地方政府的生产性支出偏向及其成因

摘要：研究表明，地方政府存在生产性支出偏向。对该现象有两种解释视角，一种是基于财政分权和晋升锦标赛理论，认为生产性支出有利于经济增长因而受到地方政府的偏好；另一种则是认为是腐败导致了地方政府生产性支出偏向。但某些经验研究并不支持第一种解释视角，而第二种视角又受到腐败度量指标选择的限制，所以需要新的解释视角。一种新的解释视角是：不同来源财政资金因其财力自主性大小不同，可能会对生产性和非生产性财政支出产生不同的效应。这为研究地方政府生产性支出偏向现象提供了新的思路。在这种视角下，遵循新的研究思路，可以将财政资金来源与其自主性联系起来，给出地方政府形成生产性支出偏向的一种合理解释，并据此给出相应的对策建议。

关键词：生产性支出偏向；财政资金来源；中央补助收入；自主性

一、 研究背景

分税制改革以后，中国地方政府财政支出结构出现的比较明显的变化是：基本建设支出比重上升，科教文卫支出比重下降。一般认为，基本建设支出是典型的生产性支出，科教文卫支出是典型的非生产性支出。这种变化反映出地方政府具有生产性支出偏向。傅勇、张晏（2007）发现政府财政支出存在重基本建设的偏向，并认为地方政府在安排支出结构上存在明显的偏向，在基本建设上甚至过度供给。除了通过研究支出比重来证明地方政府存在生产性支出偏向外，还有学者从教育等非生产性公共物品的供给角度来验证地方政府存在生产性支出偏向。如乔宝云等（2005）以小学义务教育为例进行研究，发现地区间财政竞争导致义务教育供给不足。而Zhuravskaya（2000）和 Heckman（2005）则提供了国际比较的结果，发现无论是与经济发展水平类似的发展中国家相比，还是与发达国家相比，中国的教育支出等非生产性支出的比重均较低，而基本建设支出等生产性支出的比重却均较高。

对该现象的解释目前有两种视角，一种认为，在中国财政分权和政治集权体制下，地方政府对中央政府负责，中央政府又以与地方经济增长挂钩的绩效考评体系来考核官员，官员在晋升锦标赛中，为了能得到晋升，偏向于将财政支出用于能够刺激经济增长的项目，从而导致了生产性支出偏向。比如，张恒龙和康艺凡（2007）认为，在中国现有财政分权框架下，官员的委任制和政绩考核机制将导致地方政府的无序竞争和地方财政支出结构的扭曲；平新乔和白洁（2006）认为，财政激励导致了地方公共支出结构的扭曲和"偏差"；傅勇、张晏（2007）从中国式分权的视角揭示地方政府支出结构扭曲的内在逻辑，并且认为财政分权扭曲了政府支出结构；另一种认为，是腐败导致了地方政府具有生产性支出偏向。比如，Mauro（1998）考察了腐败对政府支出结构的影响。他发现，由于从不同支出中获取贿赂的难易程度不同，腐败的政府会将更多的支出用在基本建设上，而减少用于教育的支出。

然而这两种视角却都存在问题，并不能完全解释地方政府生产性支出偏向现象。第一种视角要成立需要基于"政府生产性支出利于经济增长，而非生产性支出不利于或无关于经济增长"的假设，然而很多实证研究却与该假设相悖，认为非生产性支出才有利于经济增长，生产性支出不利于经济增长（王新军、赖敏晖，2010；廖楚晖、余可，2006；孙文祥、张志超，2004；曾娟红、赵福军，2005；Lin，1994）。而对于第二种视角，一个致命的问题就是：腐败本身的度量存在问题。如果采用国际上衡量政府清廉程度的指标来度量腐败，那么只能用于国别之间的研究，但是无论是在发达国家之间、发展中国家之间，还是发达国家与发展中国家之间，它们在经济政策和法律、社会制度、社会基础设施等方面都存在巨大的差异，而基于这样的国别数据得出的结果令人怀疑。但是，在一国之内又很难用一个令人信服的指标来度量腐败。

