发达国家农业补贴立法及其经验借鉴

李凤梅

【摘要】文章分析了美国、欧盟农业补贴法律体系的形成及特点，两者均构建了以农业法或农业基本法为基础，农业补贴、农业投资法为骨干的农业补贴法律体系，这些国家在农业补贴的范围、方式、手段、立法体系等方面积累了丰富的经验。对我国完善农业法，加强农业反补贴立法，明确农业补贴的范围与标准等方面有重要的借鉴意义。

【关键词】农业补贴 立法体系 补贴范围

【中图分类号】D93 【文献标识码】A

目前，就发达国家而言，农业补贴立法异常发达，形成了以农业法或农业基本法为中心，农业补贴单行法为补充，完善而健全的农业补贴立法体系。农业补贴立法体系是在WTO《农业协议》达成之后，各国为了减少农产品价格补贴及进出口补贴给农民带来损失而增加有关农业生产要素补贴、农业生产结构调整补贴及推广有机农业、生态农业的补贴从而达到增加农民收入之目的的新型立法。各国农业补贴立法不仅在农业补贴种类及类型上更加符合WTO的有关规则，而且在农业补贴方式上也呈现多样化及法制化的趋势，使农业补贴能够真正成为各国农业发展的动力因素。

发达国家的农业补贴立法

美国农业补贴立法体系。美国没有单行的农业补贴立法，对农业补贴的法律规范散见在不同的法律体系中，主要是体现在其《农业法》中，其他的如《农业援助法案》、《农业保障和农村投资法》、《农场法》中亦有所体现。美国农业补贴范围较广，补贴方式也是多种多样，既有一般意义上的直接补贴，也有间接补贴及合约补贴等。在补贴方式上，主要有价格支持制度、收入保障制度、农业保险制度、出口贸易支持政策及农业灾难救助制度等，是一种典型的综合式农业补贴体系。

从法律体系上看，美国农业补贴相关立法主要包括几个方面：第一，农业基本法。1932年12月通过的《农业法》（也称《农业调整法》），这是美国农业法律体系中的核心法律。该法中规定对农产品实施平价收购政策，平价政策实际上就是政府最低的支持价格，即在农产品交易中，如果市场价格低于平价政策，政府就可以干预市场，保证支持价格能够成为市场的最低价格，所以，支持价格的核心是以“平价”为核心的。支持价格自30年代实施以来，大大刺激了农业生产，导致美国农产品供过于求现象的加剧，出现了大量的农业产能过剩，同时，政策长期提倡支持价格，也导致了财政负担的加重。

直到1973年，美国政府废除了实施40多年的支持价格政策，通过修改《农业法》，正式实施目标价格政策。目标价格支持制度是以生产成本为依据，在生产成本的基础之上附加一定利润来确立的价格，该政策通常与生产计划配合使用。当市场价格低于目标价格之时，那些参与政府生产计划的农场主就可以从政府获得目标价格减去市场价格的差额补贴，这种补贴方式不同于支持价格，政府并不直接干预市场，也不直接发放补贴，而是根据生产计划来分配价格差额的一种补贴方式，这种补贴方式一直持续实施到1996年。

1996年美国再次修改了农业法，此时修改农业法的目的是为了应付即将到来的WTO《农业协议》的要求，也是为了减少政府的财政负担。修改后的农业法确定了一个7年的过渡期（1996年～2002年），在过渡期内减少相应的目标价格适用范围及差额补贴的支出范围，用“生产契约灵活支付计划”来代替目标价格政策，这个计划是一种与生产脱钩的补贴方式，是直接对农场主收入减少的直接补贴形式。但是该计划实施到1998年，美国农产品价格下跌明显、国际市场需求锐减及国内灾害频繁的情况下，美国政府又推出了紧急情况援助补贴政策。这种补贴也是一种直接补贴，但不是以财政预算的方式支付，而是以基金的形式向遭受自然灾害、市场占有份额减少、价格下跌的农场主支付的补贴。2002年WTO《农业协议》的谈判基本完成及生效的前提下，美国于2002年10月制定了《农业保障和农村投资法》，在WTO规则下，对农业补贴的方式及范围进一步予以规范，并且在2002年11月再次修改了《农业法》，由此美国正式确立了WTO规则下的三种农业补贴政策：直接支付、营销贷款和反周期波动补贴。这三种补贴形式相比以前的目标价格政策，在范围及政府财政支出上并没有减少多少，不但如此，按照美国农业部的统计，自2002年实行新政策以来，农业补贴还是呈现增加的态势。

