欠发达地区“新农保”实施过程中存在的问题及对策*——以辽宁省阜新市彰武县为例

张 磊

(辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁阜新，123000)

欠发达地区“新农保”实施过程中存在的问题及对策*
——以辽宁省阜新市彰武县为例

张 磊

(辽宁工程技术大学公共管理与法学院，辽宁阜新，123000)

我国的农村社会养老保险制度是农村社会保障制度的重要组成部分。2009年开始，新农保试点政策正式实施。辽宁省阜新市彰武县作为经济欠发达地区之一，是新农保试点县。自政策实施以来，取得了良好的成效，也存在一定的问题。文章根据辽宁省彰武县150户农户的问卷调查数据，对数据进行分析和整理，分析新农保政策实施过程中参保情况、筹资机制、管理机制等方面存在的问题，进而分析欠发达地区新农保政策在实施过程中遇到的问题和成因，并针对这些问题提出建议：增强宣传力度，改善参保情况；健全筹资机制，发挥地方财政巨大作用；完善管理机制，规范管理工作。

新农保；欠发达地区；实施

2009年我国新农保试点政策实施以来，其实施状况一直为人们所关注。新农保政策实施的出发点是为农民老年的生活提供保障，新农保制度是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分。建立新型农村社会养老保险制度，对确保农村居民基本生活、推动农村减贫进而逐步缩小城乡差距以及维护农村社会稳定等方面具有重要意义。本文以辽宁省彰武县150户农户关于新农保的调查数据为依据，针对经济欠发达地区的特殊性，分析欠发达地区新农保政策实施过程中存在的问题及其成因，对欠发达地区新农保制度的实施和完善提供建议。

一、 欠发达地区推进新农保的必要性

欠发达地区是指那些有一定经济实力和潜力，但是与发达地区还存在一定差距、生产力发展不够平衡、科技水平还不够发达的区域。这部分地区的居民(尤其是农村居民)生活水平相对于其他地区居民生活水平较为低下。在养老问题上，老年农村居民及其子女往往不具备很强的经济实力，所以养老保障对于老年农村居民更为重要。2009 年 9 月 1 日，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从当年开始在全国10个县(市、区)实行新型农村社会养老保险试点，建立由中央财政和地方财政共同出资、由农民个人交费、集体补助和财政补贴共同组成的农村社会养老保险制度。[1]新型农村养老保险制度下，国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。新农保的建立与健全相比老农保而言具有很大的优越性，这项政策的互助共济、惠农性质对于欠发达地区尤其具有重大意义。

(一)有利于提高社会公平性

在经济上我国农村在经济上落后城市，改革开放以来二者之间的差距日益扩大，我国长期呈现出城乡二元结构的状态，农民的收入水平远低于城镇居民。在社会保障方面，农村养老问题一直存在很多困难，得不到妥善解决，欠发达地区尤为明显。新农保政策是一项继取消农业税政策之后的力度最大的惠农政策，目标十分明确并且覆盖面及其广泛，缴费额度具有一定的弹性，为农村居民的生活提供了一定的保障，在一定程度上能够缓解个人的赡养负担、促进农村经济水平的提高、缩小城市和农村的经济差距、提高社会公平性、促进社会主义和谐社会的建立健全。

(二)有利于完善社会保障体系

我国在城镇社会保险制度方面的发展已经比较完善了，但是农村社会保险制度则亟须完善。农村社会养老保险制度是农村社会保障的重要组成部分，传统的农村养老模式受到人口老龄化和计划生育等的强烈冲击已经无法对农村老年人起到应有的保障，新农保制度正是为了妥善解决农村居民养老问题而出台的政策。这项制度完善了了农村养老保障制度，同时，政府补贴、集体补助、个人缴纳三方共担的缴费渠道强调了政府的作用，政府成为这一制度的强大后盾，农村社会养老保障制度将日益完善，在社会保障制度方面农村与城市的差距将逐渐缩小。

(三)有利于促进农村经济的发展

我国农村人口消费水平较城市而言还比较低。其中原因之一是，随着城镇化水平的提高，农村土地大幅度减少，农村的经济水平低下难以带动消费水平的提高；另一个原因是，农村居民缺乏强有力的养老保障，经济来源不稳定，因此农村居民对于消费没有安全感。在新农保政策推出之前农村地区实行的是个人账户完全积累的老农保制度，这项制度具有覆盖率低、缴费层次高、经济负担重的缺点，尤其对于经济欠发达的农村地区，家庭贫困的农民可能就会被排斥在制度之外。在本次调查中对于“是否参加老农保”的问题，仅仅有21.2%的被调查者参加过老农保，这更加证明了老农保存在覆盖率低的这一项缺陷。

