盲目地一刀砍，那种所谓“快刀斩乱麻”的做法实际是虚无主义的一种表现。要分别对待，合理处置，不合理的清除，有用的保留，缺少的构建，由此达到结构优化的目的。具体清理方案可以概括为：清、并、剔、分、限五个环节。清——即清理过时的项目；并——即把交叉重复的专项合并；剔——即把不符合专项转移支付性质与功能的项目剔出来；分——即在专项转移支付中建立新的类别；限——即把应该保留的专项稳定下来，严格限制，防止专项转移支付再次膨胀。

3.近期改革与长远规划相一致。目前对专项转移支付的改革和结构优化，主要是针对当前存在的问题展开的，严格地讲还是一种指标的做法，以期达到短期的效果。从长远性和规范性来看，应该对我国专项转移支付框架结构进行重塑，根据转移支付的理论要求，按照国际上规范做法，建立我国专项转移支付的框架结构，达到治本的效果。

(二)结构优化的主要原则。

1.以专项转移支付的性质为标准。专项转移支付具有共同事务拨款的性质，所谓“共同事务”是指中央政府与地方政府共同兴办的事务。共同事务有三种形式，第一种形式是由中央政府直接兴办，资金也由中央以专项直接投资；第二种是委托形式，即中央的事务委托给地方政府兴办，资金由中央政府以专项拨付给地方政府；第三种是合作形式，即中央政府和地方政府共同兴办的事务，中央将其承担的资金以专项下拨地方政府。不论哪种形式的拨款，都离不开共同事务的前提，否则就不是共同事务拨款的性质。所以，共同事务拨款是专项转移支付独有的性质，一般性转移支付显然不是这样的，它是一种单向的、无偿的拨款，不具共同事务拨款性质不属于专项转移支付。

2.以专项转移支付的功能为准绳。不同类型转移支付的功能是不同的，专项转移支付的功能首先是宏观调控的功能，其次是提供外溢性公共产品的功能，再者是促进区域协调发展的功能。其中宏观调控是最大的功能，这是关系到国家宏观经济的持续健康发展，国家社会经济发展目标和产业发展战略的实现，而且专项转移支付也能够最大限度地体现上级政府的意图。公共产品的外溢性是抑制地方政府提供全国性或跨区域性公共产品的主要原因，要由中央政府来承担，尽管可以委托地方政府办理，或者与地方政府共同办理，但都是中央政府职能的延伸，或者说中央政府职能的代理。以上的功能是专项转移支付必须具备的，这是鉴别专项转移支付的准绳。

3.以专项转移支付的作用为尺度。由于功能的差异，不同类型的转移支付生产不同的效应，从理论上划分，一般性转移支付只有收入效应，专项转移支付不仅具有收入效应，而且具有代替效应。*马海涛、姜爱华等著：《政府间财政转移支付制度》，经济科学出版社2010年版，第103～104页。从实践作用来看，专项转移支付的主要作用不是弥补地方政府的财力，而是实现中央政府意图，发挥国家宏观调控的作用，同时解决公共产品的外溢性和缩小区域发展差别。这是专项转移支付在作用上与一般性转移支付的最大区别，也就是说实现国家宏观调控的目标必须由专项转移支付来承担，不可能由一般性转移支付实现，这是由专项转移支付的特殊功能所决定的，能够发挥这样作用的才可以说专项转移支付。

4.以专项转移支付的特征为标志。专项转移支付使用一般要求接收方进行资金配套，而且必须做到专款专用，这是专项转移支付的国际特点，也是专项的必然要求。不是专款专用的、不要求配套的不属于专项转移支付。当然，国际上也有一些国家根据特殊情况不要求专项拨款配套资金甚至可以不专款专用，但这些都是少数的，不属于普遍情况。相比之下，这是专项转移支付最大的、独有的特点，也是专项转移支付的明显标志。因此，专项转移支付不仅是有条件的支出，而且是针对性很强的一种有专门用途的转移支付。

以上专项转移支付的性质、功能、作用和特征都是独有的，也是与其他转移支付的明显区别，要按照这些标准对现有的专项转移支付项目加以鉴定，决定取舍。在衡量中不能只看一个标准，四个标准都要达到，性质决定着功能、作用和特征，功能、作用和特征是性质的反映，要把四个标准联系起来全面把握。