第二，加强农业投资立法，促进对农业信贷的支持。2002年10月制定了《农业保障和农村投资法》，进一步明确了联邦土地银行、联邦中介银行及农业（农村）合作银行的职能与架构，扩大政策性金融机构对农业发展的支持力度。2009年，美国首次修改了《农业保障和农村投资法》，进一步明确了农业信贷的条件、农业投资比例分配、投资条件、投资程序及政府投资方式、资金来源等，增强了法律的确定性，减少了在实际操作中的模糊性，大大刺激了农业投资及信贷的发展。

第三，加强农产品销售及流通领域的立法来补贴农业。美国农业对国际市场依赖很大，是一种出口型农业。美国非常重视农产品销售及流通领域的立法，充分利用了WTO的“绿箱”政策，2002年制定了《农产品销售协议法》、2003年制定了《糖类产品销售法案》、2006年制定了《农产品贸易与援助法》，这几个法律的制定与实施，对农产品在销售及流通流域实施了一定的补贴，提高了美国农产品的国际竞争力。2003年制定、2012年修订的《农业援助法案》，该法案规定：为在生产、销售及流通过程中遭受气候灾害或其他紧急情况而遭受损失的农场主提供补贴。这些农业补贴立法的制定与实施，最大限度地降低了农业生产、销售及流通领域的风险，提高了美国农产品的竞争力与国际市场占有率。

欧盟农业补贴立法。2005年后，欧盟改变了其一贯的“蓝箱”支持政策，由“蓝箱”支持改为“绿箱”支持，以前的“蓝箱”支持是将直接补贴与生产面积相挂钩，依据生产面积大小进行直接补贴，而“绿箱”支持是改变补贴与面积挂钩的形式，将其变为单一的农场补贴，适应了WTO《农业协议》的要求，是欧盟一次比较彻底的农业政策改革，也改变了欧盟长期以来在农业政策领域的保守态度。这些政策的变化体现在2004年底对《欧盟2000年议程》的中期审议上，以法律的形式确认了欧盟农业补贴政策改变的效力。当然，欧盟与美国一样，也设置了3年的过渡期（2005年～2007年），从2007年开始全面实施“单一农场补贴”，至今已经快7年了，归结起来，主要体现在以下几个方面：

第一，改变直接补贴方式。以前的蓝箱政策体现的补贴是以直接支付的方式，按照面积的大小支付给农户，现在改为“单一农场补贴”，不是以直接支付的方式出现，而是依据农场生产面积、作物类型、生态环境要求等条件对农户实施的综合补贴政策，这种支付方式更加具有灵活性。

第二，农产品市场稳定政策。“单一农场补贴”在形式上更加灵活，从2007年开始实施，对农产品市场还是有一些冲击的，尤其是对法国、荷兰这样农业发达国家，导致了这些国家农产品出口受阻。欧盟决定继续维持其原来的市场稳定政策，只是在农产品范围上做了一定的调整。

第三，提高生态环境、食品安全、生物多样性保持在新补贴政策中的衡量标准。“单一农场补贴”补贴力度的大小，新增加了生态环境、食品安全与生物多样性保持的标准，并且在与生产面积脱钩后，在这三种标准上加强了相关的立法及操作要求，如果农民在实际农业生产中，未能达到上述标准，补贴的数额则会相应的减少。这个政策的实施，7年来运行较好，促进了欧盟生态农业的进一步发展，提供了有机农业的覆盖面，也提高了欧盟农产品的市场竞争力。