欠发达地区的农村经济水平低下，农村居民没有足够强的经济实力或足够高的意识参加商业性质的农村保险制度，农村居民对于未来收入无安全感，所以当然就抑制了消费水平和经济水平的提高。新农保制度的实行明确了政府的责任，对于农村加大了政府的财政支持，从而减轻农民的养老负担，进而促进农村居民的消费能力的提高，这必然由此推动国家整体的经济发展。

二、彰武县新农保实施情况调查

在新农保试点政策的推行过程中，地处辽西北的彰武县是辽宁省经济水平最弱的县之一，它在辽宁省试点县中具有很强的代表性，彰武县的经济社会状况和中国欠发达地区的许多县非常相近，也是全国新农保试点的典型代表之一，所以以彰武县为例分析欠发达地区新农保实施过程中存在的问题比较有代表性。本次调查共发放150份调查问卷，回收150份，全部有效。

(一)彰武县关于新农保制度的规定

国务院在2009年9月发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，简称新农保，使得我国农民养老社会保障制度建设迈进了一大步。在新农保制度实施过程中，辽宁省阜新市彰武县被确定为试点区域之一。新农保的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，其中基础养老金标准为每人每月55元。彰武县对于政策实施时己年满60周岁的农民在养老金待遇领取条件方面规定：新农保制度实施时，已年满60周岁，未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。参保人自主选择缴费档次。

(二)彰武县新农保制度实施的现状

在2009年新农保实施之前，与其他农村地区一样，彰武县实施的是“老农保”，但是由于收益性低、参保条件高的缺陷使得老农保实施情况很不理想。由于新农保政策的普惠性，自2009年新农保实施以来，参保情况有了很大的改善。首先，参保率方面，根据调查得知，从之前的21.2%的老农保参保率，增长到现在70.7%新农保参保率；其次，新农保政策加大了政府财政支持力度，明确了政府的责任，例如，规定对于60岁以上的参保人员给予每人每年30元的政府补贴；最后，在管理机构方面，在各个行政村设协办员，建立市农保处-镇劳动保障事务所-村农保协办员的管理制度。村协办员负责向参保人员进行具体宣传、发放资料、等工作；镇劳保所负责组织动员工作以及业务信息的录入、申报等工作；市农保处具体负责新农保宣传、基金划拨和管理等工作。

三、欠发达地区新农保实施过程中存在的问题

通过对于彰武县新农保实施情况的调查与分析，发现这项制度在实施过程中仍然存在一些问题，本文将从参保情况、新农保筹资机制、新农保的管理这三个方面，对彰武县实施新农保过程中存在的问题及原因进行分析。

(一)欠发达地区新农保制度存在的问题

1.新农保参保方面的问题

第一，参保情况不够理想。在新农保实施之前农村养老方式一直是家庭赡养的模式，农村养老保险实行的事带有商业性质的老农保，而老农保存在着许多问题，所以这项政策对于农民并没有太大的吸引力。新农保的实施，一改旧农保的缺点，这是一项有着广覆盖优点的惠农政策，但是在实际调查中却发现，参保率并不算乐观。调查显示(见表1)，被调查者中参加新农村养老保险有70.7%，未参加新农保政策的有29.3%，也就是说，仍有将近1/3的农民没有参加新农保。由此可见，新农保政策在试点施行的过程中，存在着参保率不高的这一问题。

表1 新农保参保情况的调查 单位：%

资料来源：辽宁省阜新市彰武县新农保调查。

第二，农村居民个人对于新农保的了解程度不够。在调查中发现，虽然农村居民参保意愿普遍比较强烈，然而却对于新农保政策并非十分了解。通过调查发现，被调查者中仅仅有29.8%(见表2)的人在“您对‘新农保’制度的了解程度”一题中选择了“比较了解”和“非常了解”的选项，也就是说相当于2/3的被调查者对于这项制度并不是十分了解。在调查中发现，甚至达83.3%(见表3)的农村居民并不知道自己在60岁之后会领到多少养老金。

