公共事务治理行动的影响因素——兼论埃莉诺·奥斯特罗姆社会—生态系统分析框架

杨 涛

公共事务治理行动的影响因素
——兼论埃莉诺·奥斯特罗姆社会—生态系统分析框架

杨 涛

社会—生态系统的良性互动与可持续发展，关键在于参与主体之间治理行动水平的高低。作为一种分析路径，我们将治理行动作为因变量，而将个体层次、微观层次和宏观环境中各变量因素作为自变量，从而提炼出一个关于公共事务治理行动的分析框架。在实务过程中，治理主体必须分析社会—生态系统中影响治理行动的关键变量以及变量之间的作用机制，以指导实务操作，提升治理行动的水平。

公共事务；治理行动；社会—生态系统；合作

一、诊断社会—生态系统

埃莉诺·奥斯特罗姆率领其研究团队，通过数十年的实地调查和实验研究，收集和研究大量关于资源管理、公共事务治理和合作博弈方面的数据与文献，作为其研究结果的回顾和提炼，于2009年发表了研究论文“社会—生态系统可持续发展的总体性分析框架，”提出了社会—生态系统的分析框架(见图1)。在图1“社会—生态系统的关键次系统”中，将生态系统分解为资源系统(RS)、资源单位(RU)以及与之作用的外部关联生态系统(ECO)。社会系统主要是使用者(U)、治理系统(GS)、互动作用(I)以及社会、经济和政治背景(S)。社会系统和生态系统之间以及系统内部各要素间相互作用而产生特定的结果。

图1 分析社会—生态系统的关键次系统

来源：Elinor Ostrom (2009),“A General framework for Analyzing Sustainability of Social- ecological Systems”，Science 325 , 419．

人类社会对资源系统开采利用，将社会要素与自然要素联结在一起，组合成一种带有人类印记的自然社会资源系统。尽管自然生态系统和社会设施系统交织在一起，但在分析图示中将生态系统和社会系统区分开来。只有将自然的资源系统的状况弄清楚，才可将其与治理系统与合作秩序结合起来，实现自然资源与社会系统之间的良好对接与可持续发展。正如蔡晶晶所论①，在相关的生态系统和广阔的社会—政治—经济背景下，资源使用者从资源系统中获取资源单位，并根据具有支配性的治理系统所规定的规则和程序，维持资源系统的持续运转。为实现公共事务的善治，治理主体必须考察和分析生态系统、社会系统及其构成要素之间的内在机制。设置社会系统时，治理主体必须考虑资源系统的属性特征，因为社会系统一旦运转起来，就会对资源系统产生影响。在复杂、相互嵌套的社会—生态系统中，治理主体诊断系统、发现问题、修补漏洞和完善系统，实施多层次的政策与制度调试，目的就在于解决各种复杂的问题。②作为对图1概念性分析框架的分解和细化，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了社会—生态系统的二级子变量(见表1)。

表1 社会—生态系统的二级子变量

主要来源于Elinor Ostrom (2009),“A General Framework for Analyzing Sustainability of Social- ecological Systems”，Science 325 , 419．

表1中所列的变量是对图1八个抽象概念的分解、细化及组合。“社会—生态系统的二级子变量”有助于研究者关注变量、变量间关系以及变量间交叠作用，不仅涉及概念内部的变量间关系，而且与概念外部的变量相作用。研究者和实务工作者根据二级子变量表，考察和分析资源系统与资源单位、治理系统与使用者及其相互间作用的机制和结果。社会—生态系统分析框架既适用于自然资源的分析(比如渔业和林业资源)，又适用于一般性公共事务(比如农民专业合作社和社区公共安全)的治理研究，前者与自然资源的开采利用直接相关，后者间接涉及自然资源的开采利用；因而前者要求全面分析社会—生态系统，后者主要涉及对社会系统的分析。例如，对林业资源的开采和管理，就要求全面分析林业资源系统、社会设施系统以及二者间作用机制。无论什么性质的公共事务，都涉及使用者、治理系统、互动和结果及其内部变量组合。这一点正说明这一分析框架具有极大的包容性，能够将各种类型的公共事务治理研究进行对比和综合，从而推动学术交流与知识积累。

