经济发展方式转型与政绩观转变*

张纪

*基金项目：国家社会科学基金项目《产品内分工背景下我国贸易差额真实利益分析与评估研究》（13BJY134）；河南省高等学校哲学社会科学优秀学者资助项目《基于产品内分工理论的中国对外贸易失衡及其发展趋势研究》（2014-YXXZ-42）；教育部人文社会科学研究规划基金项目《产品内分工、贸易利益分配与中国对外贸易失衡机制及对策研究》（12YJA790189）。

摘要：粗放型经济增长方式长期困扰我国经济健康发展，虽然政府早已推出经济发展方式转型的理念和思路，但由于缺乏有效的机制设计，经济发展方式并未得到根本性转变。GDP政绩观严重影响着经济发展方式转型，其与经济结构调整、科技进步和创新、改善民生、建设资源节约型和环境友好型社会之间存在着深刻矛盾。实现经济发展方式转型必须实现政绩观的转变。要破解GDP政绩观，树立科学的政绩观并深化政绩考核制度改革。

关键词：GDP政绩观；经济发展；政绩考核；科学发展

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1003-0751(2014)07-0023-04

中国经济中长期存在的结构性矛盾非常突出，由此而造成的资源破坏、环境污染等问题长期困扰我国经济的健康发展，我国经济发展方式转型已经迫在眉睫。在我国当前的经济体制下，政府对资源配置有着重要的影响力，如果地方官员急功近利、片面追求经济增长速度，就会陷入GDP政绩观的桎梏，难以为经济发展方式转型创造良好的制度环境。实现经济发展方式转型，有赖于正确政绩观的引领和支撑。

一、GDP政绩观与经济发展方式转型的矛盾

近些年来，片面追求经济增长速度的GDP政绩观在一些地方严重存在着。一些地方领导干部对“以经济建设为中心”存在认识上的误区，有意无意地将“以经济建设为中心”简单地等同于“以GDP为中心”，片面追求经济增长速度；一些地方在干部选拔晋升和政绩考核中也通常以经济增长速度作为主要考量标准，以GDP论英雄，从而导致了一些地方出现了“数字出官、官出数字”现象。片面追求经济增长速度的GDP政绩观与我国实现经济社会全面协调可持续发展的经济发展方式转型，存在着深刻矛盾。

1.GDP政绩观与经济结构调整的矛盾

经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向。从GDP政绩观的角度来看，由于消费品市场具有开放性，刺激消费所拉动的GDP增长则具有溢出效应，由消费行为涉及的所有地区分享增长成果，对本地的政绩帮助较小；与之相反，投资所推动的GDP增长则大部分归属于当地，成为当地政府的政绩。我国目前财政结构实行分税制，税种由中央税、地方税和共享税三大类构成，中央税和地方税分别归属于中央和地方政府，共享税则由地方和中央政府按照一定的比例分享，除个人所得税外，地方政府的税收基本上都来源于辖区内的企业。因此，地方政府从财政收入角度考量，也会更倾向于招商引资等投资促进政策，这便是地方政府倾向于投资主导型经济发展模式的主要原因。

投资驱动型发展模式是促进我国经济高速增长的主要推动力，但同时也是导致我国经济结构失衡的重要推手。在需求结构上，高投资对消费产生挤出效应。在1992年至2012年的20年间，国民经济构成中，我国资本形成率从36.6%上升到47.8%，而消费率则从62.4%下降到49.5%。在投入结构上，高投资导致投资效率下降。我国固定资产投资效果系数从1992年的63.3%下降到2012年的12.9%，表明在资本要素边际递减规律作用下投资对经济增长的拉动作用逐渐减弱，投资驱动型发展模式已是“强弩之末”。在产业结构上，高投资导致我国工业结构日趋重工业化。在投资驱动型发展模式下，各地区更倾向于见效快的工业产业，尤其是投资规模大的重化工业，造成重化工业比重偏大、结构失衡，我国重化工业比重已经从1991年的51.6%上升到2012年的71.8%。①

2.GDP政绩观与科技进步和创新的矛盾

科技进步和创新是加快转变经济发展方式的重要支撑。经济发展方式转型中的一个重要环节就是推动经济发展由“主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”。科技进步和创新需要良好的条件和环境，而创新条件和环境的营造则需要强大的财力支撑。科技创新是一个由量变到质变、由积累到突破的漫长过程，要实现科技进步和创新，不仅需要强烈的创新愿望和良好的创新环境，更重要的是要有持久的创新动力。然而GDP政绩观使得一些领导干部更热衷于追求GDP快速增长，而五年一届的干部任选机制更激发了地方官员的“急功近利”——力争在任期内使GDP增速最大化的短期行为。在有限的财力条件下，重视投资轻视科技进步和创新成为部分官员的“理性选择”。因为科技进步和创新既耗费财力又需要相当长时间才能逐步显现出努力的成果，与这些官员任期内就要使GDP快速增长的诉求不相符合。