表2 农村居民对新农保制度的了解程度 单位：%

资料来源：辽宁省阜新市彰武县新农保调查。

表3 参保人员对60岁以后所能领取养老金金额的了解 单位：%

资料来源：辽宁省阜新市彰武县新农保调查。

2.新农保筹资机制方面的问题

新农保的筹资机制包括资金来源、筹资水平以及筹资方式三个方面。新型农村社会养老保险筹资方式是采取个人缴费、集体补助和政府补贴三方共担。新农保制度的实施受到农村居民个人意愿、集体支持、地方政府补贴财力这三个方面的影响。这三个方面各自存在着相应的问题。

第一，在农村居民个人缴费方面，在实际调查中发现，除了参保意愿并不高这一问题之外，在缴费档次的选择上，多数居民倾向于最低档次。调查显示(见表4)，在参加新农保的106名农村居民中全部选择的是100元和200元的缴费档次，而且其中97.2%的农村居民选择了100元每年的缴费档次，这就使得剩下的缴费档次形同虚设。

表4 参保人员对于缴费档次的选择 单位：%

资料来源：资料来源：辽宁省阜新市彰武县新农保调查。

第二，在集体补助方面，政策规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予一定的补助，同时，鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。然而，在实地调查中发现，集体经济并没有对新农保进行补贴。

第三，在政府补贴方面，政策规定无论选择哪一个缴费档次政府每人每年补贴30元。假设地方财政每人每年补助30 元，集体无补助，个人每年缴费100 元，个人账户可支取的部分每人每月只有14 元。假设无政府补贴，无集体补贴，个人每年缴费100元，个人账户可支取的部分每人每月10元左右，二者相比区别不大。在通货膨胀的经济大背景下，30元的政府补贴将失去对农民的吸引力。

3.管理机制方面的问题

新农保的顺利实施离不开完善的管理机制。在调查的过程中发现调查地在新农保管理上由于管理人员、基金的管理方式存在问题而造成了效率低下、基金保值增值难等问题。

首先，调查发现，各个行政村几乎都没有配备专门的负责新农保的工作人员，而一般是由村劳动保障协理员兼职。1名村劳动保障协理员除了要负责新农保有关业务之外，还要负责外出务工、低保、五保户管理等各方面工作，而且该岗位一般是公益岗，每月收入只有固定的几百元，使得这部分人员根本没有精力和能力完成、也没有足够的积极性来努力完成新农保的工作任务；其次，基金管理方面主要针对的是个人账户资金的管理。对于个人账户资金，目前几乎没有进行投资，主要存于银行，利率为一年期存款利率。这种运营方式是很难达到基金保值增值的目的。

(二)原因分析

1.对新农保制度宣传力度不够

在新农保制度推行过程中农村居民对于新农保了解程度不高的原因在于，对于这项制度的宣传不到位。在调查中发现，农村居民对于新农保政策的了解途径有75.5%(见表5)集中于村干部的宣传，然而大家对于新农保政策的了解程度并不高，这就说明了新农保制度的宣传渠道过于单一，村干部对于新农保制度的宣传力度不到位，这必然降低了新农保制度的吸引力。

表5 了解国家新农保政策的有关信息的方式 单位：%

资料来源：辽宁省阜新市彰武县新农保调查。

2.集体经济不发达

对于集体补助方面的规定，在新农保政策中，国家并没有进行强制性的规定，因此，在这个大前提下，只有集体经济实力达到很高的标准时集体才会对参保人员进行补助。然而对于阜新市彰武县这样的贫困县来说集体经济并不发达，甚至是需要国家进行扶持，而欠发达地区的集体经济往往实力不强，这些地区几乎是没有集体补助的，在一定程度上降低了农村居民参保的积极性。

3.新农保政府补贴缺乏激励性

新农保政策缴费档次从100元、200元、300元、400元、500元一共设有5个缴费档次，不论选择哪个缴费档次都给予30元的补贴，这一规定缺乏一定的激励性质，在缴费档次的选择上大部分的农村居民选择的都是最低档次的缴费标准，在很大程度上与这个原因相关。

4.新农保相关管理机制不够完善

第一，在经办人员方面缺乏有效的培训和选拔机制。新农保基层服务人员属于公职人员，目前来看，不论是从数量方面还是从质量方面，新农保基层服务人员都不能满足新农保政策顺利有效进行实施的需要，对这部分人员的培训、选拔工作不到位，必然造成管理机制效率低下等问题。