二、作为因变量的治理行动

事实上，我们可以在另一个层面上解读埃莉诺·奥斯特罗姆的社会—生态系统分析框架。我们可以假设生态系统本身是稳定的，生态系统之所以变化是由人类行为所引发。例如，造成公地悲剧和河流污染的主要原因是人类对自然资源施加了破坏性影响。也就是说，参与资源开发的利益主体构建了特定的社会系统，再通过社会系统对资源系统施加影响，进而造成一系列社会的、经济的和生态的结果。社会系统含有特定的治理结构，而治理结构含有特定的利益主体之间治理行动。因此，利益主体之间治理行动的状况是造成不同结果的根本原因。治理行动的质量越高，就越可能提升社会绩效评估、经济绩效评估和生态绩效评估的水平。因此，良善的治理行动当是追求的目标。既如此，就有必要将治理行动作为因变量，分析那些影响治理行动水平的变量因素。我们将表1中部分二级变量设置于一个关于治理行动的因变量和自变量的结构框架中(见表2)。

表2 治理行动的结构性变量因素

作为因变量的治理行动是指学习和采用规范的个人，在互动交易中所达到的信任水平、合作水平和净收益。③这个界定是静态意义上的治理行动，指向参与主体之间信任、互惠、合作状态以及所能实现的净收益。根据合作水平和净收益，可将治理行动区分高低不同水平的治理行动。在本文中，治理行动与个体层次变量、微观环境和宏观环境中结构变量之间的关系，主要是指不同层次的结构性变量因素对治理行动所产生的影响。

三、个体层次变量

治理行动不是个体层次上变量，却是由个体选择来达成的。因此，个体层次上变量，即个体的属性特征，会对治理行动产生影响。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，为预测利益主体在特定情境中可能做出的行动选择、以及可能产生的行动结果，必须对个体的偏好、信息处理能力和选择标准进行了解和分析。④在个体层次上，影响治理行动的因素如下所述。

1.个体具备相关的知识和能力。有些合作项目要求参与主体对特定的资源系统、资源单位、运作程序、规则体系和组织结构具备相关的知识和能力。如果个体具备相关的知识和能力，他参与治理行动的可能性就越高；因其个人能力和素养契合于治理行动，而降低系统运作的摩擦，使得所付出的成本较低，而相应的合作效能就较高。

2.个体的内在偏好。克罗齐埃指出，“在人类情感的每一层面都有理性的算计，而在所有的决定中，即使是最具技术性的决定中都有情感的限制和制约。”⑤在决策过程中，个体力求理性计算与情感诉求趋向一致。如果决策行动符合个体的内在偏好，那么行动主体就会付诸于积极的情感，情感也就能转化为一种行动与专注的动力。反之，行动主体就会缺乏热情和专注力。任务目标与个体的内在偏好越是趋向一致，就越能激发个体情感。个体的思维强度就随之变得活跃，个体就越能集中精力解决极其复杂的问题，应付极端困难的处境。⑥

3.个体的参与认知。参与认知是指行动主体对参与治理行动的主观认知和评估，不同的参与认知意味着行动主体对参与成本和参与收益有不同的计算和评估，进而影响个体行动选择。⑦有些人相信参与与其自身相关，相信个体的参与能够启发公众的参与意识，带来积极的转变，有些人则认为参与与其无关，参与改变不了什么。具有公共意识的行动者相信，提高共同体公共利益需要成员的参与和付出，公共性的再生产与每个人休戚相关。行动者不应当偷懒或搭便车，而应当实现其私人参与和公共参与之间的平衡。

