关于构建和完善我国地方税的探讨

摘 要：地方税体系构建与完善直接影响地方政府效率，随着营业税改增值税试点范围的扩大，在这种新形势下构建与完善我国地方税体系，变得格外重要。本文在分析了我国地方税系现状的基础上，找出近20 年时间地方税体系存在的问题，最后按照地方税体系的核心内容的要求，立足国情，提出了构建适合我国的地方税体系的若干完善建议。

关键词：地方税系；事权；税权；税种

税收作为国家对经济加以宏观调控的重要经济杠杆，对国家的经济、发展具有十分重要的影响。1994年分税制改革之后，我国一直把地方税系建设作为税收制度改革的重中之重。长期以来，地方税系建设发展缓慢，地方税收收入占全国税收收入的比重较低，中央转移支付一直是地方财政支出主要依靠。2012年随着营业税改为增值税的改革在我国的全面启动，营业税将随着“十二五”期间营业税改增值税的进程而一点点消失于历史舞台。在新的国内外政治经济形势要求下，地方税体系的优化必将成为新一轮财税改革的重点。

一、我国地方税系的发展历史及现状

税收作为一种社会产品分配關系并不是从来就有的，它是人类社会发展到一定阶段的产物，是社会生产力发展到一定水平，产生了私有制、出现了阶级社会，随着国家的出现而产生的。而地方税体系则是由于国家多级财政管理体制的产生，伴随着分税制的发展而出现的。

建国初期，我国呈现出税收制度混乱、各地税收制度不统一的现象，为了解决这一问题，在全国范围内统一税法，建立起了高度集中的税收管理体制。直至改革开放前，我国的税收制度又进行了多次调整，但是总体上依旧是围绕着中央与地方税收分成的办法进行收入的分配，形成了较多税种一体的地方税系。1988 年以后，我国开始实行财政包干办法，在原有地方税收入的基础上，又划分了一些税种到地方税系。同时，把在规定幅度范围内确定税率、税额、减免税的权利赋予给了地方。

1994 年，以适应社会主义市场经济体制改革、促进经济与社会进一步发展、保证财政收入、加强中央宏观调控能力为目的，我国对税收制度和管理体制进行了建国以来范围最广、规模最大的一次改革——分税制改革，我国税收体系正式进入了分税制时代。

2003 年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，做出了“分步实施税收制度改革”的战略部署，明确了我国下一步税制改革的基本原则和主要内容。之后“十一五”规划提出：要划分不同功能区，形成区域合理发展的格局，实现社会经济健康、有序、持续发展。在此基础上，党的十七大提出：要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体制。实际上，我国早在“十五”规划中就明确提出要“完善地方税税制”，在“十二五”规划中则提出要“逐步健全地方税体系”，在党的十八大报告中提出要“构建地方税体系”。地方税体系历经所得税分享、农村税费改革、出口退税等一系列的政策调整已日趋完善。但是，目前我国的地方税体系仍然存在许多问题。

二、目前我国地方税系存在的问题

（一）财权与事权配比不合理

1993年，在分税制改革前，中央财政收入只占全国财政收入的22%，分税制改革完全扭转了中央财政收入下滑的趋势。数据显示，2013年全国公共财政收入中，中央财政收入60174亿元，占全国财政收入的46.6%，地方财政收入68969亿元，占全国财政收入的53.4% ，可看出中央和地方各自拥有50%左右的财政收入。从财政支出来看，2013年全国公共财政支中，中央本级支出20472亿元，占全国公共财政支出的14.6% 地方财政支出119272亿元，占全国公共财政支出85.4%。由此可见，通过分税制财政体制的改革，中央政府的财政收入更加集中，在财权比重越来越集中的同时，具体事权的比重反而下降。地方在拥有一半的财政收入的情况下，却需要负担起着80%以上的财政支出，中央与地方财权事权配比不合理。

从现实来看，中国的地方税管理权限高度集中于中央，虽然现行分税制已经把中央与地方政府各自的职责划分出来，但很多税收权限仍然集中于中央，地方只具有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。这种通过税种划分中央与地方收入的分税制，并不是真正意义上“分权”的分税制。

