中国公民社会组织的经济功能

卫 欢

(中国产业安全研究中心，北京 100044)

“公民社会的力量在于它能够快速且灵活地创造一个由个人和组织自愿组成的具有多样性和分散性的网络”[1]，并在此基础上以行动的力量彰显其促进社会各方面发展的重要作用。在此过程中，公民社会组织作为在相对独立于国家政治的社会公共领域中逐渐成长起来的各种以维护公民利益、表达公民诉求、推进社会民主发展为己任的社会组织的统称，它在与市场经济和民主政治相伴而生的制度化过程中应运而生，又在国家与社会之间良性互动关系的形塑过程中逐渐发展，成为公民社会的重要体现。公民社会组织作为一种与国家政治发展方向及民众内生的价值观念相符合的社会民主的表达形式，在现实的社会生活中发挥着巨大的经济功能，为中国社会主义市场经济的发展注入新的活力。

一、弥补市场失灵，促进经济的持续稳定发展

(一)市场失灵及其公民组织的兴起

由于政府这只“看得见的手”在社会治理中存在种种缺陷，人们自然将目光投向了市场这只“看不见的手”。在亚当·斯密第一次完整阐述市场经济理论之后的一段相当长的时间里，市场被奉为一种极其有效的社会管理组织，它具有独特的激励、配置和约束机制。18世纪西方国家在这一理论的指导下，经济发展一路凯歌前行，创造了迄今为止仍然堪称绝唱的“市场神话”。在“市场神话”背后，市场经济理论也被神化了。许多人一直坚信市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置方式，其无与伦比的功能优势在于借助价格这支有效的杠杆，经济人的理性利己行为会转变为利他行为，并自动调节供求关系，趋于实现经济运行的瓦尔拉均衡和资源配置的帕累托最优。然而，历史的脚步迈进19世纪以后，市场经济的缺陷开始逐渐暴露：随着社会财富和资源不断地从低效率处流向高效率处，破产、失业等现象层出不穷，由此引起社会两极分化、工人运动风起云涌、劳资双方对抗激烈等严重的社会问题，阻碍了社会的稳定发展。①探究这种种社会现象产生的原因，还需从市场经济发挥其最佳功能的前提说起。要市场这只“看不见的手”发挥其最佳功能必须具备的前提条件是：经济信息的完全性和对称性；市场竞争的充分性；经济活动无外部性；交易成本为零；完全理性假设。遗憾的是，现实世界始终是难以满足使市场机制达致完美状态的这些条件的，也就是说，市场自身有着其无法纠正的缺陷：即市场无法满足公共所需要的公共产品和服务，这就是“市场失灵”现象。

自市场失灵现象出现以来，依靠市场制度自身的完善与规范从未成为纠正市场失灵的有效途径，因此，人们也越来越注重通过市场外部干预对市场失灵进行调控与纠正。美国经济学家维斯布拉德早在1974年就结合政府失灵和市场失灵的相关理论论证了公民社会组织存在的必要性。毫无疑问，克服市场失灵需要政府干预，但政府并不能保证对市场的需要有求必应，政府干预市场也会由于其自身具有的局限性而难以避免出现效率低下、管理成本高昂等问题，尤其是在面对市场的多样化需要的时候，政府干预的统一性是难以应对市场的灵活性的，这种情况下，又会导致政府失灵的局面。政府失灵和市场失灵在客观上呼唤公民社会组织作为新的公共管理主体出现，公民社会组织的兴起预示着由于政府失灵和市场失灵而导致的空白地带能够获得适当的社会管理，“也预示着新型国家与社会关系和未来社会公民自治的可能模式及其演进路径”[2]。作为解决市场失灵而出现的制度设计，公民社会组织在中国的兴起从实证的角度证明了其在弥补市场失灵、促进社会经济持续稳定发展方面的重要作用。

