公务员养老保险改革国际趋势及对中国启示

卢 倩

(中南财经政法大学财税学院，湖北 武汉，430060)

近年来，社会各界对养老金问题高度关注，强烈呼吁进行养老金并轨改革。党的十八届三中全会的《决定》以及2014年的政府工作报告中也明确提出要推进机关事业单位的养老保险制度改革，养老金并轨改革方案有望出台。自20世纪90年代开始，政府高度重视社会保障工作，不断加快改革进程，基本建立了覆盖城乡的基本养老保险制度。但长期以来，机关事业单位养老保险改革分立进行，尤其带有“国家养老”性质的公务员养老保险制度改革进程缓慢，企业和机关事业单位养老金差距越来越悬殊。由此暴露出的譬如不利于社会公平、阻碍劳动力资源的有效配置、加重财政负担等一些深层次问题，严重阻碍市场经济的发展，迫切要求加强公务员养老保险改革。公务员养老保险改革并不能一蹴而就，面临着诸多困难障碍。对国外公务员养老保险制度进行分析，把握改革的国际动态，分析改革的措施与原因，总结改革的特点与经验，有利于为我国公务员养老保险制度改革提供参考。

一、国外公务员养老保险制度的基本概况

所谓公务员养老保险，实际上是国家和社会对满足相关条件的公务员①公务员有广义和狭义之分，本文所指的公务员为广义概念，即包括国家行政机关、公益性事业单位及其他公共机构和国有企业职员。给予一定的物质帮助，以保障其退休后生活的一种制度安排。这种制度安排可追溯到19世纪的公务员计划，属于养老计划的最早形式，其中西方基本养老保险制度也是在公务员职业年金计划基础上发展而来。无论建立何种养老保险，首先都会惠及公务员群体，公务员养老保险在一国养老保险制度中占据着举足轻重的地位。Robert Palacios和Edward Whitehouse(2006)对全球公务员养老保险计划做过相关统计，OECD国家对公务员养老金的平均花费约占GDP的2%，非OECD国家占1.33%;养老金支出占财政收入的比重OECD国家约为5%，非OECD国家高达6.8%。[1]可见，公务员养老金的支出构成财政支出的重要方面。

由于国情和历史文化传统存在差异，西方发达国家的公务员养老保险制度也存在差异，在制度建设上保有自己特色。依据不同的标准，公务员养老保险可以划分为不同类型。Robert Palacios和Edward Whitehouse(2006)通过比较分析世界各国公务员养老保险计划，把公务员养老保险制度分为独立型和统一型，其中将近一半的国家的公务员养老保险制度为独立型，南亚和非洲较为普遍，包括最大的发展中经济体中国、巴西、印度。Christine Leal(2006)概括了欧盟不同公务员养老金计划，有完全纳入国家的养老金计划，有附加选择性的补充养老保险计划，有与私人部门待遇相同但制订计划互不相同的养老金计划。刘泓(2008)把西方发达国家的公务员养老保险制度分为单一型、复合型和过渡型，单一型以法国和德国为代表，复合型以英国和日本为代表，过渡型以美国为代表。龙玉其(2012)比较了公务员与其他群体养老保险制度，根据制度模式、运行机制、管理体制的不同，把公务员养老保险制度分为完全独立型、完全融合型和部分融合型三种，分别对应的代表国家为德国、新加坡和英国。