二、 新的解释视角和研究思路

另外，以上两种视角均暗含一个假设条件，即地方政府是一个能够完全独立决策、能够自主支配地方所有财力的行为主体。但实际上，地方政府在进行决策时也一般会受中央政府政策意图的影响——因为在中国，地方政府还是受到中央政府较大程度的控制的。所以，地方政府最终真正能将多少财政资金用于生产性支出，还取决于该财政资金是否可以由它自由支配。而不同来源的财政资金，地方政府能够自由支配的程度是不一样的，这种自由支配程度可以被称为财力自主性。国内文献关于财力自主性的研究不多，笔者以“财力自主性”为篇名或关键词在中国知网上进行搜索，均只搜到一篇题为《县市政府财力自主性与转移支付制度》的核心类论文，而该论文并未给出明确的财力自主性定义。而国外文献在这方面的研究主要集中在“财政收入自主性”上，他们提及的“财政收入”是狭义的财政收入，是政府自筹的、列入预算的、预算一级科目大多为“本级财政收入”的那部分收入，“财政收入自主性”英文为“Income Autonomy”。鉴于国内外尚未对财力自主性给出比较明确统一的定义，本文依据已有的相关研究和相关概念，借鉴内涵比较接近的“税收控制”概念的定义对财力自主性做出如下定义：“财力”指政府各种类型的财政性资金，“自主性”指自主支配能力，“财力自主性”指政府对其各种类型财政资金的自主支配能力。自由支配的程度越高的财政资金，财力自主性越大，地方政府越能够按照自己的偏好和意愿来使用；自由支配程度越低的财政资金，财力自主性越小，地方政府越难按照自己的意图来使用。因而研究不同来源财政资金财力自主性与地方政府财政支出之间的关系，可以作为解释地方政府生产性支出偏向现象的新视角。那么，在这种新的视角下，怎样将不同来源财政资金的财力自主性与地方政府生产性支出偏向联系在一起呢？大致可以遵循如下的研究思路。首先，弄清楚地方政府财政资金的主要来源，并在此基础上对各种来源的财政资金的自主性进行评价；其次，按照财力自主性的大小将财政资金分为两大类，并认为这两类财政资金将会对生产性和非生产性财政支出产生不同的影响效应；最后，通过实证分析考察这两类财政资金对两类财政支出的具体效应，并对实证结果做出合理的解释，并基于解释给出相应的对策建议。

三、 地方政府财政资金主要来源及自主性评价

地方政府财政资金的来源，主要有三个方面：中央补助收入、自有财政收入、预算外收入。而中央补助收入又主要分为税收返还收入、均衡性中央补助收入和专项中央补助收入，其中，前两项可以由地方政府自由支配，因此又称一般性中央补助收入；而后一项则由中央指定用途，专款专用，地方无法自由支配。而自有财政收入属于地方自有财力，可以由地方政府自由支配。中央补助收入和自有财政收入属于预算内收入，受到全国和地方各级人民代表大会的直接监督以及人民的间接监督，管理较为严格，即使是地方可自由支配的收入，其使用也受到一定的约束。而预算外收入则主要指那些合法的、尚未纳入政府预算管理的政府收入，如土地出让金。这部分资金的使用相对来说受到的监督程度就弱很多，所以地方政府对其自由支配的能力较强。但是，这种对不同来源财政资金财力自主性的判断还较为模糊，还需要进一步对其进行量化。

那么如何量化不同来源财政资金的财力自主性呢？目前国内外在地方政府财力自主性评价方面的研究非常缺乏，没有现成的指标体系能够借鉴，所以为了衡量不同来源财政资金的财力自主性大小，笔者构建了第一个地方政府财力自主性评价指标体系，并制定了相应的评价标准，分别从法律基础、中央政府控制、社会公众关注度等9个方面来构建指标体系，来考察地方政府几种主要财政资金的财力自主性大小，并且利用变异系数法这种客观赋权方法给指标进行赋权，计算出1998年～2006年几种主要财政资金的财力自主性得分，然后进行比较和排序。研究结果表明，在1998年～2006年间，中央补助收入其财力自主性得分均在8分左右，远高于财政收入、预算外收入、土地出让收入的自主性得分。而得分越高，其自主性越小，因而对于地方政府而言，中央补助收入的财力自主性远远小于其它三种财力。依据四种财政资金的财力自主性排序，可以将中央补助收入看作一类自主性小的财力，将其他三种财政资金视为一类自主性大的财力，然后通过实证分析对比这两类财政资金对生产性和非生产性财政支出的影响效应。