第四，增加农村发展补贴。欧盟于2008年通过了《欧盟农村及乡村发展议程》（简称《议程》），在该法律中，欧盟将在WTO规则允许的前提下，扩大对农村发展的补贴力度，具体措施由欧盟各成员国自行制定。《议程》的精神主要体现在：第一，鼓励发展生态农业、休闲农业及生产绿色认证产品，鼓励退耕还林还草。第二，支持农民按照欧盟标准进行生产。第三，对水土保持及生物多样性保持较好的农民，提供补贴。第四，鼓励年轻人进入农业、投资农业，鼓励年轻人从事农业生产及到乡村创业，可以一次提供不超过20000欧元的补贴。①

国外农业补贴立法经验与启示

建立了综合性、立体性的农业补贴体系。第一，补贴范围规定。在农业补贴确定的范围上，各国基本采用的是按照土地面积的计算方式，美国和韩国是确定式的，一旦确定就不再变动；而欧盟则依据种植方式的变化来确定补贴范围。在农作物补贴范围上，也是比较广泛，基本上各种农作物都在补贴范围内，美国最为广泛，包括小麦在内的10种农作物；欧盟的补贴范围稍微小一些，只有谷物等6种粮食作物，但是对于涉及到出口的优势产品，会适当加大补贴的力度。

第二，补贴有较强的针对性。欧美各国补贴范围固定，直接补贴的形式较多，有环境补贴、区域性补贴及生产计划补贴等。美国补贴涵盖了10种农作物，但是其80%以上的不同基本上集中在5种主要的农作物上，如棉花、小麦、大豆、玉米及大麦，这有利于提高这5种大宗农作物的市场竞争力。

第三，补贴形式灵活。WTO《农业协议》生效后，鉴于WTO规则，各国适当调整了农业支持政策，此前的价格补贴、出口补贴及贸易保护等政策与《农业协议》有冲突，改为直接对农民收入补贴及农业机构调整等补贴为主。美国实施的主要是与生产相挂钩的直接收入补贴，有较强的灵活性；欧盟根据土地面积、产品质量及生态环境实施直接收入补贴。

完善的农业补贴法律体系。第一，完善农业法，确立农业法的基础地位。美国的《农业法》在20世纪30年代就已经制定了，从1949年以来，形成了每5年修改一次的惯例，虽然1932年《农业法》条文很少，但是其修正案多，大大超过了原来的法条，也是美国修改最为频繁的一部法律，从1949年至今，一共10次修改了《农业法》。对农业投入的方式、标准、范围、规模等方面作了详细、具体的规定。明确了联邦政府与各州的法律责任，规范了农业投资行为，防止了投资的盲目性。同时对农业投入的标准、范围的细化规定也是值得我们学习的，明确农业投资数额、补贴办法、贷款办法、农业保险支持办法等具有较强的可操作性，保证了美国农业持久而稳定的发展。

第二，建立农业补贴法律规范。美国、欧盟一直视农业补贴是农业发展的保障性措施，制定了农业补贴方面很多的单行法律，像美国的《农业保障和农村投资法》、《农业援助法案》等，欧盟的《农业支持法案》等，并且建立了与这些法律相配套的农业补贴政策及具体制度，形成了以法律为中心，以政策及配套制度为基础的综合性法律体系。

第三，明确了农业合作组织的法律地位。欧美农业合作组织非常发达，农业合作组织对农业生产发展起到了很大的推动作用。在欧美的农业法律体系中，都明确了农业合作组织的法律地位，确定了其行业性质、业务范围、法人资格等。美国还确定了农业合作组织可以成为农业补贴的受益主体，在最大程度上保证了农业合作组织对农业生产积极促进作用。