4.个体的参与效能感。行动主体对参与成本高低的评估和实际的参与成本，不仅受到行动主体的教育、能力和经验的影响，还受到行动主体的“参与效能感”的影响。参与效能感，指的是参与者相信自己具有组织和执行行动以达到特定成就的能力的信念。⑧参与效能感会影响个体的目标选择、在面临障碍和失败时能坚持多长时间、个体的思维方式是自我妨碍还是自我帮助。个体的参与效能感越强，他就越相信他的行动是能够影响治理行动的过程和结果的。

除了上述4个变量之外，我们将表1中“使用历史、地理位置和对资源依赖的程度”归于个体层次的自变量。一般而言，个体使用资源系统的历史越长，个体的地理位置与资源系统的位置关联度越大，个体对资源系统的依赖越大，那么个体受资源系统的影响就越大，个体参与治理行动的意愿就越强，对治理行动的付出就越大，因为治理行动的水平越高，个人生活质量的改善幅度就越大。例如，在农村灌溉系统修理和维持中，如果农民使用灌溉系统的历史越长，农地离水源越远，那么他对灌溉系统的依赖性相对更大，遵守规则和投入努力的愿望相对更强。如果农民外出务工的收入更多，那么他对灌溉系统的依赖就较低，愿意投入的时间和付出的努力就较低。⑨利益主体对资源系统的依赖，体现在两个方面，一是在资源收入上所占比例较大，另一是赋予资源系统特定价值。通过资源所获收入的比例越大，所赋予的价值越是重要，则对资源依赖的程度就越大。

四、微观环境变量

治理行动的微观环境是指行动主体互动交易、协商协调、解决问题、彼此支配或斗争的场所。⑩治理行动的微观环境不仅包含了表演者和表演活动，还包含行动舞台和舞台背景。治理行动发生并融合于微观环境中，既是微观环境的构成，又独立于微观环境。为提升治理行动的水平，有必要确定微观环境中那些促进或阻碍合作行动的因素。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，下述6个微观环境结构变量对高水平的治理行动具有正作用：(1)高人均合作边际收益率。这就使得参与主体愿意投资活动，而且可获得令其满意的收获量。(2)潜在伙伴声誉已知且良好。当同伴声誉良好时，行动主体愿意信任他，愿意与他合作，因信任而使得互动交易的质量更高。(3)与全部参与主体交流是可行的。正式或非正式论坛是主体间交流信息和情感融合的平台。无论是面对面交流，还是结构化交流，对信任与合作都是有益的。这包括不同利益团体和行动主体之间的沟通过程和游说活动，通过协商对话消除误解和规劝分歧者，以尽可能达致合意的同意。交流之所以促进合作，是因为在交流中因理解而获得认知和信任；在交流中减少不确定和消除疑虑，激发伙伴承担责任。(4)更长的时期。如果参与主体相信他们的合作将经历较长的时期，而且交易次数较多，那么合作伙伴的预期会更高，会更加重视声誉和规则的执行力，相应地，合作水平就会更高，互惠度就会更大。(5)选择进入或退出某个群体的能力。这可使行动主体能够进入合作水平较高的微观环境，退出他们对结果不满意的微观环境。因满意的合作收益而选择继续参与合作，因不满而退出。如果参与者不能退出共同体，即使留在群体中，所维持的仅是低效或无效的合作态势。值得注意的是，参与者进入或退出特定的社群共同体，必须符合一定的条件和程序，而非随意的流进流出；否则，无规则的流动会妨碍伙伴关系的稳定及其可持续发展。(6)安全。即使合作项目未达成预期目的，亦可保障个人投入的资源要素得到返还，保证收益价值等于或大于其投入价值。除了上述对治理行动具有正作用的6个变量之外，下述3个结构变量与多种结果有关。

