人大检察工作监督机制完善

【摘要】人大对检察工作的监督与检察权的独立行使并不矛盾，在制度层面上，二者是辩证统一的关系。当前，人大对检察工作的监督存在监督信息不通畅，监督效果不明显，个案监督不当影响检察权独立性等问题。为此，应当健全人大对检察官的考核机制，进一步探索人大对检察工作的监督方式，以完善人大对检察权行使动态监督。

【关键词】人大 检察工作 监督 完善

【中图分类号】D622 【文献标识码】A

人大监督与检察权独立行使的关系认识

从理论上讲，我国国家权力来自人民，它是统一不可分的。但是国家权力也需要分工，其中一部分由人大直接行使，它表现为宪法和法律规定的各级人大的职权；另一部分则由人大授予其他国家机关行使，它表现为宪法和法律规定的其他国家机关的职权。①人大权力系检察机关合法性的来源，检察机关由人民代表大会产生，受其监督，对其负责并报告工作。依据我国的宪政理论，人大的监督具有单向性和至上性②，因而检察机关相对于人大是不独立的。比如有学者指出：“由于我国实行人民代表大会制的基本政治制度，司法机关是由人民代表大会产生并对人民代表大会负责的国家机关，因此它不得向人民代表大会即国家权力机关独立。”③“由于人民代表大会与其执行机构的关系是领导关系，在执行机构与人民代表大会之间不存在制约、监督和平衡。”④但是也有学者对此提出疑问：人大对司法机关的监督，与检察机关独立行使职权的宪法原则如何和谐、平衡呢？是否只是审议其报告，决定是否通过，就算尽了人大的职责；要不要反过来对由它选出来、向它负责的机关，也“负责”为它创设顺利地独立地行使权力、搞好工作的条件呢？也就是说，人大行使民主权力的同时，是否还要顾及共和精神与宪政原则呢？⑤

笔者认为，人大对检察机关的监督与检察机关保持相对的独立性并不矛盾，因为二者分别处于理念与制度的不同层面。在理念上，立法机关处于最高地位，与其他国家机关是上下位关系。因为就权力的本质而言，国家权力来源于人民，服务于人民，立法权是其它权力产生和存在的依据。但在制度运作层面，作为国家机构之一的立法机关就不能任意侵犯其他国家机关的独立性，主要理由是：

其一，统一的国家权力在具体实施时需要进行分工，各项权力分别交给不同的组织及个人行使，并以法律明确各项具体权力的范围和程序。各项国家权力只有保持相互独立，彼此不倾轧、取代，才能维持国家权力系统的稳定运行。而如果检察机关和其他国家机关必须“无条件地”接受人民代表大会的监督，人大可以任意侵入其他权力的行使，那么，由人大产生的“一府两院”的国家组织体制就失去了意义，宪法所规定的人民法院和人民检察院依法独立行使职权的原则亦毫无意义。而且，虽然人大对“一府两院”均有监督职责，但“监督”内容却存在区别。人大除了规范、监督行政权以外，还对行政权保留了较大的审查批准、讨论和决定权，而人大对司法机关的监督却没有这些权限。而且，人大对审判机关的监督内容也与对检察机关有所不同。不同的监督范围本身即说明了人大对国家机关的监督必须遵循不同权力运行规律的要求，人大监督不可能包揽一切。其二，从专业化要求来讲，人大代表与检察官任职条件不同，行使职权的目标也不同，人大代表不应当代行检察官的权力。其三，虽然在理念上人大居于至高无上的地位，但是不受监督制约的权力都会走向腐败，不仅人大的权力范围要受到宪法和法律的限制，而且人大代表的产生、权力的行使过程均要接受人民的监督，受到其他权力的监督。任何人大代表滥用职权违法犯罪均会被检察机关追诉。从技术角度讲，既然检察机关的法律监督对象包括人大代表，检察机关相对于人大当然具有独立性。

从世界其他国家的情况来看，虽然各国宪政体制不同，检察权的地位、性质、职权范围等方面存在差别，但检察机关均要受到立法机关的监督和制约。正如凯尔森所说：“正是立法机关才最关怀严格执行它所发布的一般规范。立法职能机关对行政和司法职能机关的控制符合这些职能之间所存在的自然关系。因而民主要求立法机关应被赋予对行政和司法机关的控制。”⑥但是，各国的检察权虽然要接受立法机关的监督制约，而这种制约也并不妨碍检察机关依法独立行使检察权。比如，英国检察权完全独立于行政机关，只向议会负责。“但议会只能关注皇家检察院如何有效运作，而不能关注具体的决定。”⑦法国检察权的独立性可以说基本不会受到立法机构的影响。虽然在司法实践中，议员可能因选民诉求而给检察系统施加压力，甚至在具体案件中游说检察官或检察长，但立法机构人员的游说更多地体现为意见交流，检察人员既可虚心听从意见，也可基于独立公正而拒绝听从。从根本上说，检察机关对人大负责就是对法律负责，而不是行政上下级隶属关系般的负责。然而目前我国在理论上，教条式地理解“议行合一”，甚至讳言分权的状况仍然比较普遍。事实上，五四宪法关于“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉”的规定，业已肯定了检察机关可以相对独立于人大。检察权的独立行使更为关注的是检察权的制度运作，虽然在理念上我们可以认为人大与检察机关是上下位的关系，但在制度运作中，无论是人大行使监督权还是检察机关向人大负责，均要有章可循，才能保证人大代表的职权不被滥用，保证检察权依法独立公正行使。

