法治环保的立法回应

刘彩灵

【摘要】危害环境犯罪在刑法中的独立地位一直没有突破，新近污染环境罪的修改难达初衷，整体看法定刑设置过轻且处罚手段单一，环境监管责任追究滞后。刑法典中应设危害环境罪一章，对罪名进行重新分解或规整，行为犯与结果犯应分别规定，确定重刑方向，全面提升法定刑，灵活运用多重处罚手段，将环境监管失职罪修改为放纵污染环境罪，促使环境监管部门转变事后监督的观念。

【关键词】环境刑法 生态法益 行为犯与结果犯 重刑方向 放纵污染环境罪

【中图分类号】DF6 【文献标识码】A

问题聚焦

危害环境犯罪在刑法中的地位一直没有突破。现行刑法中，危害环境犯罪归入妨害社会管理秩序罪，被看作是对社会管理秩序的侵害，体现了当时秩序至上的立法观念。随着对环境问题认识的逐渐深入，以人类为中心的价值观逐渐被生态中心主义取代，环境犯罪是对生态法益的侵害已成共识，生态法益独有的属性，决定了它无法从属于其他法益。

首先，生态利益是全人类的利益而非某一国家、某一群体或个人的独有利益。①环境的破坏很难被约束在一定的区域，上游水污染随着河流的流动破坏了下游的水质；某一个城市大气污染物的增多，必会影响周边城市的空气质量。我们应该以人类整体的生态利益为基础，抛弃个体利益、地区利益的束缚，从全球整个生态系统的角度来考察和认识环境生态利益。

其次，生态利益是一种现实利益与未来可得利益的结合。生态环境不仅是当代人生存的环境，也是后代人生存的环境。危害环境行为的破坏力可能很快显现，也可能积累到一定时期才爆发。修复遭到破坏的环境可能需要投入大量人力物力、经过几代人的努力才能缓解，甚至可能永远无法恢复。因此，刑法的保护不应局限于对现实利益的保护，必须放眼未来。

最后，生态法益很难仅仅以人身伤亡或经济损失这种传统的方式衡量。生态利益的破坏不总是表现为财产的损失或人身的伤亡，很多情况下很难量化。

生态法益的独立性决定了危害环境犯罪不同于侵犯财产的犯罪，也不同于侵犯人身的犯罪，更不能简单理解为对秩序的侵犯。应当尽快结束危害环境犯罪在刑法典中的从属地位，独立成章，科学合理分类，形成结构合理、内在联系密切的体系，满足环境法治的需要。

“故意—行为犯”与“过失—结果犯”的冲突。“…刑法的反应太迟钝了…人们的追溯总是要等到损害结果发生以后才开始，刑罚与已经发生的损害相比犹如抛石打天”。②2011年2月25日《刑法修正案（八）》实施，在危害环境犯罪上最大亮点是将原刑法中“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”，随之罪名也由重大环境污染事故罪改为污染环境罪。修订后的刑法，成立污染环境罪不再苛刻地要求造成财产损失和人身伤亡的后果，这种变化无疑是进步的，体现了立法者从人类中心主义向生态中心主义价值观的转变。但是，“严重污染环境”是一个多义词组，内涵十分模糊，可以理解为对污染行为的限制，也可以理解为是对危害结果的界定。2013年6月最高人民法院与最高人民检察院联合出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，列举了“严重污染环境”的14种情形，其中1～5项是对行为的描述，如，非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上等等。6～14项是对结果的描述，如具体规定了破坏农田森林的数量，财产损失的金额，伤亡的人数等等。司法解释赋予了“严重污染环境”既有行为的意义，又有结果的内容，这意味着污染环境罪既是行为犯（符合法定行为即成立犯罪），也是结果犯（出现法定的危害结果才成立犯罪），这样，该罪主观方面的判断似乎成了问题。③