7.所涉及的利益主体人数越多，群体规模就越大。群体规模以直接或间接的方式对治理行动产生影响。群体成员在多大程度上是同质的或异质的，会对治理行动产生不同的影响。如果群体成员具有相似的身份属性、价值情感和利益需求，那么他们合作的水平相对更高。尽管如此，群体规模对治理行动的影响是促进的还是阻碍的，主要取决于参与主体的平均贡献率。人数多、规模大不是问题的本质，关键是参与主体在多大程度上规避了搭便车，如何激励个体成员做出贡献以及实现成员间互助合作。如果参与成员较为异质和分化，那么就必须通过组织和制度建设，实现主体之间低成本的交易合作，以及发挥成员较多的规模效应。总之，群体人数较多对治理行动的影响到底是正面的还是负面的，取决于群体成员的成分、群体构成的稳定性、成员间交流、所形成的规则和规范、对信息的管理是否到位以及成本分摊和收益分配是否公正，不能一概而论。

8.信息可获得性是指参与主体可获得与治理行动相关的信息。一方面，信息内容是准确而全面的；另一方面，信息内容是利益主体所需要的，而且是可获得的。信息可获得性与信息公开程度、信息传播途径以及信息分享的程度相关联。在较为复杂的公共事务治理中，参与主体有必要建立信息管理中心，以便捷地获取和分享相关信息。如果参与主体分享了关于公共事务特征的知识，比如资源特性和规则内容，那么组织管理的费用就较低。相反，在信息不足的约束条件下，理性人会做出在事后看来不理性的选择。一般来说，信息越是可获得的，则利益主体间隐瞒和欺骗的机会就越少，主体间理解与信任就越多，合作水平就会越高。然而，某些失利、亏损或负面的信息可能会打击利益主体的积极性，会导致某些利益主体因担心事态恶化而选择退缩。如果选择退出的成员较多，合作伙伴就面临解散的威胁。例如，如果农民用水协会的成员获得了某些成员盗用水资源的信息，他可能会效仿而选择违规，可能因担心事态恶化而退出用水协会。当大面积违规发生时，违规信息的散播可能会导致合作关系的解体。尽管某些信息内容是负面的，但利益主体有权获得与其权益相关的信息，因为欺骗和隐瞒不符合合作伦理，也与良好的绩效水平相违背。事实上，信息内容是中性的，关键是行动者如何解读信息，如何根据信息内容做出积极调整和有效反馈。

9.监督与惩罚能力。无论是正式的还是非正式的，监督与惩罚能力是必要的；否则，规则机制就是残缺的。为激励参与者承担监督的责任，必须确保当事人的付出与其受益是正相关的。为有效地监督可能的违规行为，应当明确哪些主体应当或必须承担监督的职责。履行监督责任的行动主体要么是当事人本人，要么是对当事人负责的专职监督者；要么选举产生专职监督员，要么聘请外部监督者。为使得监督有效，还应当记录和公示信息。惩罚是与监督相配套的制度设施。根据违规行为的性质以及过去违规记录，并考虑违规发生的行动情境，设定一个逐步升级的惩罚规定。高惩罚成本指的是行动主体为实施惩罚所付出的成本高于所得收益。尽管高惩罚成本代价高昂，但通过高惩罚可树立一种权威，而有助于大大减少违规行为。然而，惩罚作为手段，必须考虑它的边际效益。惩罚本身不是目的，而是以惩罚作为手段，旨在导向合作。实践中，监督与惩罚的能力是一个方面；同时，能力的建设是要付出成本的，这就要求成本必须是可承受的；否则，能力就无法维系。如何实施监督和惩罚，由个体还是由权威机构实施，由内部主体还是由外部主体实施，如何监督权威机构履行职责。治理主体之间监督与惩罚能力的高低、成本付出与成效高低，对治理行动水平的高低具有重要影响。