第二，基金管理方面，缺乏有效的监督和运营管理手段。目前，我国的新农保基金暂时实行县级管理，由此就要求各县级政府必须要有很强的基金管理能力。为了加强对养老基金的管理，调查地也专门设立了农保基金的管理机构。但是由于没有足够的专业人员以及规范有效的监督机制，对于基金的管理工作还存在很多困难。基金的保值增值问题也是必须研究的内容，例如是否只采取单纯的存银行、买国债的方式，还是进入资本市场等等。[2]由于新农保制度采用的是基础养老金加个人账户的模式，农村居民人数多，随之而来的参保人员数量也会越来越多，会形成相当庞大的缴费收入，这些基金都将划入个人账户中，进而形成数量庞大的养老保险基金。因此，对于基金的有效运营以及监督管理方式是十分重要的。

四、促进新农保有效推进的对策

新农保政策是一项惠农政策，完善的制度将受得起实践的检验，需要在实践中不断被完善，只有这样才能最大程度地发挥其应有的功能。要有效发挥新农保的功能，就要对政策进行及时调整。为了让新农保政策更好地实施提出以下几点建议。

(一)增强宣传力度，改善参保情况

必须做好新农保的宣传工作，以使得广大农民对于新农保有正确、全面的认识。对于对新农保制度了解程度不够的工作人员，要进行及时的培训。对于没有参保意愿或是意愿不强烈的人员，各级政府部门特别是基层部门应当采取多渠道的宣传方式。可以充分利用电视、广播、报刊、网络、文艺汇演、印刷宣传资料、会议等等各种新闻传播媒介和舆论宣传工具进行广泛宣传，让参保农民及家庭充分了解新农保制度的参保方式、参保意义以及实施要点等等。另外，可以通过基层服务人员以及各地政府干部上门讲解、算账对比等方式让参保农民对新农保政策有全面的认识，通过农户参保的待遇兑付仪式等活动，推动试点工作的全面展开。宣传的内容要结合参保对象的实际情况、贴近大众，形式上要灵活多样。注重讲解新农保能为大家带来的切身利益，让农民分清老农保、商业保险、新农保的区别，讲清缴费高低、缴费年限长短与享受待遇的联系，消除农民对于新农保的误解和抵触心理，帮助群众树立积极参保的意识。各级政府要把宣传工作作为首要任务，引导农民由被动地参与变为积极主动地参与。对于农民存在的缴费、养老金领取等方面的疑惑和不明事宜等应当有专人负责讲解，在制度上对于政策的实施进行规范。[3]

(二)健全筹资机制，发挥地方财政巨大作用

只有强大的经济基础和有力的财政支出才能保障新农保制度的顺利实施。国务院下发的指导意见中，明确了新农保由政府主导实施，对中央财政和地方财政补贴也提出了原则性意见，中央财政全额支付中西部参保农民的基础养老金部分，对东部地区参保农民的基础养老金给予半额补助，地方政府负担另一半的补贴。在实施过程中不仅要依靠国家，更主要的是要发挥地方财政优势，推进新农保政策顺利实施。

1.发挥集体经济作用，落实集体补助

新农保政策中规定，新农保的筹资方式是政府、集体和个人三方共担，对于集体补贴并没有给予强制性要求，而是要求各地根据实际的集体经济发展情况给予补贴，在实际实施过程中，对于大部分欠发达地区而言，集体补助大多落为空谈。因此，要发展集体经济，增强经济实力。可以结合当地的实际情况，政府先给予财政支持和政策的优惠，让集体经济慢慢强大起来。其次，国家要将集体经济补贴在制度上进行落实，可以根据不同地区、不同经济发展情况等相关标准，对集体经济划分为不同等级以及不同补助标准，对集体补助进行规范化、标准化管理，以杜绝有能力的集体经济不进行补贴的这种情况。对于没有集体经济的地区，地方政府要努力扩大其他筹资渠道来延伸集体经济补贴功能。

2.区别补贴额度，增强政府补贴激励作用

新型农村保险制度根据农民收入水平的差异性将缴费水平设计为5个档次，农民可根据自身经济情况和未来养老消费预期选择相应的缴费档次，参保人员每人每年30元的补助并没有根据缴费档次不同而加以区分，达不到一种多缴多得的激励作用。对于政府的补贴可以进行区别调整。调查发现，57.3%的农民在被问及“如果政府对高档次的养老金实现更高的补贴时”，愿意选择高档次的缴费方式，所以在政府补贴的规定上应该根据缴费档次的不同进行不同数量的补贴金额，以此来吸引农民选择更高档次的缴费档次。补贴的区别化 ，将在一定程度上激发农民的参保积极性。[4]