按照刑法通说，过失犯罪必须造成危害结果才处罚，因此行为犯只能是故意犯罪，因为行为犯不要求结果，过失的行为犯是不成立的，故站在行为犯立场，污染环境罪主观方面只能是故意；但是，站在结果犯角度，行为人即使不追求或放任结果的发生（故意），但精神懈怠缺乏谨慎，不尽注意义务或不尽结果回避义务（过失），造成了严重污染环境的后果，显然也应当处罚。过失污染环境犯罪也是实践中最常见的情形。④如此一来，污染环境罪既是行为犯又是结果犯，既是故意犯又是过失犯，如此丰富的内容在一个罪名中全部呈现，无论如何都不合常态，既超出了立法的习惯，也很难配置相应的法定刑，难以做到罚当其罪。显然这次刑法修改并不理想。

处罚过于轻缓且形式单一。与其他普通刑事犯罪一样，危害环境犯罪刑罚种类主要为自由刑和罚金刑，但法定刑的设置总体过于轻缓。

自由刑的设置偏低。横向比较，德国是废止了死刑的国家，刑罚设置普遍比我国轻，但德国刑法对危害环境的特别严重的情形最高可至10年自由刑（第三百三十条）；我国刑法中污染环境罪，设置的基本法定刑是三年以下有期徒刑或者拘役，后果特别严重的，仅为3年以上7年以下有期徒刑；再做综向比较，第二百六十四条规定的盗窃罪是单一的侵犯财产的犯罪，数额特别巨大的，可判处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；环境犯罪中的盗伐林木罪，是对特殊对象“林木”的盗窃，既侵犯到了财产，又破坏了环境，数额特别巨大的，仅处七年以上有期徒刑。

危害环境犯罪的法定刑大多配置有罚金刑，但并未规定罚金的具体额度，留给法官很大的自由裁量空间，司法实务中大多案件判处罚金的数额偏低，与企业污染防治投入的资金与赚取的巨大利润相比，微不足道的罚金不足以阻止犯罪的恶念，利益权衡之下，难免铤而走险。

遭到破坏的环境要恢复，需要投入巨大的人力物力以及时间，判处了一定的自由刑或罚金后，更重要的是如何治理恢复环境，因此需要更多样化的灵活的处罚手段。在我国，恢复和治理污染的巨大费用由政府来买单，这意味着污染者造成的恶果要由纳税人承担，这违反公平正义。俄罗斯联邦刑法在这个问题上的做法是，对环境犯罪判处不剥夺自由的劳动改造，去恢复所造成的环境损害，对我们有一定的启发。

环境监管责任的追究滞后。大多数环境事件，都伴随着环境监管部门的失职，监管者的不作为纵容了污染者的胆大妄为。刑法第四百零八条规定了环境监管失职罪，负有环境保护监督管理职责的人员严重不负责任，导致严重后果的，要追究刑事责任。

我们注意到，环境监管失职罪成立犯罪的一个重要条件是，必须导致了严重后果，刑法表述为“导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，这种对结果的要求与当时刑法中重大环境污染事故罪是一致的，最高人民法院曾在2006年《关于审理环境污染刑事案件若干问题的解释》中，对两罪“公私财产遭受重大损失”和“造成人身伤亡的严重后果”一并作出规定，内容完全相同，说明了两罪的相辅相成关系。如前所述，2011年2月25日《刑法修正案（八）》将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪，成立该罪不再要求有具体的财产损失或人身伤亡，但环境监管失职罪并未随之作出相应变动，仍固守以财产损失和人员伤亡作为成罪的标准，刑法对环境监管失职者的宽容，令人费解。

立法回应

从人类中心主义向生态中心主义的转变—确立环境刑法的独立地位。高速经济的代价是人类生存环境的恶化，在严酷的环境状况下，以人类为中心的价值观念应逐步为生态观念取代，生态法益的独有特征决定了环境犯罪的独立性。日本是第一个通过单行环境刑法的国家，1970年，日本通过《公害罪法》，成为环境刑法的最重要组成部分；70年代英美分别通过在环境法中设立环境犯罪罪名并配置相应的刑罚处罚措施，彰显环境犯罪的独立性；发达国家环境保护的良好局面，与上述刑法改革功不可没。