四、 影响效应及合理解释

实证分析表明，中央补助收入增量部分与存量部分对于基本建设支出、教育支出的效应方向相反，且存在显著的系统性差异，其中增量部分对基本建设支出具有负向效应，而对于教育支出则具有正向效应；而存量部分对于基本建设支出和教育支出均具有正向效应。而财政收入、预算外收入、土地出让收入的增量部分对基本建设支出和教育支出的效应均不显著，而存量部分对两者也大都为正向效应或不显著的效应。如何解释这种实证结果呢？可以通过两类财政资金之间的替代性和中央补助收入比重来解释。这两类自主性显著不同的财政资金之间存在着替代关系：当中央补助收入增加时，地方政府就有动力减少其他三种收入，以涵养地方财源；当中央补助收入减少时，地方政府就有动力增加其他三种收入，以防止收入满足不了支出需求。而具体到某项支出，如基本建设或教育支出，一样会存在这种替代性。虽然新增的中央补助收入被更多地用于满足教育支出，但是却可能同时减少了地方政府从财政收入、预算外收入、土地出让收入等自主支配性更强的财政资金中用于教育支出的部分，而且减少作用可能会大于增加作用，从而在总体上反而降低了教育支出比重，这可以看作是中央补助收入对教育支出的一种“挤出”效应。而新增的中央补助收入虽然可能被更少地用于基本建设支出，但是地方政府却有动力从财政收入、预算外收入、土地出让收入等自主性较强的财政资金中增加用于基本建设支出的数额，当增加作用大于减少作用时，基本建设支出比重总体上反而上升了，这可以看作是中央补助收入对基本建设支出的一种“挤入”效应，另外，笔者根据统计资料测算得出：中央补助收入比重在1998年约为30%，而到了2001年就达到了约40%，且在2002年～2006年基本维持在这一比重，成为地方政府最主要的财力。而财政收入占比却由1998年的约40%下降到2006年的约30%，从最主要财力退化为第二主要财力。变化幅度最大的是土地出让收入占比和预算外收入占比，前者从1998年的约2%迅速上升到2006年的约18%，后者则从1998年的约27%，下降到2006年的约10%，从而使得土地出让收入逐渐成为了地方政府第三主要财力，预算外收入变为第四主要财力。这反映出中央补助收入在地方政府财力构成中已经处于最重要的地位，而随着中央补助收入在地方政府财政总收入中比重的逐年增加，中央补助收入对两类财政支出的这种“挤出”和“挤入”效应也越来越大，这可能是导致地方政府形成生产性支出偏向的一个重要原因。在研究中央补助收入时应同时将其自主性一起考虑，因为财政资金的自主性可能与财政资金对财政支出结构的影响效应有关。因此研究财政资金自主性与财政支出结构之间的关系，将非常有助于解释地方政府生产性支出偏向现象。

五、 对策建议

如果要纠正或缓解地方政府的生产性支出偏向，提高教育等非生产性支出在财政支出中的比重，就应当减弱地方政府对中央补助收入的依赖性。具体来讲，不是单纯地减少中央对地方政府的补助，因为那样可能会加重地方政府对地方财源的汲取，增加地方的财税负担，而是应当使地方政府在中央补助增加的同时，不减少自身对教育等非生产性项目的支出。所以关键是减弱地方政府对其他三种财政资金支配的“自主性”。对于预算外收入和土地出让收入，在2007年以前，因为其尚未完全纳入预算管理，所以地方政府对其支配的自主性比较大。中央政府正是看到了因地方政府这两种财力的自主性较大而引发的问题，从而加强了对它们的管理。其实截止到2013年，预算外收入和土地出让收入已经全部纳入了预算进行管理。但即使是如此，也并不能说问题已经解决了。因为即使是已纳入预算管理多年的财政收入，仍然会因为中央政府和地方政府之间存在的信息不对称问题，而使地方政府对其具有相当程度的自主支配能力，更不必说预算外收入和土地出让收入这两种刚刚纳入预算管理不久的财力了。所以，要想减弱地方政府使用这三种财政资金的“自主性”，不能仅满足于在形式上将它们均纳入预算来进行管理，而是还需要有一些更为细致的措施来保证管理质量，比如，需要将纳入预算管理的各种财政收入的分类进一步明细化。目前，对于预算内各种财政收入的分类还比较简单，公开数据都只是对其进行几个大类的划分，而划分标准又很模糊。这使得地方政府很容易在大类内或大类间随意划转收入，却不受外部监督。还有，现有的统计资料对于财政支出有分项科目统计，而对其支出的资金来源却没有分项统计，换句话说，从公开的统计资料上，能看到地方政府有哪些收入以及这些收入是由哪些科目构成的，也能看到地方政府有哪些支出以及这些支出是由哪些科目构成的，也有平衡部分以说明总收入与总支出是相平的，但是，却没有一种统计资料对政府各项支出的资金来源进行说明。这就使得，公众无法根据公开资料来查阅地方政府各项支出的资金来源，进而无法对其进行监督。另外，在政府内部，因为预算编制还未使用复式记账，所以即使是内审部门也很难弄清楚每笔资金的来源和去向。这种内外部监督的缺失使得地方政府很容易在接受中央补助的同时，“自主”地减少自己原本应当安排的非生产性支出。

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基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大项目“构建和谐社会的财政制度与政策：国际历史经验视角”（项目号：2009JJD790050）。

作者简介：李伟，中国人民大学财政金融学院财政学专业博士生。

收稿日期：2014-06-21。