参与主体之间治理行动的达成及其合作收益离不开“资源要素可获得性”和“资源要素差异”。行动主体对资源要素的占有区分为两种，一是内在占有，比如品质、知识、技术、能力和经验；一是外在占有，比如资金和设备。若要达成治理行动，就必须获得所需的资源要素。那些拥有关键资源要素的主体，其参与投入对治理行动至关重要。不仅要获得所需资源要素，还要确保资源要素的来源渠道的稳定。资源要素差异指的是，参与主体在资源要素的类型和存量以及资源要素投资上所存在的差异性。在下述情况下，资源要素差异对达成治理行动是有利的，即达成治理行动所需要的资源要素因差异而互补，因差异性而获得所需资源，而且资源占优者因资源要素投入而获得更多的资源回报，资源弱势者因跟随占优者而获得相应的回报。尽管参与主体在资源要素上存在差异，但通过组织和制度设计(比如激励机制)，就可能实现差异性资源要素的互补和整合，从而推动治理行动向前发展。在另一种情况下，资源要素差异不利于治理行动，即资源占优者与资源弱势者因差异而冲突甚至分离，因分离而不能实现资源要素的互补以及主体间合作共治。当资源要素占优者不愿投入资源，或者资源弱势者不愿跟随占优者，都会对治理行动产生不利影响。

我们将操作规则、集体选择规则和产权规则归于“行动规则”。若规则是外部强加的，就必须考虑其适用性。若规则是不公正的，就必须挑战规则的合法性。公共事务的治理主体参与规则的制定，规则条款的合法性被使用者所承认，被政府所认可，且得到有效监督和执行，那么治理主体就相信规则所制约的交易活动，从而有助于治理行动和伙伴关系的发展。与行动规则同样重要的是“组织结构”。组织结构作为微观环境的一部分，对成员间治理行动产生重要影响。组织结构的类型包括社会组织、政府组织、营利机构以及组织间所形成的网络结构。例如，业委会就是业主的自治组织，代表业主行使物业自治权。业委会不仅与业主形成委托—代理关系，还与相关利益主体交涉合作，比如物业公司、居委会和政府。在公共事务治理行动中，政府机构应当鼓励和支持社群自治，同时监管和规约自治机构履行职责，协助自治机构调解及裁判冲突。公共事务的自治机构和行政主管机构，作为公共服务机构，都因服务对象和使用者而获得存在性。这样的公共服务机构，必须履行投资和管理公共设施的职责，同时接受治理主体的监督和问责。只有服务使用者(比如社区居民和小区业主)付出努力，监督和问责公共服务机构，才能规约公共服务机构投入努力，才能获得较高水平的治理行动。

当某些参与主体具有领导能力，且作为组织或社群领导被成员所认可和尊重时，于治理行动的启动和发展是有利的。除此之外，如果使用某种技术可降低治理行动的总成本和提高收益，那么该技术于治理行动就起促进作用。例如，网络技术的采用有助于提高信息传播的效率，降低信息交流的成本。技术作为人的工具，当被治理主体利用好。采用新技术，需配之以新的规则。使用新技术，进而提高收益，会导致治理主体的内在偏好和行为方式发生变化，这又会引发治理制度的变迁。在正式组织中，采用新技术就要设置信息管理中心以及配备相应的人员和制度。当治理主体适应和感受到新技术的优势时，技术、制度以及治理主体的观念和行动方式就相互整合而彼此适应了。这就表明新技术的采用直接或间接地诱发了制度变迁，进而对治理行动产生影响。实践中，治理主体可能对“是否违规”和“如何制裁”存有不同的解释，这就可能引发冲突。这就需要冲突调解机制来处理冲突了。在内部调解中，自治机构具有权威性，并得到绝大多数成员的支持，对处理纠纷和制裁违规是极其重要的。通常，自治机构根据规则体系能够对纠纷做出有效的处理。当涉及重大利益冲突时，若某一利益主体对自治机构做出的裁定不服，那么他可以诉诸更高级别的裁决机构，比如特定的行政机关和法院。如果规则条款使得某些利益主体处于失利地位，这些利益主体就会挑战在他看来不当的规则，从而与既得利益者产生冲突。这就要求治理主体分析现行的规则条款是否公正，是否偏向某些成员而妨碍另一些成员。因此，主体间冲突以及冲突调解机制，会引发主体思考规则的适应性。如有必要，就要求去除不当条款，增加新条款。据上所述，我们将“领导力”、“使用的技术”和“冲突调解机制”纳入微观环境变量中。需要指出的是，在治理行动的实务过程中，不仅某一变量因素对治理行动产生影响，而且变量间联动作用对治理行动产生强化或弱化作用。