人大监督检察机关的具体方式及存在问题

依据宪法、人大组织法及人民检察院组织法的规定，人大监督检察机关的具体方式涉及两个方面：

一是人事监督。包括以下内容：最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免；地方各级人民检察院检察长由同级地方人民代表大会选举和罢免；最高人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由同级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。其中，地方各级人民检察院检察长的任免还须报上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常委会批准。人大的人事监督说明检察机关及其组成人员由人大产生，即通过人大程序使其获得合法性。

二是工作监督。主要包括以下内容：各级人大及其常委会听取检察机关的工作报告，有权进行审议并作出决议；各级人大审议议案的时候，人大代表可以对检察机关的工作提出询问或者质询，检察机关应当进行说明、解释或答复；人大及其常委会有权审查检察机关制定的司法解释，发现有与人大及其常委会制定的法律不符者，有权要求检察机关修改，或者通过法律或决议的方式直接对其进行修改或将其撤销；各级人大常委会有权安排代表对本级或下级检察机关的工作进行视察和执法检查；人大及其代表接待人民群众的来信来访，有权将群众反映的问题交由有关检察机关处理并要求检察机关报告处理结果；必要的时候人大及其常委会可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查报告作出相应决议；检察机关依法提交人大决定的重要事项。

当前人大监督检察机关存在的主要问题是：

第一，监督信息不通畅，监督效果不明显。在人事监督方面，根据宪法规定，人事任免权作为人大及其常委会的一项重要职权，既是组织国家机关的权力，又是监督国家机关工作人员的手段。实践中，检察机关的组成人员首先需经党内程序，各级党委对于本级检察机关的人事安排具有提名权，这种提名权不仅包括提出选举、罢免的检察人员名单的权力，而且包括对检察人员晋升和调动工作的权力，人大则享有批准权。然而由于人大代表及常委会组成人员缺少对检察人员的深入了解，人大的批准任免权往往流于形式。同样，依据《监督法》，人大可以通过听取工作报告、质询、特定问题调查等方式对检察权的行使进行监督，但是由于人大知情渠道不畅，信息来源主要依靠检察机关自身的报告和介绍，监督往往流于形式化。

第二，个案监督定位不清、界限不明，影响了检察权的独立行使。在人大对检察权行使的监督中，目前颇有争议的是个案监督。从根本上讲，人大监督检察工作的目的是敦促、支持检察机关公正行使职权，因而，人大监督不能干预检察机关依法独立行使职权，更不能越俎代庖，由人大直接行使检察权。根据《全国人大常委会关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》第十条，人大常委会在调查违法案件时，“不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。因而人大不能代行检察权，不能干预正常的司法程序。也就是说，人大监督具体案件的目的是启动检察机关的自我监督和自我纠正，依靠检察机关自行复查解决错案，以实现监督的目的。举例说，人大对群众反映突出的案件可以通过听取汇报、询问、质询、视察或者组织关于特定问题的调查委员会等方式了解情况，可以就检察机关在办案中存在的违纪违法问题提出批评和建议。但人大不能自行以司法手段调查检察机关正在办理的案件事实，不能直接指令检察机关如何处理案件。有学者提出：“在特定情况下，人大可以行使个案监督（如涉及政治问题）。”⑧这一观点值得商榷。因为所谓政治性问题与法律问题并无明确界限。各国检察机关办案中均存在着贯彻政治方针政策的问题，尤其是对案件是否公诉这样的法律问题经常存在着政治考量，域外以检察一体统筹检察官独立的一个重要理论依据，即是统一办案中政治方针政策的贯彻执行。把政治性问题与法律问题分开事实上是难以做到的，并且还要涉及到对政治问题还是法律问题的判断者是谁，如果由人大来判断何谓政治问题或法律问题，人大干预则难以避免。

总体上说，相比较地方党委和政府，人大对检察权独立行使的影响并不大。但是根据权力监督制约的规律以及我国的宪政理论，人大对检察工作的监督绝不应当像目前这样软弱。如何改变人大监督名不副实的状况，切实发挥人大作为权力机关的作用，保证检察权依法独立公正行使，是制度改革必须认真研究的问题。

