公租房为何变成空租房

燎原

从九头村农贸市场到雅园新村，步行只需20分钟，但这段路，黄厚翔“走”了3年，至今仍看不到任何可以“抵达”的机会。

雅园新村是广东省东莞市属最大的公租房，位于东城九头村和南城雅园工业园区交界处。这里远离市区，但并不安静，旁边是环城路，每天都有大量车辆从小区旁飞驰而过；环境也并不优美，小区旁还有一座垃圾转运站；从小区通往市区的交通也不便利，只有×8路公交车，半天都等不到一辆出租车……当然，和很多农民自建的出租房相比，雅园新村毕竟是小区，也较安全。

在九头村农贸市场卖菜的黄厚翔，早就想获得入住雅园新村的资格。不过，两周前当他从电视上看到，外来工入住公租房需要“连续缴纳6年社保”的报道后，就死心了。

东莞等珠三角城市，在对外来工释放善意、让其融入城市上，一直走在全国前面。但直到今天，在城镇化已上升为国家战略时，他们要“市民化”，享受城市的公共福利，仍不是一件易事。就公租房来说，大多数人既无法逾越政府部门设定的门槛，也无法消受由此产生的时间、资金成本。

现年37岁的黄厚翔是湖南省临武县人。4年前，他和妻子在九头村农贸市场租了个铺位卖菜。这一带地处城乡结合部，治安较乱。3年前小孩出生后，他希望能在一个有物管的小区里租住。对他而言，雅园新村的公租房是个不错的选择—这里毕竟离他谋生的农贸市场不远。不过，当他去打听时，保安给他的答案是，“这些房子是公家的，专租给本地人”。

事实上，从政府部门此前透露的信息看，今后也出租给外地人，只是门槛不低。2011年，东莞在征求关于外来工入住公租房的意见时就透露，必须“连续在东莞缴纳社保3年”。2013年4月，新的征求意见稿对社保的要求变成了“连续在东莞缴纳社保5年”。不过，这两次征求意见稿都没有正式发文。直到2013年12月31日，东莞市政府常务会议才审议通过了外来工入住公租房的相关文件。这一次敲定的社保门槛是“连续在东莞缴纳社保6年”。“我卖菜的，哪有什么社保？不光我，在工厂打工的很多人也过不了这门槛。”黄厚翔说，他为此曾盼了3年。

“符合在东莞缴纳社保三五年的外来工太多了，保障不了那么多人。”东莞市住建局早前这样解释。

今年1月6日，东莞市住建局相关负责人对《南风窗》记者称，他们确实没有掌握连续缴纳社保的外来工数量，但“连续缴纳6年社保”的决定，也是在和社保等部门的领导协商后才定下的。

社保局并不认账。1月6日傍晚，东莞市社保局新闻发言人助理钟道晶向《南风窗》记者传达了该局的两点声明：第一，当初住建局向社保局征求意见时，对“在东莞连续缴纳社保满5年”的提法，东莞市社保局当时建议“累计缴纳”，而不是“连续缴纳”。第二，原先5年社保年限被改为6年时，住建局并没有知会社保局，社保局对此不知情。

东莞敲定社保的门槛，创下了外来工入住公租房门槛的新高。外来工因为换工作等，通常都会有一年中偶尔中断社保缴纳的情况，因此真正符合社保年限条件的并不多。如果再将范围局限在雅园新村附近一带的外来工，符合条件的就更少了—毕竟，离雅园新村较远的外来工，他们到雅园新村申请入住的可能性也非常小。

此外，东莞外来工还需同时具备“申请时在东莞市同一用人单位满一年并签订劳动合同”、“在东莞市无自有住房”、“未享受过东莞市人才住房优惠政策”等条件。在佛山，外来工申请入住公租房需要提供的证件多达七八种，如“身份证、居住证、结婚证、收入证明、劳动合同、财产证明、计生证”等。惠州也有“连续缴纳社保满2年以上（含2年）”，并出具证明“证明自己及配偶、未婚子女在当地没有房产”等要求。

各地林立的门槛，很快过滤掉了大批“不符合条件”的外来工。

即便所有条件都符合、所有的证件和资料都准备就绪时，外来工要成功入住公租房，仍需数月的漫长等待，甚至更长。1月7日，《南风窗》记者来到佛山市南海区大沥镇的海北广场公租房项目走访时，首批入住的一位住户告诉记者，从申请到入住，他足足等了一年半。通常情况下，从申请到入住，需要“三审两公示”，至少90天时间。

以佛山为例，“三审两公示”是这样进行的：社区居委会首先就申请人（外来工）提供的材料进行核实，核实内容包括家庭收入、家庭财产、住房状况等，并提出初审意见，这需30个工作日。其次，镇（街道）住建部门在收到社区提交的上述材料后，也要对申请材料进行复审，这需要15个工作日。之后进行公示，公示期不少于10天。

而后，区住建、民政、公安、工商、税务、人力资源社会保障、公积金管理中心等部门，需要对申请人的家庭住房、人口、收入、车辆、财产等情况出具审核证明，这需要10个工作日。

区建设部门收齐上述有关部门的信息后，也要提出终审意见，这需要15个工作日。最后进行公示，所需时间不少于10日。

东莞的申请细则和流程至今尚未出台，但在梳理其此前的征求意见稿时，《南风窗》记者发现，外来工走完申请入住公租房的审批流程，至少需100天。更麻烦的是，当所有的流程都走完了，还需要轮候—因为不是通过审批就有房源，有的房子可能还在建设或装修中。所幸，对轮候的时间，政府有文件规定来限制，但这个限制似乎过于宽泛：轮候期“不超过5年”。对外来工而言，不可能为了租住一个房子而等候5年。在工厂 ，工作变动的可能性非常大，这个房子还真不一定值得他们去耗这么长的时间。