（二）地方税系缺少主体税种

目前我国地方税系主要呈现出：重要税种缺失、税种征收较零散且部分存在交叉问题、主体税种发展尚且不完善的三大现象。重要税种缺失主要指，在原本地方税系就缺少支撑性税种的情况下，随着“营改增”改革的进行，营业税将从地方税税种中逐渐退出。而剩下的在属于地方税的税种中，像城镇房产税、城市房地产税、土地使用税、车船税、土地增值税、耕地占用税和契税这些税种都有一个共同的缺点就是：税源分散、收入不稳、征管难度大；税种征收较零散交叉是指，仅房地产税类就包括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种，并涉及营业税、城建税和个人所得税。不少税种间还存在征收交叉现象，如对房租征收的房产税与营业税、土地增值税与企业所得税、城镇土地使用税与耕地占用税等都存在交叉征收问题；主体税种发展尚不完善说的是，城建税和资源税是当前地方税系的两个主要税种，但这些税种都具有共享性。

（三）税制结构设置不科学

我国现行的地方税体系框架是在 1994 年实行分税制财政管理体制改革时期建立的，当时的税制改革的目的是改变我国财政收入占 GDP 比重持续下降、中央财政收入占全国财政收入比重持续下降的局面。所以，在税制改革的过程中考虑更多的是如何提高中央财力聚集，注重对中央税制结构的建立和完善。对于地方税制结构的设计和建立考虑的并不周全，是否科学、完善，没有做太精细的要求。其后虽然在中央与地方的收入划分上做出了进一步调整，经历了所得税分享、农村税费改革、出口退税等一系列的政策调整，但基本框架并未改变。由此可见，我国地方税制结构需整改。

（四）地方政府间税权划分不明确

“提高中央财政收入在全国财政收入中所占的比例”是我国分税制财政管理体制建立之初最主要的目的，因此，对于税权的划分也重点关注的是中央与地方政府层面，对地方各级政府间税权的划分并没有作投入过多精力。在此后近二十年的改革实践中，虽然国家逐步完善了地方税体系的诸多弊端，但是，省以下地方政府的分税制改革发展还是比较迟缓。由于各级地方政府的事权和财权划分一直比较模糊，省以下各级政府对公共事务进行管理的职能交叉重叠，模糊的界限划分，出了问题既可以找同级政府的不同部门，又可以找不同层级政府的同一部门。地方财政体制比较松散随意，各级政府财政支出范围不确定，这样一来导致地方各级政府间税权的划分并不科学。一来税收征收管理权限的模糊，使得各地发生争抢税源的情况，二来缺少明确的划分标准来划分税款所有权，使得上级政府侵占下级政府税收收入的现象也时有发生。

（五）地方税系法制化程度较低

目前在我国地方税制结构中，各税种法制化程度不够高，降低了税法的权威性和严肃性。就当前我国地方税系来看，只有企业所得税和个人所得税是税法有明确立法规定，其它地方税、专享税及中央和地方共享税基本都以暂行条例为执法依据，这样看来很明显立法层次是不够的。除此之外，我国目前尚没有《税收基本法》、《地方税法通则》等能够从法律的高度来合理界定税收性质、作用、立法原则、管理体制等重大问题的法律文件，地方税体系建设缺少科学、合理的法律依据和规范。这样不仅降低了税法的权威性，还增加了执法的随意性。

三、关于完善我国地方税系的若干建议

地方税种的构建与完善是一项艰巨而复杂的任务，它关系着各级地方政府的财政收入，也关系着分税制能否正常有效地运行。由于我国目前地方税系所涉及的地方税种数量较多，但是税源不足、收入不够稳定和主体税种缺乏的现状，改革和完善我国地方税系，应按照党的“十八大”报告的总要求，立足国情，逐步形成具有中国特色的相对独立的财权、相对完整的税种、相对稳定的地方收入、征管相对协调的地方税体系。具体提出以下建议：