3.大力发展地方经济，落实地方政府的责任

新农保政策的顺利实施需要地方经济上的支持。为了让欠发达地区的农民，尤其是家庭条件并不富裕处于中下层的农民受益于新农保政策，除了需要政府在经济政策层面给予充分的支持以外，各地政府要把发展经济放在重要位置上，保证地方拥有坚实的经济基础。应当做到结合实际发挥区域优势，发展适合本地区的、能为人民谋利益的经济产业。

(三)完善管理机制，规范管理工作

1.提高新农保机构的经办能力

首先对于人员管理方面，村协理员的收入要提高，和绩效挂钩，给予一部分办公经费。这样可以对基层服务人员起到激励作用；其次，对经办人员进行培训，提高经办人员的能力；再次，做好大学生志愿服务新农保工作，保证基层服务人员数量和质量。

2.完善新农保基金的监督工作

要建立透明化的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。欠发达地区新农保经办机构和村民委员会要进一步建立阳光下的政务，做到制度化、日常化、规范化。要规定时间在行政村范围内对村内参保人员缴费和待遇领取资料进行公示，自觉接受社会监督。国家有关部门要定期对新农保试点地区的财务情况以及运营状况进行检查。

3.改革新农保个人账户管理办法

改革新农保个人账户管理办法，借鉴新加坡中央公积金模式，个人可以提前借出，可以购买生产资料，因为，农民即使60岁以后也都需要劳动、需要生产资金。参保人员有能力劳动时，养老金作为生产资金可以换取更多的养老金，如果不能劳动时，可以直接用养老金养老。这种做法就是把死钱变成活钱，间接地使基金得到保值和增值。

五、结论

新农保实施以来，取得了很好的成绩。但是新农保在实施过程中也存在一些问题，尤其是欠发达地区出现的问题尤为突出。 彰武县是辽宁省经济水平最弱的县之一，所以它在辽宁省试点县中具有很强的代表性；彰武县也是辽宁省省级贫困县，彰武县的经济社会状况和中国欠发达地区的许多县非常相近，所以选择了经济欠发达的彰武县作为调查地，在当地发放150份调查问卷，从中得出可靠的数据，并对数据进行整理。通过数据分析发现新农保在调查地实施过程中遇到的问题，并从参保情况、筹资机制、管理机制三个方面进行论述，并针对这几个问题进行原因分析，从而提出相关建议：在今后的欠发达地区新农保施行过程中，加强政策宣传的同时，还应继续完善制度设计以提高政策的吸引力、加强地方政府的财政支持、发挥集体经济的积极作用，继续发展农村经济、提高农民的生活水平、转变农民的参保意识、规范新农保的管理工作、培养专业人员，加强基金管理。

[1]毕少斌、戴继翔：《江苏省新农村社会养老保险制度实证分析》，载《江苏社会科学》，2012(2)。

[2]林浩：《中国农村社会养老保险基金运行机制研究》，辽宁师范大学2010年硕士论文。

[3]刘昌平、谢婷：《新型农村社会养老保险制度模式分析——以六个典型试点地区为例》，载《社会保障研究》，2012(3)。

[4]鲁欢：《新农保最低缴费档次“受宠”原因及对策分析——基于对辽宁省阜新市彰武县 400 户农户调查的研究》，载《社会保障研究》，2012(2)。

TheProblemsandSolutionsofNewRuralSocialPensionInsuranceinLessDevelopedRegion—Takeing Zhangwu as Example

ZHANG Lei

The new rural social pension insurance system is an important part of rural social system. The new rural social pension insurance beginning in 2009.The underdeveloped region，Zhangwu County of Liaoning province Fuxin counties among the first experiment counties.The goal of new farmers’ insurance has been realized and the achievements have been obtained，but some problems are also prominent. The paper starts with the current situation of new Farmers’ insurance implementation from the survey data of 150 peasants witch come from Zhangwu，then analysis and presentation data to the analysis of the implement status of the city.From the insurance mechanism，financing mechanisms，and management mechanism，discuss the system of the less developed region and find the reasons for the Problem and proposes suggestions：Strengthen the publicity to improve the situation of coverage；improve the financing mechanisms，give play to the role of local financial giant；improve the management mechanism，standardizing the management.

ew rural social pension insurance，less developed region，implement

H)

*本文系国家社会科学基金项目“新农保对农村劳动力迁移流动的影响分析”( 10CRK007)。