我国环境刑法完善，必须勇于开拓刑法体系的新途径，环境刑法需要实现结构性的突破。我国现有刑法体系中单行刑法形式渐微，以单行刑法对环境犯罪统一作出规定的作法行不通；同时缺乏真正意义上的附属刑法，没有在行政法中规定具体的定罪量刑实质内容的经验，也存在着立法权限的障碍。因此，现实可行的做法就是，在刑法典内部进行结构性调整，尽快将危害环境犯罪从妨害社会管理秩序罪中分离出来，独立成章。这种体系性的变革，借鉴了各国环境刑事立法的经验，立足于我国刑法现状与立法习惯，既彰显危害环境犯罪的共同本质—对生态法益的侵害，又突出了该类犯罪在刑法中的重要地位。环境刑法在刑法中的独立地位的确立，不仅使刑法的分类更加科学合理，同时能够更好的满足我国严惩环境犯罪实践的需要。⑤

从杂乱无序到疏而不漏—对危害环境犯罪分解整合科学分类。独立成章，为危害环境犯罪的科学分类打下了基础。危害环境的犯罪错综复杂，需分解整合科学分类，形成逻辑结构清晰，繁简得当，疏而不漏的体系。现行刑法中罪名的设立较杂乱，或过于笼统，或过于细化，导致罪名的重复与交叉。⑥如污染环境的犯罪，仅有第三百三十八条污染环境罪一个罪名，而大气污染、水污染、放射物污染等构成特征各有不同，社会危害程度也有差别，法定刑配置应有所区别，需分解为不同罪名。结合我国整体的环保立法结构，与《环境保护法》以及《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》和《渔业法》等其他专门法相对应，同时参考国外环境立法例，建议本章犯罪分为两大类：

一是污染环境的犯罪。将第三百三十八条污染环境罪分解，根据污染类型的不同，细化为水污染罪、大气污染罪、噪声污染罪、固体废弃物污染罪、放射物污染罪。

针对行为犯、结果犯的不同特点，借鉴交通肇事罪与危险驾驶罪的立法经验，不妨将水污染罪、大气污染罪等犯罪规定为结果犯，主观上为过失，根据危害程度配置相应的法定刑；在这些具体污染犯罪之后统一设置一个污染环境罪，为主观上是故意的行为犯，配置相对结果犯较轻的法定刑。这样，有故意严重污染环境的行为（符合2013年《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》1～5项的规定）以污染环境罪定罪处罚；客观上有污染环境的行为，主观上对行为可能造成的危害结果存有过失，且造成了严重污染环境后果的（符合上述解释6～14项规定），以水污染罪、大气污染罪等定罪处罚。如果行为人故意向环境中投放污染物，追求或放任危害结果的发生的，则超出了危害环境犯罪的范畴，是一种危害公共安全的行为，可能构成投放危险物质罪或以危险方法危害公共安全罪。⑦

二是破坏资源的犯罪。将现有刑法中的相关犯罪整合，合并为破坏土地资源罪、破坏草原资源罪、破坏森林资源罪、破坏矿产资源罪，破坏野生动物资源罪、破坏植物资源罪、破坏渔业资源罪，针对不同的污染类型，明确其成立犯罪的条件，配置相应的法定刑。

确定重刑方向，处罚手段由单一到多层次多结构变化。整体提升法定刑。人类生存环境的恶化，呼唤更加严厉的刑罚，刑罚不仅要立足于对已然犯罪的处罚，对未然之罪的预防同样应得到充分的体现，刑罚预防的功能在危害环境犯罪中更应得到重视，环境保护事前预防比事后的惩治更有意义。无论立足于特殊预防还是一般预防，环境的恶化都决定了现阶段我国对环境犯罪的处罚必须坚持重刑的方向，以严厉的惩罚打消犯罪人再次犯罪的念头；以重刑将犯罪意念遏制在萌芽状态；同时严厉的处罚体现了法律的公正性，强化了公民对法律的信赖，对爱护环境的守法公民也无疑是一种鼓励与支持。