（一）集权与分权都要适度

推动我国地方税体系改革，需要借鉴市场经济发展成熟国家的成功经验，同时又要充分考虑我国的具体国情。分税制的目的之一是适应与服务于市场经济体制，在客观上应赋予地方财政相对独立的地位。目前我国仍处于市场经济体制的逐步完善阶段，另一方面来看，从我国的政体出发，政治上高度集中，政府级次较多，区域发展不平衡。同时考虑到中央宏观调控能力和社会主义优越性，在改革中也应注意地方与中央的协调，保证中央财政应有的实力。因此，我国地方税制的改革完善要紧密地结合自身国情，这就要求地方税系改革过程中的地方分权只能是适度的。

（二）加强地方税主体税种建设

作为税源稳定、税基宽广的营业税，其税收收入占地方税收收入1/3 以上，可以说是地方税的主体税种。但是随着营业税改为增值税改革的进行，这一主体税种会逐渐消失，这对原本就不够强大的地方税来说无疑使雪上加霜，所以现实表明我们必须加强地方税主体税种的建设。考虑经济和社会的发展需要，我国地方税系可以适当借鉴国际经验，培育地方税主体税种。从中长期看， 由于财产税和所得税都具有税源集中、税源广泛、征管便利等优势，所以应当培养和建立以财产税、所得税为双主体的地方税制体系。通过规范现行的所得税税制，使所得税税制日益完善成熟，使其成为在提供重要财源的同时，能尽量减少对市场资源配置的扭曲。财产税成为天然的地方税主体税种，除上述原因外，还因为就财产课征的区域性来说，一般不会造成因对不动产课税而引起财产在区域间流动，同时明显体现了收益和赋税对等的原则。面对我国财产税税种繁多、尚不健全、聚财功能不强的特点，应当将财产税的征税范围由城市扩大到农村，将征收对象由实物扩展到对行为课税，并在税收权力划分方面逐步走向规范化、科學化。

（三）科学构建地方税系收入规模

要地方政府事权和财权相一致，就必须配有合理的地方税收入规模，没有一定的地方税收入规模，各级地方政府进行本职工作就不能顺利保证。目前，我国地方政府相对于西方国家而言，要承担更多的事权，所以在确定中央政府财政收入占全部财政收入的合理比重时，应本着发挥中央政府与地方政府两个积极性的目的，将这个比重规范在50%-60%左右，如果再进一步扩大中央政府财政收入的比例，将妨碍到各级地方政府提供履行事权的能力，严重影响社会的稳定。当前，研究地方税收入规模高低这一问题时，不应仅仅要把目光习惯性地放在中央与地方间的税收划分上，也就是说不只应该关注地方税收入占全国税收总额的合理比重上。实际上，造成地方税规模偏低的另一个原因是宏观税负相对较低以及收费过多，导致税基减少。所以还可以更多的考虑通过提高地方宏观税负来提高地方税收入占全国财政收入的比重。

（四）严格税收征管，提高人员素质

当前税收征管工作还存在不少问题和不足，新形势也要求我们必须思考地方税征管模式的新思路，进一步提高征管质量和效率，这一切都要求进一步深化地方税征收管理改革。防止税款流失仍是当前和今后相当长一段时间税收征收管理工作的重点。加强地方税系建设不仅要从宏观结构上、制度上着手，还要对税务从业人员素质方面优化。在税收征管工作中，从业人员要做到精确、细致、深入，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理。同时，提高从业人员素质是关键，应建立和完善地税人员的培训系统，进一步提高地税人员的政治素质和业务能力，建立有效的监督系统以防范以权谋私，为完善地方税征管体系打下坚实的基础。

四、总结

本文通过通过综合分析，提出完善地方税体系、加强地方税主体税种建设、妥善财税管理关系的建议。要使各级地方政府能够通过正当的渠道获得事权所必须的基本财力，在加快地方税系构建的基础上配合国家强有力的经济以及行政与法律的制裁，才能促使我国的各级地方政府在正当、合法的轨道上履行其各自的职责，进而促进社会的和谐发展。总之，要建立健全规范、完善、相对独立的地方税体系的实质是要在中央与地方之间适度的“分权”与“分利”，这是正确处理中央与地方财政分配关系的重要前提，也是进一步深化和完善税制改革、建设适合中国国情的社会主义公共财政的重点。

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作者简介：张瀚元（1989-7-18），性别：女，籍贯：吉林白山，研究方向：会计学，单位：延边大学经济管理学院，专业：会计学2012级硕士研究生。