科技进步和创新是提高劳动生产率、促进经济发展的长期决定因素。但是，一些地方能够凭借高投资就获得GDP快速增长，也就没有动力去追求创新和变革；并且重视投资轻视科技进步和创新使得资本投入比例过高，科技投入必然捉襟见肘，高投资对科技投入的挤出效应导致一些地方创新环境不断恶化。2011年，我国财政科学技术支出在GDP中的占比没有达到有关法律规定的1.5%的基本要求，这一指标远低于日本（1993年3.12%）和美国（2000年2.68%）。从1978年到2010年，中国经济的年均增长率达到9.9%，而在此期间我国的全要素生产率年均增长率仅为1.49%，2005至2010年全要素生产率更是出现了明显的下降，这充分表明我国经济增长的原动力主要靠资本、廉价劳动力等要素投入为主，科技对经济增长的贡献非常有限。②

3.GDP政绩观与改善民生的矛盾

保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。从本质上讲，经济增长与改善民生是相互促进的关系，改善民生是经济增长的最终目标，没有民生的改善经济增长就失去了基础和动力；经济增长是改善民生的重要渠道和手段，没有经济增长，改善民生就成了无源之水、无本之木。然而，从GDP政绩观的角度来看，经济增长与改善民生则充满了冲突和矛盾。因为在教育、医疗、社保等群众关心的民生领域投入再多，也很难直接转化成为GDP数据，即便是能够产生社会效益，也可能是在多年之后才能在经济增长上逐步显现，这对于任期制下的官员而言无疑是“远水不解近渴”。

政绩包括显绩和隐绩两种形态。GDP增长、财政收入和税收增加等短期内就能达到的政绩多属于显绩。而义务教育、社会保障、基本医疗等需要经过长期努力方能显现的、蕴含于长远发展的政绩则属于隐绩。隐绩通常要投入更大的精力和财力，并倾注长期的努力方能实现，而且隐绩往往难以显现和量化，所以在以往的政绩考核时常常不被重视。对于地方而言，财政收入总是有限的，干部盯着GDP，大量资源投入经济建设，必然会拖欠甚至挤占对民生的投入。2012年，我国财政支出中涉及教育医疗卫生和社会保障领域的民生支出占总支出的比例仅为35%，而主要发达国家该比例基本上保持在60%以上。2011年，我国人均医疗费支出仅为278美元，不仅远低于高收入国家的平均4265.3美元水平，与809.2美元的世界平均水平相比也相去甚远。

4.GDP政绩观与建设资源节约型、环境友好型社会的矛盾

建设资源节约型、环境友好型社会是加快转变经济发展方式的重要着力点。建设资源节约型、环境友好型社会，合理地保护和利用资源，提高资源利用效率，保护环境和生态，促进人与自然的和谐相处，才能保障和促进我国经济的可持续发展。然而，在GDP政绩观的影响下，部分领导干部为了迎合GDP考核，不惜以浪费资源、污染环境、破坏生态为代价来换取GDP的“账面繁荣”。高能耗、高污染的一些工业项目尽管危害巨大，但是由于其投资大、见效快，仍然吸引了一些地方干部的关注。甚至一些地方为了招商、上项目，不惜降低环保门槛，通过“巧立名目”“移花接木”躲避环保部门的监管，把存在于不同地域之间正常的招商竞争，转化成了竞相压低环保要求的“环保底线”竞争。尤为重要的是：GDP作为经济指标本身就存在重要缺陷——GDP测算既不考虑环境资源成本又不计量环境资源的维护费用，甚至污染和治理都能创造GDP。根据一些机构的调查：“中国的空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于GDP的1.2%。”③换言之，如果把GDP的资源和环境成本加上，一些地方漂亮的GDP数字恐怕就会大打折扣。从绿色GDP的角度看，有些地方所谓的经济增长甚至根本就是得不偿失的“瞎忙活”。

以牺牲资源和环境为代价的“唯GDP增长论”，从长期看不仅不会对经济发展有所裨益，甚至危及民族的存续。我国经济发展中长期存在着能源消耗高、能效极低的痼疾。2012年，我国一次能源消耗量高达36.2亿吨标准煤，消耗了全球能源的20%；而同期中国占世界GDP比重为11.47%，单位GDP能耗为全球平均水平的2.5倍。④长期拼资源、拼能耗的唯GDP增长模式给我国带来严重的环境灾难。2012年，世界污染最严重的10大城市，竟然有7个在中国。近年来，土壤污染、水源污染、大气污染……林林总总的环境污染事件此起彼伏，令人触目惊心。破除GDP政绩观，建设资源节约型、环境友好型社会已经刻不容缓。

二、树立科学政绩观，深化政绩考核制度改革

经济发展方式转型的基础是政府体制机制的转型。没有政府行政方式的转变和体制机制的转型，经济发展方式的转变将寸步难行。而要实现政府体制机制的转型，一个很重要的方面是要实现政绩观的“转型”，要破除“GDP至上”的政绩观，树立科学的政绩观，并以科学政绩观为指导，深化政绩考核制度改革。政绩考核制度是“指挥棒”和“风向标”，一定程度上决定着领导干部的工作目标、内容和成效。2013年12月6日，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），反映了政绩考核制度改革的新思路，体现了通过转变领导干部执政理念，破解经济发展方式转型与GDP政绩观矛盾的决心，也昭示出科学政绩观指导下的政绩考核制度改革趋向。树立科学政绩观，深化政绩考核制度改革，需要在以下几个方面做出努力。