各国社会经济体制、社会经济发展水平、国家养老保险制度发展状况互不相同，所形成的社会保障制度也各异，基于各国不同的社会保障制度安排来概括其模式具有特殊意义。从资金筹集模式以及制度的统一性角度看，实行单独制度、现收现付模式的国家，国家财政拨付为主要筹资来源，个人只需缴纳很少部分或无需缴纳，政府需要承担较大的财政支出压力，如法国、德国、爱尔兰、比利时等;实行单独制度，基金完全积累或部分积累模式的国家，分设公务员养老保险和适用企业的养老保险，基金通常由某一部门统一管理，如韩国、新加坡、美国部分州、西班牙、马来西亚等;实行部分统一制度，全国统一基本保险计划与自愿补充年金计划相结合的计划模式的国家，养老计划主要由国家基本养老保险和个人自愿养老保险储蓄组成，代表国家有英国、日本、澳大利亚、挪威、加拿大、意大利、美国联邦和部分州等;实行完全统一制度，公务员除参加全国基本保险计划还要参加统一的强制性补充积累计划，这类国家公务员养老保险制度与私人部门养老保险制度并无本质性差异，主要有阿根廷、智利、匈牙利、波兰、乌拉圭等。其中，国家基本养老保险制度与补充职业年金相结合的部分统一模式是改革的主要趋势，为大多数发达国家的公务员养老保险制度改革所采用。具体来看，基于各国公务员养老保险权责的划分、项目的设置、筹资方式、保障水平和组织管理的不同，文中选取了实行部分统一制度的典型发达国家:英国、美国、日本，对其有关公务员养老保险制度的制度模式、管理体制、资金筹集、退休形式与条件、退休养老待遇情况进行简要概括(见表1)。

表1 英国、美国、日本公务员养老保险制度简况

二、国外公务员养老保险改革的主要趋势分析

养老金问题往往是政治、经济领域热烈讨论的前沿问题，尤其在当前世界经济进入萧条和衰退期，有关退休金的公平性、可持续性以及是否适应经济发展愈发引起社会各界关注。早期公务员养老保险制度普遍独立于国民养老保险制度之外，自上而下设立单独的管理机构，实行统一集中管理，随着经济社会的发展，公务员养老保险的“特殊性”所带来的弊端日益显露，要求建立统一、公平的养老保险体系的诉求越来越强烈。目前，很多国家开始着手推进改革，朝着“分立”向“统一”和给付确定制(DB)向缴费确定制(DC)的方向改革。这一改革举动确实能完善和稳定公务员养老保险制度，加强整体经济的发展。为更好地把握改革国际趋势，总结改革经验，分析改革原因和改革措施十分必要。

(一)国外公务员养老保险改革的主要原因

影响公务员养老保险改革的因素众多，有宏观和微观，有外因和内因，比如人口结构、政治体制、经济水平、管理结构、文化因素等。具体来看，国外推进公务员养老保险改革主要是迫于人口压力、财政压力和为促进劳动力的自由流动。

1.应对人口老龄化压力

近年来，随着平均寿命的延长、生育率的下降以及生育高峰期出生的一代步入老年，全世界人口老龄化时代已经到来(见图1)。

图1 全世界及不同类型国家60岁以上人口比重(1980，2013，2030，2050)

从图1中可以直观看出，不论经济发展水平如何全世界及各地区60岁以上人口占区域内总人口的比重较大，而且呈直线上升趋势。从全球层面看，2013年60岁以上的人口数为8.41亿，占总人口的11%，与1980年的3.84亿相比，增长了4倍，预计到2050年60岁以上的人口将超过20亿，达到人口总数的21%。进一步看，从1980到2050年，世界人口将增加了2.15倍，其中60岁以上的人口将以5.26倍的速度增长，特别的80岁以上的将以10倍以上的预期增幅增长。从地区来看，较发达国家老龄化现象比较严重，目前60岁以上的人口达到1.68亿，到2050年将增加到4.17亿。其中老龄化最严重的日本60岁以上的人口比重达到了32%，到2050年将增至42%。

老龄人口的增长带来的直接后果是劳动力的减少，这意味着退休人员的增加，进而导致抚养比例的上升，而社会保障财政支出压力也随之增长。1950年大多数OECD国家的养老金比例维持在0.1到0.2之间，到2005年有26个国家超过了0.2，预测到2050年将有25个国家超过0.4。①Sarfati，Hedva.“Pensions at a Glance 2009:Retirement－ Income Systems in OECD Countries.“Transfer:European Review of Labour and Research 16.3(2010):452 －454.养老金抚养比例过高势必加剧国家养老负担，如果不加以改革将会影响社会保障的可持续性以及市场经济的稳定与健康。所以通过各种措施来应对人口老龄化压力所带来的财政支出压力，成为国外公务员养老保险改革的最基本动因。