(二)公民社会组织弥补市场失灵的作用

1. 集中社会资金，有效弥补政府社会发展资金的不足

以2008年汶川地震为例，在地震发生之后不到5小时，中国红十字会便紧急拨发了价值78万元的救灾物资；5月15日，南都公益基金会紧急安排1000万元专项资金为救灾和灾后重建提供资金支持；截至5月17日，中国红十字会总会及地方各级红十字会便接收来自国内外捐赠的款物达到18.3亿元，并向灾区提供了价值4亿元的救灾款物，而中华慈善总会也接收社会各界捐赠的款物6亿元。2009年全国“两会”期间，四川省负责人就地震灾后恢复重建等问题接受媒体采访时介绍说，四川灾后重建所需资金数量巨大，规划重建投资总需求达到17000亿元，目前共筹集政府性灾后重建资金3600亿元，缺口大约是13000亿元。可见，完全依靠政府资金调控是不可能满足社会发展的全部需求的，在社会经济发展的过程中，政府拨付的资金额与社会发展所需要的资金额之间的缺口决定了公民社会组织存在的必然性。公民社会组织为社会经济建设实现多元投资主体、多渠道筹集资金提供了良好的平台。《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》显示，2012年，全国各类社会组织接收捐款470.8亿元。只有在政府引导下，通过引进社会资金，发挥市场资源配置的有效作用，才能确保社会经济的稳定发展。

2. 致力于社会的可持续发展，促进地区经济建设与发展

“可持续发展”的概念自从1972年提出以来，已经逐渐成为在世界范围内被广泛接受的重要概念之一。1994年，中国政府编制了《中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，首次把可持续发展战略纳入到我国经济和社会发展的长远规划当中。2002年，中共十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。2003年，“可持续发展观”被纳入科学发展观的理论体系中成为指导中国社会发展的重要思想之一。在这个将发展视为“社会灵魂的觉醒”的伟大时代，关涉人类社会共同福祉的可持续发展观也理所当然的成为指导公民社会组织发展的重要思想，在构建环境保护与经济发展之间的相互促进关系方面，公民社会组织的作用体现得尤为突出。2000年，“绿色流域”组织启动了拉市海环保项目，该项目作为中国第一个由公民社会组织、地方居民和政府参与的流域管理项目，旨在通过共同制定流域管理和流域第三产业发展规划，实现经济效益和环境保护双赢的目标。在2003年举办的世界水论坛上，该项目被评选为全球150个“最佳水资源保护项目”之一。“可持续发展”这个原本在生态学领域提出的概念，经过30多年的发展，现在已经成为一个与社会经济发展息息相关的重要概念。从经济学的领域审视“可持续发展”的内涵，可以将其本质认定为在保持自然资源的质量以及各种社会服务的前提下，使经济利益最大限度的被实现。从这个意义上说，可持续发展的核心目的还在于推动扶贫。一个以贫困为特点的社会将永远摆脱不了生态和其他方面的灾难，而社会的持续发展能够满足人类的基本需要，实现人类美好的生活愿望，因此，反贫困注定成为可持续发展观的重要主旨之一。2007年，由国务院扶贫办外资项目管理中心与美国大自然保护协会合作开展的“广西金秀大瑶山自然保护区参与式保护与社区可持续发展实验示范项目”在广西南宁正式启动。该项目旨在借鉴国内外扶贫开发和环境保护的宝贵经验，通过实现贫困社区人与自然的和谐发展，促进中国自然保护区及周边贫困地区的经济发展。此外，近年来，中国扶贫基金会在“贫困农户自立工程”中开展的西南造地项目、四川大凉山住房改造项目、西北饮水项目、富民学校建设捐助项目等都取得了显著成果。②