1.更新发展理念，以科学发展观引领政绩观

政绩观和发展观紧密相连，政绩观体现了发展观，发展观则引领着政绩观。转变经济发展方式是全面落实科学发展观的必然选择，必须以科学发展观引领政绩观。经济发展方式转型需要依靠政府自上而下的强力推动，因此各级领导干部作为经济发展方式转型的策动者、组织者和管理者，他们的思想理念特别是政绩观极为重要。领导干部立足于什么样的发展观，就会导致什么样的经济发展方式。我们必须把加快转变经济发展方式与更新发展理念结合起来，坚持以科学发展观来引领政绩观的转型，用科学的政绩观指导工作、促进经济发展方式转型。领导干部要在科学发展观的指导下，深刻理解什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩和怎样衡量政绩，时时刻刻把人民的利益放在首位，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要坚持讲实话、出实招、办实事、求实效，把求真务实的“实绩观”贯彻到各项工作中去。

2.要抛弃简单以经济增长论英雄

近年来，习近平总书记多次强调，“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”，这一思想成为贯穿《通知》的主线。《通知》明确要求政绩考核不能够简单以地区生产总值及增长率论英雄。一是不能搞地区生产总值及增长率排名。不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。二是对限制开发区域不再考核地区生产总值。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，重点考核扶贫开发成效。三是选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄。要按照好干部的标准，根据干部的德才素质、工作需要、群众公认等情况综合评价干部，注重选拔自觉坚持和领导科学发展、成绩突出、群众公认的干部。不能简单地把经济增长速度与干部的德能勤绩廉划等号，将其作为干部提拔任用的依据，作为高配干部或者提高干部职级待遇的依据，作为末位淘汰的依据。

3.要维持显绩与潜绩的有机平衡

显绩与潜绩之间存在着相辅相成、对立统一的辩证关系，“潜绩”是形成“显绩”的基础，“显绩”是追求“潜绩”的结果。显绩的获得和保持离不开潜绩的有力支撑，只有长期不懈地创造潜绩，显绩才有基础和增长潜力。《通知》对维持显绩与潜绩的有机平衡提出了应对措施，要求“既注重考核显绩，更注重考核打基础、利长远的潜绩”。一是政绩考核要突出科学发展导向。地方党政领导班子和领导干部的年度考核、目标责任考核、绩效考核、任职考察、换届考察以及其他考核考察，要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效。二是要综合评价政绩。把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。更加重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。

4.要遏制政绩行为短期化倾向

近年来，尽管中央提出了推行党政领导干部职务任期制的明确要求，不少地方也进行了任期制的探索，但是在很多基层单位，任期制基本上流于形式，党政领导干部频繁调动岗位的现象依然比较普遍。一个地方的经济发展和社会进步需要长期的不懈努力，但是地方官员的任期毕竟是有限的。由于缺乏任期制的有效约束，事实上缩短了官员的任期，从而激发起官员在任期内“投机取巧”谋求短期政绩的冲动，进一步加剧了部分官员短期业绩追求与经济社会发展长期性之间的矛盾，造成“新官不理旧账”，严重影响地方科学发展。《通知》对遏制政绩行为短期化倾向提出了针对性措施。一是加强对政府债务状况的考核。把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。注重考核发展思路、发展规划的连续性，考核坚持和完善前任正确发展思路、一张好蓝图抓到底的情况，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。二是实行责任追究。要求制定违背科学发展行为责任追究办法，强化离任责任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。

5.要完善监督机制

要求地方政府和领导干部树立和践行符合经济发展方式转型要求的科学政绩观，必须完善对权力的监督约束机制，通过经常性的监督，让权力在民主、法治的环境中运行。要强化和健全法律监督。要在法律框架内界定政府行政权力和职责，明确政府和领导干部的法律责任，杜绝在行政中的越权和滥用权力行为，惩戒部分领导干部为创造政绩而牺牲经济发展的全局利益和长期利益的行为。要强化公众监督。要推进政务公开，增加行政决策的透明度；要为新闻媒体开辟更加畅通的信息渠道，保障媒体监督、社会监督、公众监督对政府和领导干部行权用权形成强有效的制约。

注释

①郭熙保、韩纪江：《改变投资驱动型发展模式》，《经济日报》2013年3月29日。②邹心勇、赵丽芬.：《中国经济全要素生产率的变迁:1978－2010年实证分析》，《中央财经大学学报》2013年第11期。③张庆丰：《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》，中国财政经济出版社，2012年，第45页。④智研咨询：《2013—2020年中国煤炭行业市场研究与投资前景评估报告》，智研科信咨询有限公司，2013年，第17页。

责任编辑：浩淼