2.缓解沉重的财政负担

公务员养老保险支出是财政支出的重要方面，持续增加的公务员养老保险金加剧了财政负担。一方面，改革之前公务员养老保险制度往往独立于国民养老保险制度之外，分立的公务员养老保险计划管理成本高，不利于实现规模经济，而且与其他形式的养老保险相比具有特殊性，无论是在退休年龄、替代率还是在待遇支付上都更优厚;另一方面，很多国家实行现收现付的筹资方式，缺乏可持续性，面对大幅增长的退休人群，养老保险金入不敷出，财政收支失衡难以避免，同时由于资金的积累能力差，难以抵御支付风险，致使财政不堪重负。

具体来看，与发达国家相比，发展中国家公务员养老保险金支出压力更大。在高收入的OECD国家，公务员的养老保险支出占了总养老支出的1/4，支出比例维持在2.5%和7.5%之间，平均为5%。在发展中国家，这一支出比例在2%和12%之间，平均为6%，特别的印度、斯里兰卡、巴西、土耳其等超过了10%。与私人部门相比，公务员养老保险产生的财政压力更大。无论是隐性债务还是当前的养老金支出，公务员养老保险计划所产生的财政压力都大于私人部门。比如就巴西而言，当公务员养老金计划覆盖率增加1%时，隐性债务占国民收入比重将增加46%，是私人部门的4.4倍。与统一模式相比，分立的公务员养老保险制度将产生更大的财政风险。据相关研究统计，实行分立模式的养老金支出占GDP的比重要大于统一模式，两者相差约为1.73个百分点。[2]因此，日益剧增的公务员养老保险金支出给财政带来的沉重负担，成为国外公务员养老保险改革的直接动因。

3.促进劳动力市场建设

分立的公务员养老保险制度有失公平，限制了劳动力的自由流动，尤其非积累的计划模式，致使积累的养老金权益无法向私人部门转移，降低了劳动力市场的灵活性和经济增长潜力。很多国家公务员在退休年龄、替代率和待遇水平等方面要比私人部门的普通雇员要高很多，容易引发私人部门的不满，影响社会稳定，而且与劳动力市场所要求的人员跨部门流动和就业形式多样化的理念不相适应，严重阻碍了劳动力市场的统一和完善。比如实行了部分统一的公共养老保险制度的美国，与实行分立制度的法国、德国相比，劳动力市场灵活性更强，失业率更低。实现公务员与私人部门养老的一致性成为许多国家着手公务员养老改革的直接目的。一些国家公务员较普通雇员特殊受到质疑，私人部门对这种差别化的待遇产生不满，甚至发起罢工，也给公务员养老制度改革带来了压力。可见，为促进劳动力自由流动，完善劳动力市场，成了国外公务员养老保险改革的重要原因。

(二)国外公务员养老保险改革的主要措施

国外公务员养老保险主要朝着“统一化”和缴费确定制(DC)方向改革。关于“统一化”改革，大多数国家保留原来的制度模式，在原有基础上做统一，但在不同层面的补充养老保险上有所区别，如美国、英国、澳大利亚;还有一部分国家对原有制度进行改革，调整退休年龄、调整计发办法等，如日本。关于筹资模式和给付模式的改革，鉴于人口压力和财政失衡将制约给付确定制(DB)和公共养老金计划的可持续性，尤其OECD许多国家已经加紧改革步伐，从给付确定制(DB)转向缴费确定制(DC)，提高退休年龄，削减公务员福利，并转移大部分国家对公职人员承担的风险。所采取的改革措施主要包括:

第一，引入积累制因素，建立自主缴费制度。考虑到庞大持续的公务员养老保险金支出，一些国家开始推行个人储蓄账户，提倡个人缴费积累，由给付确定制(DB)向缴费确定制(DC)改革。20世纪80年代，美国陷入社会保障困境，进行了把公务员纳入社保的改革，建成了与产业部门一样的社会保障、职业年金、个人自愿养老储蓄相结合的公务员养老体系，并不断推广缴费确定制(DC)，到2003年DC计划的覆盖率由1980年的32% 扩大到71%。2005年澳大利亚对新公务员推出了完全积累制的养老金计划，不再沿用1990年所建立的非积累制计划。近几年，尤其2008年的经济危机所引起的工资降低、失业率上升，给很多OECD国家公共部门养老保险金带来损失，扩大缴费确定制(DC)的覆盖范围成为主流，墨西哥、波兰、匈牙利和斯洛伐克也引进 DC 计划。[3]