我国农业补贴立法建议

完善我国农业法律支持补贴体系及相关配套政策。根据发达国家的做法及经验，在遵守WTO规则及《农业协议》规定的前提下，完善我国的农业补贴立法体系。

第一，完善我国的《农业法》。2002年制定、2012年修改的《农业法》是我国农业的基本法。2012年修改后，辟有“农业投入”专章，该章从国家财政投入、农业专项基金建设、农业税收、农产品价格、农业金融及农业投资等领域做了原则性的规定，其内容并不具体，而且针对性不强，没有完全利用好WTO相关农业规则。在国家财政支持上，只是笼统地规定“国家财政每年对农业的总投入增长幅度要高于国家财政收入的增加幅度”，但是没有具体化财政投入占国家财政收入的比例，也没有明确中央与地方在财政投入上的比重。应该就农业的生产价值、延伸价值、社会价值及生态价值进行综合评估，确定国家财政的投入比例，尤其应该以法律条文的形式固定中央与地方财政投入的各自比重及各自的权利义务关系，并确定各方的法律责任。

第二，制定《农业投资与补贴法》。我国目前除了《农业法》之外，只有《城乡规划法》、《土地管理法》等少数法律涉及到农业问题，②还没有以法律的形式来规范农业投资、农业补贴的具体规定。从发达国家的经验来看，农业法律体系是一个综合性体系，以农业法或农业基本法为核心，辅以农业投资法、农业补贴法、农业保险法等为补充，我国急需构建一个以农业法为中心的农业法律体系，包括价格补贴、市场补贴、生产补贴内容在内的农业补贴法律，还包括农业投资范围、比重、数额及责任为内容的农业投资法律。制定《农业投资与补贴法》，以法律的形式将农业投资的范围、比重、责任、方式及农业补贴的类型、比重、形式、责任等具体内容固定下来，引导国家财政资金、社会资金及个人闲散资金投向农业，保证农业补贴能够及时发放、确保支持政策落实到位。

加强反补贴立法。目前中国没有制定专门的农业反补贴法，2002年出台了《中华人民共和国反补贴条例》。在中国加入WTO后，建立一个农业反补贴应急机制对我国而言是非常重要的，是保护农产品进出口贸易的法律保障。目前我国每年需要从国外进口大量粮食，反补贴立法的制定对于稳定国内粮食市场有重要作用，可以防止发达国家农产品在我国的倾销。同时，我国有些优势农产品也在大量出口，比如粮食油料、糖类等，反补贴立法的制定，有助于我们在WTO规则下，降低我们这些优势农产品的成本，加大这些产品在国际市场上的竞争力。所以，反补贴立法对于进出口农产品的保护及市场秩序的维持是十分重要的，是应对WTO规则的一项重要立法。

明确粮食补贴范围与标准。要通过立手法段明确农业补贴的种类与范围。我国对粮农的补贴应该包含固定补贴（直补）、不固定补贴（价格支持）和生产补贴三部分内容。

固定补贴。目前我国固定补贴没有统一的标准，按照欧美各国固定补贴的立法做法来看，基本上是与面积或产量挂钩，不管市场价格高低，应该直接支付给农民的补贴。但是我国多是依据各级财政状况来实施的，中央与地方没有专门预算，急需在相关立法中予以明确。

不固定补贴。不固定补贴类似于美国的目标价格，即在市场价格低于生产成本的时候，国家就应该启动这一机制，依据市场价格下降的幅度，对农民进行补贴，这种补贴应该与农产品的实际销量及市场价格相挂钩。

生产补贴。生产补贴是WTO允许发展中国家实施的“蓝箱”政策，我国可以根据实际情况，对粮食生产过程中各生产环节及生产资料进行补贴，这类补贴有助于降低生产成本，提高农民收入。可在今后的立法中予以明确，确定其标准及范围。

（作者为中央民族大学管理学院副教授；本文系国家社会科学基金项目“民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究”成果，项目编号：13BMZ076）

【注释】

①李亮：“《农业协定》与对农民直接支付立法”，《人民论坛》，2011第23期，第91页。

②刘文忠：《中国农业经济立法研究》，兰州大学出版社，2006年，第181页。

责编/王坤娜