在一些地方，比如佛山，如果轮候时间超过一年，住建部门将重新进行调查核实，看是否还符合申请的条件，符合的重新公示，不符合的取消配租资格。申请很漫长，门槛也很多，但轮候一年后，自身某一因素的变动，可能导致不合格并迅速被取消入住的资格。

公租房本质上是一种保障性住房，其特征是限定了建设的标准和租金的水平，目的是保障城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。但申请的过程将消耗掉外来工巨大的时间成本、资金成本（办理证件和填报资料来回奔走），外来工只能无奈放弃。这导致公租房的大量空置。

1月7日晚，《南风窗》记者走访了佛山海北广场的公租房项目，发现很多房间黑灯瞎火。当地住建部门提供的数据显示，海北广场有公租房640套，其中有超过一半是空的，目前已安置的255户家庭中，外来工的户数仅占1/3。从2012年年底到去年11月21日，惠州市惠城中心区，前后有3批、共2427户家庭获得公租房的选房资格，其中外来工家庭共78户，占比仅3.2%。

1月6日，《南风窗》记者来到东莞雅园新村发现，23栋、近5000套的公租房里，绝大部分是空的。由于入住的人少，小区楼下的店铺九成以上都是长期关门的。晚上，小区里除偶有零星的灯光外，大部分都是漆黑一片。据东莞市住建局透露，东莞雅园新村公租房4852套，目前入住的户数只有161户，且没有一户是外来工租住的。

对公租房极高的空置率，佛山住建系统的一位官员向《南风窗》记者抱怨，主要是没有按需定做造成的。最近几年，从中央到地方都要求建设、提供大量的保障房，保障房的指标任务层层往下压。这些任务的完成，主要通过政府财政投资新建、政府返租、鼓励企业自建等方式来完成。保障房重点是面向当地低收入的户籍人口，比如廉租房、经适房。后来这部分群体也纳入公租房来进行统一管理和分配房源，只是租金会比较低，比如廉租房住户，每月每平方米可能只需交纳1块钱。

但在2010年前后，佛山、东莞等珠三角的很多城市，就已着手解决本地低收入户籍家庭的住房保障，而且保障工作已基本完成，但有上级压下的任务后，各地的公租房数量仍在不断激增。这样，在本地户籍的有效需求已基本获得满足后，很多外来工又因门槛过高被堵在公租房门外，公租房的最终命运也只能沦为了“空租房”。

“空租房”的出现，让地方政府背上了沉重的债务负担。因为政府向村集体或个人返租的公租房，如果有外来工入住，政府只需补贴市场的差价即可。但现实是因申请门槛过高，导致没人入住，政府每个月只好掏全款去支付那一栋栋无人居住的空楼。

这既是城市的财政之伤，也是外来工的融城之痛，没人愿意看到这样的“双输”结果。但问题的解决，往往只需让常识回归。

东莞市住建局住保科科长方柏树向《南风窗》记者坦言，外来工可申请入住公租房，这对东莞来说，是第一次，缺乏经验。东莞有600多万的外来人口，当地政府担心门槛过低，符合条件的人太多，而财政有限又提供不了那么多的公租房。这是社保门槛不断被抬高的原因。

但从其他地方的实践来看，这种担心显然是多虑了。以佛山为例，南海对购买社保的年限和购买社保的地域没有限制，只要外来工购买社保即可申请。比如一汽大众，其总部在长春，社保也在长春缴纳，但员工在南海上班，同样也可申请入住南海的公租房。即使这样，南海区的公租房仍有24.4%的空置率。“如果不是海北广场的项目，我们的入住率会更高，就是这个项目拉低了入住率的整体水平。”南海区住建局住保科副科长周家鹏告诉《南风窗》记者，当初他们在建设海北广场时，是2011年4月接下的任务，当年9月就要动工了，包括市场调研等前期的准备工作都做得不够，而且海北广场的房子结构并不是很受市民的欢迎。不过，从他们的实践来看，社保等门槛的降低，不会引发外来工大规模申请入住公租房。

海北广场的公租房项目位于南海区大沥镇。大沥镇国土城建和水务局副局长黄胜威向《南风窗》记者分析，外来工早出晚归，又经常加班，他们在居住地的选择上，首先要求“就近”居住，以方便工作。此外，外来工都有群居的习俗，他们更愿意和老乡住在一起。

另外，公租房的租金只相当于同期、同地段市场价的80%，优惠度不够吸引大量外来工。以一户50平方米的出租屋为例，按市场价的租金每月500元，同地段的公租房是400元，每个月省100元，但申请、审批等复杂流程，将难住许多人。对一些距离公租房稍远的外来工而言，每天来回多坐一趟公交车，每月在租金方面节省下来的100元就抵消了，这还不包括耗在路上的时间成本。

事实上，在海北广场居住的外来工，多是有家庭的外来工。单身的外来工，一般都是住在工厂提供的免费宿舍里，或是和朋友合租。

黄胜威透露，今年起，他们将进一步压缩外来工申请入住公租房的审批流程，时间从90天压缩到45天左右；与此同时，进一步降低外来工租住公租房的租金，将在现有基础上再降低20%至30%，希望以此提高公租房对外来工的吸引力。

对很多地方而言，做到这一点，其实不是太难。在城镇化的大背景和大趋势下，让外来工共享改革发展成果，也已成为上下的共识。人们的困惑和不解在于，为何他们的融城之旅仍充满诸多的艰辛与变数。是传统的排外思维定势使然，或是其他？