第二，制定科学的计发办法。面对越来越大的财政支出压力以及对养老金公平的诉求，许多国家通过制定科学的计发办法来控制养老金支出，并向私人部门靠拢。一些国家削减养老待遇的同时延长缴费期限，如法国和新西兰，一些国家改革待遇支付标准，制定合理的替代率。2003年日本厚生劳动省颁布的《年金制度改革方案》，修改了养老保险的资金筹集和给付标准，上调了国家财政对国民年金的负担比例，由原来的1/3提高为1/2;调整国民年金额度，从2005年开始每年增加280日元;逐步提高养老保险缴费，从2005年开始每年以0.354%的速度增加厚生年金和互助年金的缴费标准。[4]英国对由Turner勋爵所主持养老金委员会颁布的替代率水平达成普遍共识(见表2)，降低尤其高收入公务员的替代率，确保公务员养老金支出的充足性和持续性。

表2 特纳委员会基准的替代率 单位:￡

第三，逐步提高退休年龄。公务员养老保险制度改革的根本原因是人口老龄化压力，控制提前退休，延长退休年龄也往往是许多国家采取的最直接、最主要的措施之一。一些国家对提前退休、推迟或暂缓退休等做了严格规定，比如德国对年满60岁并患有符合规定的严重伤残疾病的或是年满63岁的才准许办理提前退休，而爱尔兰直接规定不允许提前退休。英国于2002年出台举措鼓励“老人们”延缓退休时间，对愿意坚持工作到70岁的人，在退休时政府一次性提供2万英镑作为奖励。另外，根据2009年OECD养老金报告中相关统计，已有14个国家提高了公务员退休年龄。[5]

(三)国外公务员养老保险改革的主要特点

通过对国外公务员养老保险制度的了解以及对改革原因和改革措施的认识，可以归纳出国外公务员养老保险改革的几点特点。首先，改革过程注重结合自身国情。从改革方式看，有的国家遵循原有的制度和模式，在此基础上进行调节和完善，有的国家进行大调整，转变整个制度模式。无论采用哪种方式，都是以自身社会保障发展状况、经济水平、管理体制等为基础，也只有充分考虑国情才能使改革顺利进行;其次，改革注重公平与效率的结合。制度发展的一个重要特点就是在提高制度运行效率的同时兼顾公平，独立型公务员养老保险制度以及给付确定的公务员个人缴费效率低且有失公平，由分立向统一的改革以及由现收现付制向基金积累制转型，有利于提高制度的公平性和持续性;再次，注重构建多层次的公务员养老保险制度。多数国家公务员养老保险在改革之前是单一的国家负责制，通过改革都体现出了多层次性，比如英国包括国家基本养老保险、公务员职业养老保险和个人自愿养老储蓄三个层次。

三、国外改革经验对推动我国公务员养老保险制度改革的启示

随着社会经济结构的调整与变化，我国公务员养老保险制度改革问题已被推向风口浪尖。综合以上分析，有必要在推进公务员养老保险改革过程中参考国外改革经验，以建立公平与可持续的公务员养老保险制度。

(一)我国公务员养老保险制度概况及改革难点

我国自20世纪90年代年开始进行城镇职工养老体制改革，奉行企业和机关、事业单位养老分块改革的策略，到1997年企业职工养老改革率先取得了突破，但机关事业单位养老改革仍然缓慢，形成了事实上的“养老金二元化”。企业职工实行企业和职工共同缴纳的“缴费型”统筹制度，而行政事业单位实际上沿用计划经济时代现收现付制的离退休制度。公务员退休养老金由财政预算安排，单方面筹资，按退休前工资标准以及工龄计发，且待遇调整遵循与在职人员工资同步原则。公务员不用承担缴费责任但能领取替代率为80% ～90%的养老金，而企业替代率只有40% ～60%，推进养老金并轨势的诉求越来越强烈。