3. 构建主动型经济发展模式，推动社会生产和人民生活方式的转变

改革开放三十年来，中国经济的发展取得了举世瞩目的成就，但当人们对中国经济发展模式进行反思时，愕然发现，中国所取得的经济成绩很大一部分不是自身内生增长即资本内部积累和技术内生发展的结果，而是在全球化背景下的外生增长的结果。也就是说，中国过去的经济增长更多是由于西方跨国公司将资本和技术转移至中国进行生产所推进的。从这个意义上看，中国的经济发展模式是一种被动发展模式。在过去经济基础较差、人们的发展意识较为薄弱、市场发展的制度环境尚未完善的情况下，中国采取这种被动发展模式在所难免，但时至今日，中国在经历了改革开放三十年的飞速发展之后，已经积蓄了充分的能量将这种被动发展模式转变成主动发展模式。经济发展的主动型模式是指一个国家的经济发展是由其公民积极的发展意识以及社会生活的自然演变进行推动的，是社会自发形成的，是一种内源型的发展模式。③这种内源型发展模式不但要求政府发挥有效的政策导向功能，提高人民在经济发展过程中的主动性与创新性，还要求社会在发展过程中必须重视各种社会力量的重要作用。许多公民社会组织也都积极地致力于推动地区生产发展和人民生活方式的转变，尤其是在中国经济欠发达的西部地区，各类公民社会组织通过各种方式为该地区居民寻求能源替代、生计替代、引进先进技术，④在促进地区经济发展的同时，转变居民的生活方式，培养居民的环保意识和可持续发展意识，倡导人与自然和谐发展的理念。此外，为了能够提高贫困地区居民的生产积极性，鼓励农户勇于探索脱贫致富的有效途径，到目前为止，已有超过300个公民社会组织在农村地区开展小额信贷支持农户们主动创业。还有不少公民社会组织在四处奔走宣讲以提高居民环保意识的同时，将环保与扶贫相结合，开展各种绿色信贷项目。事实证明，公民社会组织的发展在推动中国经济模式由被动型向主动型转变的过程中起到了重要作用。

二、完善社会经济组织形式，促进经济组织多元化发展

(一)慈善商店的产生及发展

在市场经济体制下，经济组织作为社会经济发展的基本单位已然摆脱了计划经济体制下整齐划一的发展模式，逐步走向多元化。毫不夸张地说，经济组织是构成市场的细胞。健康活跃的市场期待多样化的经济组织来不断丰富其内涵，支撑其发展壮大。在过去，谈及公民社会组织时，总是将其所具有的公益性与非营利性相等同，“虽然在许多时候，公民社会组织并不质疑公司的最终目标是获得利润，但是许多社会组织的的确确是挑战了这一利润规则”[3]，随着公民社会组织的持续发展以及相关政策法律的逐步完善，在市场经济环境下，公民社会组织的公益性与经济组织以产生利润为目的的营利性完美地结合在一起，产生了一类以市场化方式运作的新兴经济组织——慈善商店。

在西方，慈善商店往往是指由公益性公民社会组织开办，将接收到的二手捐赠物品或者全新物品进行合法销售，销售所得上交该公民社会组织，用于该机构投入公益项目的经费支持的一种慈善运作实体。在美国，遍布在社区街道上的慈善商店往往被民众认为是最常见、最便捷的公益事业项目。而慈善商店在我国的发展则起步较晚。2001年，全国第一家慈善超市在上海建立。[4]2004年5月12日，民政部发出《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》，向全国推广慈善超市这一新兴事物，并要求各地结合本地区实际情况积极探索符合地区经济发展特点的慈善超市发展模式。同年8月6日，胡锦涛总书记就辽宁省建立慈善超市的做法作了重要批示，指出慈善商店“是城市扶贫的新事物，要选择几个城市进行试点、总结经验、不断完善”。2009年12月，民政部下发了《关于委托北京市民政局开展“中国慈善超市创新建设”试点的通知》。截止2010年底，全国的慈善超市已经达到9000多家。

(二)慈善运作模式及特点

随着“慈善超市”这一新兴事物越来越普遍地为人们所接受，中国的慈善事业开始由原先比较单一的募捐型慈善模式逐渐发展为资源循环型慈善模式⑤(如图1)。在经过近十年来的蓬勃发展之后，慈善商店这一慈善运作模式已经随着公益理念传遍大江南北，在各个省市开花结果，并主要分为政府主导型慈善商店(民政部主导的慈善超市创新建设试点)和公民社会组织运作的慈善商店两类。必须承认的是，由于我国政府对公民社会组织的管理采取谨慎严格的态度，并坚持“一体制三原则”⑥的方针，公民社会组织主办的慈善商店所获得的生存和发展空间相对于政府主导型慈善商店而言甚为有限。加之相关政策法规比较欠缺，因而，目前慈善商店这一新兴经济组织形式无论在规模、效果、影响力等方面都难以与其他经济组织相较，但不可否认的是，慈善商店的出现，一方面为社会资源的循环再利用以及公益理念的传播起到了积极的宣传作用，另一方面它以一种崭新的经济组织形式为人们呈现出中国慈善事业发展的新力量。