(三)结构优化的方案建议。

1.取消过时的、一次性的、临时的项目。我国专项转移支付不少项目是根据形势发展需要而设立的，长远性和规范性较差，随着经济社会形势的改变，原来设置的一些项目已过时，没有存在的必要。但却没有进行动态式管理，使过时的项目长期保留，这是专项转移支付项目繁多的原因之一。一次性的项目主要产生于一事一议，针对的事情完成后就失去了必要性。临时性的项目缺乏持久性，虽然适用于某个时期但没有长期存在的必要，这些项目不但不适应新形势的需要，反而会产生消极作用，要统统加以清除。

2.合并重复、交叉的项目。重复交叉的项目是指产业相同、内容接近的项目，重复交叉项目的存在是多部门申请、多部门审批的产物，是资源的极大浪费，是过去重复建设的延续，对这些项目主要是进行合并，没必要的也应清除。财政部已经对这些问题开始重视，在2011年公布的《循环经济发展专项资金管理办法》和《工业转型升级专项资金管理办法》中都避免了重复申请资金的现象，作为申请单位来说，不再可以分头从节能减排、循环经济、转型升级三个渠道申报项目，套取国家资金。这种做法对专项转移支付将来的规范发展很有意义，但对已存在的项目没有涉及，最好是两个方面结合：一方面加大现有项目的清理力度，另一方面加强今后的制度建设，达到标本兼治的效果。

3.剥离不属于专项转移支付的专项。目前，我国专项转移支付之所以庞杂，还因为包含有许多不属于专项转移支付的项目。按照专项转移支付的性质和功能等标准衡量，本文表2中第二大类即行政管理，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、商业服务业等事务、金融监管等事务，不属于专项转移支付标准。此类专项的内容都是各级财政日常或经常支出，主要是保障地方政府机构、行政管理部门的正常运转，解决地方政府财力不足的问题。如人大、政协、公安、外交等行政部门包括事业单位的经费，还有各部门的办事费用如各级人大召开“人代会”等专门会议支出、立法方面的支出、开展监督工作的支出、开展各类视察工作的支出等。这些专项所要达到的目的是为了均衡政府间财力，与专项转移支付特有的宏观调控的功能作用有很大差距，不应该继续放在专项转移支付中，应该划归一般性转移支付。

这些专项划归到一般性转移支付中，将其资金分配的方法改为因素法，如公共安全中的公检法体制保障项目，可以按照地方财力、业务量、机构人员、工作绩效、当地经费保障努力程度等因素、确定权重系数，由公式计算分配，这样能够充分发挥一般性转移支付的均衡作用。将具有调节政府间财力的专项纳入一般性转移支付，财政部已经开始进行这一工作，2009年国家将列入专项转移支付中公共安全、一般公共服务等支出共计2101.07亿元，改为一般性转移支付，从而使一般性转移支付总额提高到11 374.73亿元。*江玲：《浅论完善我国转移支付制度》，载于《法制与经济》2010年第4期。这项工作还要进一步深入开展，把外交、国防、商业服务业等事务、金融监管等专项也并入到一般性转移支付。

4.分离特殊性的专项转移支付项目。在目前的专项转移支付中，还有一些项目与专项转移支付的性质功能不符，如地震灾后重建和其他支出等。地震不是一个普遍的现象，属于偶然事件，这类支出具有强烈的应急功能，而且类似这样的灾害不仅仅是地震，诸如水灾、旱灾、泥石流等，这些属于特殊性事件，需要政府给予专项拨款。但这种专项只是一种表象，既没有“共同事务拨款”的性质，也没有宏观调控、提供外溢性公共产品的功能与作用，不符合专项转移支付的标准。至于“其他支出”所包含的内容，是“不能划分到具体功能科目中的支出项目”，这些项目大都也具有特殊性，也属于应急财政的性质和范畴，应视为特殊性专项转移支付。建议将这类项目从目前的专项转移支付中分离出来，建立“特殊性转移支付”，以适应应急财政的建设和应急财政政策的实施。以后出现这类的专项都归入这个类别，不再放到专项转移支付。