随着改革步伐加快，2008年推行“统账结合”模式的事业单位养老保险试点改革方案首先在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市展开，但改革进展缓慢，屡屡遭遇巨大阻力，并未取得实质性进展，最后以失败告终。与其他保险制度相比，由于公务员群体的职业特殊性，在改革过程中需要考虑更多的因素，改革设计更加复杂，改革也必然会遇到来自不同方面的阻力，因此推进养老金并轨具有层层困难。面对当前复杂的国情，有关制度模式的选择、筹资机制的建立、待遇水平的设定、转轨方案的设计、新旧制度的衔接、不同利益群体的兼顾等方面，都是改革公务员养老保险制度需要重点考虑的内容也是所面临的主要难点。[6]

(二)吸收国外有益经验推动建立公平可持续的公务员养老保险制度

机关和企业双轨制的养老保险制度不利于社会公平原则和社会稳定，也不利于社会人才的优化配置。庞大且持续扩大的养老金缺口已经构成威胁国家经济安全、社会稳定的一大隐患。当前公务员养老保险改革步伐逐步加快，养老金并轨改革方案呼之欲出，结合国外改革的主要动因、措施及特点，在改革过程中需要注意以下几点:

第一，改革要与我国国情相结合。从国外公务员改革中可看到，不同的国情在公务员养老保险制度的选择上会有所差异。综合考虑我国政治、经济、文化、社会等多种环境因素，结合国情，紧密结合机关事业单位的岗位性质、职位分类、人员结构，循序渐进、与时俱进地推进改革步伐。关于资金的来源，考虑到公务员群体的特殊性，政府应承担主要责任，个人适当缴费;关于筹资标准，缴费基数的确定可以参照各省市的平均工资以及物价水平，缴费比例不宜完全按照当前城镇职工基本养老保险标准，可以适当降低;关于待遇水平，要把握适度原则，根据不同收入群体科学合理确定替代率，就目前看应适当降低;关于待遇领取资格，考虑到人口老龄化压力以及政府支出压力，可以适当延长缴费年限以及小步渐进的延长退休年龄;关于待遇的调整，不宜完全根据工资增长情况进行调整，可以参考物价指数以及对不同群体采用差异化方案。

第二，改革要兼顾公平与效率。在改革中，既要减少公务员与其他群体之间的养老金过大差距，又要追求效率，处理好公务员退休养老保险和激励之间的关系。大多数国家的公务员养老待遇都大于普通雇员，为把这一差距控制在合理范围，可以通过改革工资制度、适当降低替代率等，这样通过合理的制度设计既能注重不同职业群体之间的公平性，又能调动不同群体的积极性。就目前而言，社会舆论对养老金并轨改革方式有两种主要观点:一种是“公务员按工龄补齐保险”;另一种是“一国两制”方式，遵循“老人老办法，新人新办法”原则并轨。无论最终确定哪种方案都要考虑兼顾各方面利益，体现公平与效率。[7]

第三，构建多层次的养老保险体系。就目前看，走向融合是中国公务员养老保险制度改革的必然选择，但“融合”并不意味着公务员与其他国民养老保险在制度模式、筹资与待遇标准等方面的完全统一。鉴于我国国情的复杂性以及养老金转轨的特殊性，公务员养老保险改革不能“一刀切”，完全适用城镇职工基本养老保险方案，而应该在建立与私人部门相一致或接近的基础养老保险制度基础上，建立补充性职业养老保险和个人自愿储蓄。对于资金的筹集也不能完全由政府或企业来负担，应改革建立起政府、单位和个人三方责任共担的筹资机制，以增强财务的可持续性。

[1]Palacios，Robert，Edward Whitehouse."Civil － service pension schemes around the world"，Munich Personal RePEc Archive，2006.

[2]龙玉其:《国外公务员养老保险制度改革分析》，载《中共中央党校学报》，2011(4)。

[3]Assa，Jacob."Many Roads to Paris:A Comparative Review of Pension Policies in Two OECD Countries"，Modern Economy，2011.

[4]龙玉其:《日本的国家公务员养老保险制度及其改革》，载《现代日本经济》，2011(6)。

[5]刘碧强:《比较与超越:西方国家公务员退休养老模式与经验借鉴》，载《行政论坛》，2013(6)。

[6]田园、谭春萍、方玉姣:《我国事业单位养老保险改革现状及对策研究》，载《特区经济》，2014(2)。

[7]林耘:《解决养老金并轨可用“一国两制”》，中国经济网，2014－04－04。