图1 作为“慈善超市创新建设”试点的北京市西城区慈善超市接受捐赠物品工作流程资料来源：北京市西城区接受救灾捐赠事务管理中心《西城捐赠》宣传手册

三、提供就业岗位及培训，扩大地区劳动力就业渠道

(一)公民社会组织扩大就业的作用

从本质上说，就业是一个国家政治权力、市场经济和社会环境在制度安排方面协调性和均衡性的体现。“第二次世界大战以后，学界对就业问题的研究逐渐突破古典经济学和凯恩斯经济学的界限，从劳动力市场、经济变动、产业转型以及政府干预的分析延展到对社会变革大背景的分析。”[5]随着“全球结社革命”的蓬勃发展，公民社会组织作为国民经济中的一个子部门，在扩大就业方面的作用也越发受到重视。自20世纪90年代以来，联合国就开始强调公民社会组织对经济的贡献，并建议国家将公民社会组织的就业、经济规模正式纳入本国的国民经济核算体系。据统计，公民社会组织的就业占经济活动人口的比例，美国为9.8%、德国为5.9%、日本为4.2%，发达国家平均为7.4%。[6]这说明，公民社会组织的发展和完善有助于增加就业。根据西方国家的经验，在经济危机和重大社会变革的时期，公民社会组织的就业将会表现出一定的持续性和反周期性。所谓反周期性，是指在社会转型期，传统工业、农业所提供的就业岗位通常会呈现出不断下降的情况，而与之形成对比的是，由社会组织提供的就业岗位比例却不断提高。[7]里夫金认为，随着人类社会逐渐进入“以服务代替销售”的后市场时代，社会生产结构的变革所引发的“结构性失业”必将引领更多人进入社会公益的就业领域。[8]就中国目前的情况而言，随着全球金融危机向实体经济的蔓延，中国正经历着前所未有的经济周期和结构转型的双重冲击，以社会的力量化解就业危机便成为这一关键时期保障经济持续发展的有效动力。

(二)公民社会组织扩大就业的方式

1. 在直接吸纳劳动力就业方面

直接方式主要是指社会组织直接吸纳劳动力就业。由于中国公民社会组织的内涵尚未获得清晰界定，且部分组织尚未在民政部门进行正规登记注册⑦，所以现阶段公民社会组织的数量还难以准确计算，根据《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》，仅以在民政部登记注册的社会组织为对象进行考察，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比上年增长8.1%；吸纳社会各类人员就业613.3万人，比上年增加2.3%。可见，中国公民社会组织在快速发展的同时，其对解决社会就业所发挥的作用也不容小觑。例如，截止2013年6月，苏州市社会组织总数已达到11157家，其中4000余家社会组织提供就业岗位12000余个。此外，根据北京市政府扶持社会组织发展的要求，“十二五”期间，民政部门将建立社会组织组团模式、社会动员机制和公益性项目社会化监管机制，每年筹集10亿元以上社会资金开展公益活动，预计到2015年，每万人拥有社会组织数达到8个以上，全市社会组织从业人员将达到18万人。根据动态统计结果显示，假设社会组织吸纳就业人数占非农就业人口的比重年均增长0.12%，“十二五”末该项指标即可达到4.82%，与国际平均值基本持平。以此预测，我国“十二五”期间社会组织吸纳就业人口的潜力平均为127万，对弥补城镇就业缺口的贡献平均在7.9%。[9]

2. 在间接推动劳动力就业方面

间接方式则是指社会组织通过各种培训提高待就业人员技能和素质等方式，对解决就业问题起到“催化剂”的作用。社会组织主要采取转岗分流、岗前培训、再就业指导等方式，为提高社会组织劳动者素质，促使劳动力走上就业岗位积蓄能量。例如，远东慈善基金会作为国内首家定向资助残疾人就业培训的非公募基金，自2007年成立以来，实施了身障人士帮扶计划，建立“远东身障人士培训基地”、“远东身障人士创业街”等项目为身障人士提供就业援助。此外，2013年还推出了“中国公益慈善人才培养计划”，一方面，为劳动力就业和中国公益慈善事业的发展储备人才力量，另一方面，通过各种培训，拓宽了劳动力就业渠道，为中国的经济发展保持活力提供支持。