完善人大监督检察工作机制的若干思考

新刑诉法对检察机关强化法律监督赋予了更多的执法任务和工作职责，在内部监督机制不健全的情况下，更有必要对检察机关的执法行为增强外部监督。如何发挥人大对检察机关的监督作用，使监督更加科学、更具公信力，要解决这个问题，不仅应在体制和制度架构内寻求路径，也应该从体制改革和制度创新中寻找出路。人大对检察机关的监督表现为对“事”和对“人”两个方面。依据政治分权和司法工作规律，人大对检察权的监督重点，应当加强对检察官素质的监督管理，以此来实现维护检察权独立和防范检察权滥用的双重目标。同时进一步探索人大对检察工作的监督方式，以实现对检察权运行的动态监督。

第一，健全人大对检察人员的考核机制，促进考核实质化。当前，对检察人员的管理主要是依据党管干部原则，由党委组织部门对提名检察长的候选人和拟被任命的副检察长、检察员进行考核，然后交由人大“画圈”通过。这样一种考核机制与普通公务员考核相同，不符合检察权作为司法权的特殊要求，也使得人大监督形式化。当前，可以从健全检察人员产生机制入手，建立联合考核制度，即在人大设置检察官推选委员会，由人大常委会会同党委组织部门对提名检察长的候选人和拟被任命的副检察长、检察员共同进行考核，避免不适格的人员进入检察机关，同时负责检察官的晋升把关。这使国家权力机关对检察机关人事任免权的监督切实发挥其应有的把关作用。

第二，在人大设置检察官惩戒委员会，加强对检察官的制约。目前我国检察机关实行的是相对封闭的惩戒制度，对检察官的惩戒主要是由本院监察或政工部门调查，检察长办公会审议决定。从实践来看，由检察机关自身负责对检察官的惩戒，容易受到部门保护主义的影响，难保公平公正。笔者建议：在省和中央两级人大设置检察官惩戒委员会，负责检察官违纪行为的惩戒。惩戒委员会由人大及其常委会、党委组织部人员构成，委员会成员还可以甄选部分社会公众的代表（比如知名律师、高校专家等）以及部分资深检察官担任，以扩大民主和增强惩戒的透明度。同时，保留检察机关一定的惩戒权。这样的惩戒模式不仅符合了我国检察机关的领导体制，而且具有以下优点：既坚持了党委对检察工作的监督，符合党管干部的原则，也使得人大监督实质化，符合了我国的政治理念。实现了检察权外部监督的系统化，既有利于惩戒的公正和效率，也体现了惩戒公开，使得惩戒结果更易广为接受。⑨

第三，探索人大对检察权行使的监督方式，将人大监督与人民监督员监督相结合，形成监督合力。针对人大对检察工作的监督存在监督信息不畅，监督流于形式的问题，应当拓宽信息渠道，积极运用质询、特定问题调查等手段加强对检察权行使的监督。积极通过执法检查、信访案件督办等多种渠道，及时掌握检察官履职情况，强化对检察人员的监督。

笔者认为，可以进一步探索人大对检察权行使的监督方式，将人大监督与人民监督员监督结合起来。现行的人民监督员制度存在着一些制度缺陷，被监督者决定监督者的选任、监督经费由检察机关提供、监督机构内设于检察机关等方式，使得该制度的运作缺乏“人民性”，摆脱不了自我监督的尴尬。应当说，人民监督员制度与人大监督在监督内容、理论根据、根本宗旨等方面具有较大的相似性，如果将人大监督与人民监督员监督实行有机结合，可以最大限度地提高人民监督员监督的效能，同时也为人大监督提供了一个更为直接的途径。为了保证监督的有效性，可以考虑在各级人大常委会设置人民监督员管理委员会，负责人民监督员的选任及日常管理。这种模式既可以克服目前由检察机关自己选人监督自己的方式所产生的弊端，体现人民监督员广泛的代表性和民主性，同时还有利于节约监督资源，提高监督效率，实现监督的最佳效果。

（作者单位：河南科技大学法学院）

【注释】

①许崇德：《中国宪法（修订版）》，北京：人民大学出版社，1996年，第139页。

②龙宗智：《检察制度教程》，北京：法律出版社，2002年，第172页。

③龙宗智：“论依法独立行使检察权”，《中国刑事法杂志》，2002年第1期，第12页。

④谢鹏程：“论检察权的性质”，《法学》，2000年第2期，第16页。

⑤郭道晖：“民主的限度及其与共和、宪政的矛盾统一”，《法学》，2002年第2期，第6页。

⑥[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第313页。

⑦[英]加里·帕顿：“皇家检察院的结构和检察官的工作方式”，《英国刑事审判与检察制度》，北京：中国方正出版社，1999年，第77页。

⑧李颖，雷建国：“检察权独立的宪政分析”，《法制与社会》，2008年第17期，第112页。

⑨章群：“检察官惩戒机制研究”，《前沿》，2011年第20期，第17～21页。

责编/许国荣（实习）