五、结语

治理行动发生于宏观环境中，宏观环境及其结构变量对治理行动的微观环境产生影响，再通过微观环境中结构变量对治理行动产生影响。尽管宏观环境中结构变量对治理行动而言往往是外围的变量因素，但对其考察分析也是治理行动研究的重要部分。治理行动需要一个公正开放的社会合作体系，需要一个秉持正义的政治行政体系。公正开放的社会合作体系是治理行动发生的宏观环境。若一个国家的政治行政体制以及社会运作体制都是基于主体平等的、合作伦理导向的，符合正义准则的，则该国境内发生的治理行动也会使高效能的。

根据表1中“社会、经济与政治背景”的二级变量，我们将表2中宏观环境区分为4类：1宪政规则、民主趋势与政治稳定性；2行政体制与公共政策；3市场激励与经济发展；4大众媒介。宪政规则在正式的法律制度中居于最高层，对政治与行政体制以及社会管理体制都产生重大影响。宪政制度、法律和行政条例作为治理行动及其微观环境的制度背景而发挥作用。公共事务治理行动的影响因素是一种多层次的分析框架，概括论述了在什么层次上哪些变量以及变量组合对治理行动水平可能产生何种影响。与社会系统对应的是资源系统、资源单位、外部生态系统及其二级变量，这些因素同样对治理行动产生影响。需要指出的是，治理行动的影响因素很多，在规范研究上本文重点论述了社会系统中相对重要的变量，而没有将宏观环境和生态环境中结构变量作为分析的重点。

注：

①蔡晶晶：《诊断社会—生态系统：埃莉诺·奥斯特罗姆的新探索》，《经济学动态》2012年第8期。

②Elinor Ostrom (2007), “A diagnostic approach for going beyond panaceas”,ProceedingsoftheNationalAcademyofsciences(PNAS) 104 (39):15181-15187.

④【美】埃莉诺·奥斯特罗姆、罗伊·加德纳、詹姆斯·沃克：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲译，陕西出版集团2011年版，第37页。

⑤【法国】米歇尔·克罗齐埃：《科层现象》，刘汉全译，上海人民出版社2002年版，第179页。

⑥【美】赫伯特·西蒙：《管理行为》，詹正茂译，机械工业出版社2003年版，第80页。

⑦杨涛：《成本—收益视角下公共参与的影响因素分析》，《理论导刊》2012年第9期。

⑧[美]艾伯特·班杜拉：《自我效能：控制的实施》，谬小春等译，华东师范大学出版社2007年版，第45页。

〔责任编辑：宁岩〕

InfluencingFactorsofGovernanceActionsofPublicAffairs:onElinorOstrom’sAnalysisFrameworkofSocial-EcologicalSystems

YangTao

Elinor Ostrom’s “social-ecological systems analysis framework” can be applied to manage natural resource and public affairs that are not concerning natural resource, such as community safety and irrigation systems construction. The positive interaction of Social -ecological systems lies in level of governance actions. A high level of governance actions is to benefit the sustainability of social-ecological systems; contrary, it will have devastating consequences. Therefore, governance actions are viewed as dependent variable, and influencing factors of the individual level, micro-level and macro-environment are regarded as independent variables, to extract an analytical framework for governance actions. In order to enhance the level of governance actions, key variables and structural system have to be analyzed to trigger factors with positive effect and inhibit factors with negative effects.

public affair; governance actions; social -ecological systems; cooperation

杨涛，江南大学法学院副教授、博士 江苏无锡 214122

D035-0

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1001-8263(2014)10-0077-07