目前，中国社会正在从改革开放之前的高度同质化的社会向工业社会、信息社会、城镇社会转变。在这一转变的伟大征程中，伴随着公民社会组织的发展和相关制度的不断完善，国家与社会关系也逐渐得以重构与整合，这成为促进中国经济由被动发展模式转变为主动发展模式的重要动力。而处于政府与市场的中间地带的公民社会组织在协调社会资源配置、提供经济政策咨询、调解经济纠纷、促进产业升级、提高经济效率、规范市场行为等方面都起着积极的作用。

注释：

①正是在这样的时代背景下，马克思才提出了增进社会平等的计划经济的主张。他认为资本主义的缺陷主要是：首先，在自由的市场经济中，资本集中必然产生垄断，从而危害整个社会经济体系的发展；其次，市场经济在追逐利益时必然产生出满足人们需要的商品，然而逐利的经济主体不会为了满足他人的需要去生产商品，这些主体的关注点始终是自身利益的满足。

②西南造地项目主要资助西南石山地区的贫困农户搬石造地、植树造林，项目总投资2183.39万元，共41080人受益。四川大凉山住房改造项目旨在解决四川大凉山彝族同胞人畜混居的状况，总投资1236.8万元，为27278人改善了住房条件。西北饮水项目在甘肃省、陕西省内的特定地区共修建水窖1838眼、水泵18座。富民学校建设捐助项目共投入3435.55万元，在河北、河南、贵州、江西、四川、陕西等省的贫困地区共修建学校58所。

③这种内源型的发展模式并非否认对外开放以及外来投资的重要性，而是从推动经济发展之原动力的角度去审视一个国家的经济发展模式。它强调在推进国家经济发展的诸要素当中最核心的要素应该是其公民所具备的深刻的发展意识以及公民基于这种强大的意识而在社会生活中实施的促进经济发展的、具有一定创新性的经济行为。

④例如美国大自然协会(TNC)在地方政府和热心人士的协助下开展的为西部地区贫困农户修建沼气井、太阳能发现系统和小型水利发电站等项目。例如世界自然基金会(WWF)在王朗自然保护区开展的中蜂养殖、生态旅游、传统手工艺等生计替代项目。例如世界自然基金会(WWF)与奥地利福尼斯国际有限公司合作，引进光伏系统，现已经在四川省岷山山系的大熊猫保护区应用。

⑤资源循环型慈善模式是指慈善商店及其主办机构通过慈善商店的运营实现了二次公益运作：第一次是慈善商店本身的建立，通过销售捐赠物品，在为人们提供低价且有质量保证的物品的同时，为主办机构筹集资金；第二次是指主办机构将慈善商店销售物品所得之资金投入公益项目，进而使更多的人受益。这是一种良性循环的可持续发展型慈善运作模式。

⑥一体制即双重管理体制，三原则包括分级管理原则、非竞争性原则和限制分支原则。

⑦王名教授曾经指出，在中国范围内开展公益或互益活动的社会组织大概300万家，其中真正按现行法规登记注册的只有1/10。参见：王名.非政府组织90%在法律构架之外[N]. 公益时报, 2006-6-22(3)。

参考文献：

[1]See David C. Korten,When Corporations Rule the World.297(1995).

[2]张静.公共空间的社会基础[A].中国青少年基金会，非营利组织研究委员会编.扩展中的公共空间—中国第三部门年鉴(2001)[C].天津：天津人民出版社,2002.

[3]Isabella Bunn,Global Advocacy for Corporate Accountability:Translantic Perspectives From The NGO Cpmmunity,19 Am.U.Int’l L.Rev.1265,1265(2004).

[4]张学东.交易成本与路径依赖：国内慈善超市的产生及其发展困境[J].甘肃理论学刊,2008，(2).

[5]周学峰，高猛.社会组织促进就业的功能和制度路径[J].中国行政管理，2012，(11).

[6]黄晓勇.中国民间组织报告2009-2010[M].北京:社会科学文献出版社，2010.140.

[7]温艳萍.民间非营利组织的社会与经济效能研究[M].上海:上海人民出版社，2008.143.

[8]里夫金.工作的终结[M].上海:上海译文出版社，1998.122.

[9]谭永生，杨宜永.“十二五”时期应充分发挥社会组织促进就业的作用[J].宏观经济管理，2010，(2).