5.建立“均等化转移支付”新类型。按照专项转移支付的性质、功能、作用和特征四个标准来衡量，本文表2中的第一大类即公共服务也不符合专项转移支付的标准，包括教育、社会保障与就业、医疗卫生、文化体育与传媒、环境保护、住房保障、科学技术、交通运输。这些专项从其性质看具有普惠性质的，发挥着公共服务均等化的作用；从范围看属于区域性质的，不是跨区域的外溢性项目，应该由地方政府提供；从资金性质看属于一般财力性补助，不需要专项资金来承担，应该从专项转移支付中剥离出来。鉴于这些专项与民生有着密切关系，属于公共服务性质和范畴，是公共财政的主要职能，是我国目前基本公共服务均等化的核心所在，建议建立新的“均等化转移支付”，其作用主要是促进公共服务均等化的实现。

“均等化转移支付”与“一般性转移支付”、“均衡性转移支付”不同。“一般性转移支付”是为了调节政府间的财力，财政部解释是指用于减少地区间财政差距的转移支付，本质是地区间财政收入的再分配，即财政资源从富裕地区向贫困地区的转移，更规范地说是从财政收入能力高的地区向财政收入能力低的地区的转移。均衡性转移支付主要包括重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金等，与促进基本公共服务均等化也有区别。因此“均等化转移支付”与“一般性转移支付”、“均衡性转移支付”不宜合并，最好单独成类更能发挥其作用。

6.规范保留的专项转移支付。通过以上的清理和剥离，专项转移支付的项目得到精简，规模随之减少，比重也会降低。保留下来的项目属于真正的专项转移支付，范围是表2中的第三类即宏观调控，包括农林水事务、城乡社区事务、国土资源气象等事务、资源勘探电力信息等事务、粮油物资管理事务、储备事务共6种。这些专项大都属于中央政府的职能，具有宏观经济调控的性质和功能，如城乡社区事务专项具有调控建设市场运行、调控房地产市场运行等作用；农林水事务专项具有调整农业结构、转变农业发展方式、实现农业产业化和现代化的作用；国土气象事务专项有利于土地调控等，储备管理事务专项有利于战略物资的储备和市场物价的调整，资源电力信息事务专项有利于对新型制造业、新型材料、信息工程的支持等。这些关系到我国经济结构的调整和产业结构的转型升级，都属于国家宏观调控的手段和工具，突出体现了专项转移支付的性质与功能。

保留下来的专项转移支付，还要进一步加强规范管理，制定相关的制度标准，一方面使专项转移支付的项目相对稳定，另一方面严禁非专项转移支付项目进入，即规范存量，严格增量，防止项目繁杂混乱的状态重现。

四、专项转移支付体系重构的取向

1.调控性专项转移支付。“调控性专项转移支付”是中央实施宏观调控政策的一种转移支付，主要目的是贯彻落实中央政府的意向，达到中央政府对宏观经济进行调控的目标。中央宏观调控的项目资金由中央投入，地方政府的宏观调控项目资金由地方政府投资。

2.委托型专项转移支付。“委托性专项转移支付”是中央政府委托地方政府代理某些职能给予的补偿。在分税制财政体制下，中央政府的职责范围是提供全国性的公共服务和公共产品，地方政府负责提供辖区内的公共服务和公共产品。为了节省成本和提高效率，一些全国性的公共服务和公共产品由地方政府代理比较好，中央政府要把相应的资金及管理费用转移支付给地方政府。由于这类专项转移支付属于中央的职能范围，资金由中央财政支付，地方政府不对项目给予配套。

3.合作性专项转移支付。“合作性专项转移支付”是中央政府与地方政府公共承担的职责，但由地方政府负责办理，中央政府要把自己承担的费用支付给地方政府。这类项目地方政府要按照一定的比例配套资金，或者与中央按照各自承担的义务责任的大小分担。不属于合作的项目如地方政府辖区内的公共服务和公共产品完全由地方政府提供，今后中央不再补助。

F812.2

：A

：2095-3151(2014)45-0003-15