自由刑有待提升。自由刑是刑法最为重要的、适用最为广泛的刑罚种类，可考虑污染环境行为犯，法定刑设置在三年以下有期徒刑，拘役、管制幅度内；造成环境污染事故的，根据污染的类型、危害的程度，在三年以上十年以下区间设置法定刑；情节特别严重或造成严重环境污染事故的，可设置为十年以上有期徒刑；危害严重的犯罪，如放射物污染罪甚至可以考虑无期徒刑。破坏资源的犯罪也应在刑法规定的基础上适当提升法定刑。

罚金刑要改变仅笼统规定的现状，数额应当明确。行为犯可规定一定罚金额基数，结合犯罪的延续日数、犯罪的次数确定最终罚金数额；结果犯结合污染的程度、实际损失等指标，确定一定的倍数（如财产损失的1～5倍），使行为者付出的代价大于其犯罪成本；对无法量化的结果，则在重刑原则下，由司法机关结合案件具体情况行使裁量权。

多种处罚措施并用，重视对环境的恢复。受我国刑罚种类的限制，仅用自由刑或罚金刑还不能满足处罚环境犯罪的需要，可借鉴我国刑事附带民事诉讼的模式，授权在刑事诉讼中判处刑罚的同时，判决追究行政责任或民事责任：责令停止生产，停业关闭；责令限期改正，责令恢复原状；责令支付因犯罪行为导致的恢复费用；吊销营业执照，行政罚款，侵权责任赔偿等等，来弥补刑事处罚的不足。

结合我国的缓刑制度促使犯罪人恢复或弥补对环境的破坏。危害环境犯罪人的人身危险性一般并不严重，符合缓刑适用条件的，可广泛的适用缓刑，责令犯罪人在缓刑考验期内对所造成的环境破坏进行恢复或弥补，并以环境恢复指标考察刑罚是否执行。在考察期内达到环境恢复指标者，原判刑罚不再执行；未达要求的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。

由事后监督到防患于未然—设立放纵污染环境罪。在环境保护的各个环节中，刑法归根到底是一种事后法，政府事前对环境的监管作用举足轻重。⑧

负有环境监管职责的国家机关工作人员，严重不负责任，不正确履行职责，放纵污染行为，必须严惩。遵照我国立法习惯，这种犯罪因主体的特殊，仍然还应规定在渎职罪一章中，但应当与危害环境犯罪相互呼应与平衡。适应污染环境犯罪行为犯入罪，刑法对环境监管失职行为的介入应当提前；严重不负责任，放纵污染环境行为的发生，尚未造成重大环境污染事故的，就成立犯罪；导致发生重大环境污染事故的，可作为结果加重犯，加重处罚。该罪主观上应为故意，以“失职”命名已不适宜，罪名可考虑修改为放纵污染环境罪，促使环境监管部门转变事后监督的观念，防患于未然。

（作者为河南科技大学法学院刑事法教研室主任、副教授）

【注释】

①汪劲：《环境法律与价值追求》，北京：法律出版社，2000年，第209页。

②[法]米依海·尔戴尔玛斯·马蒂：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，北京：法律出版社，2000年，第253页。

③赵秉志：《刑法各论》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第313页。

④张梓太：“环境犯罪归责的主观要件分析”，《现代法学》，2003年10月。

⑤魏汉涛：“险社会背景下环境刑法变革要提防两种倾向”，《中国地质大学学报》（社科版），2013年1月。

⑥王俊，安树昆：“环境犯罪的刑法现状及其改进”，《云南行政学院学报》，2008年第3期。

⑦张绍谦：“论重大环境污染事故罪主观方面的两个基本问题”，《中州学刊》，2009年第3期。

⑧刘之雄：“环境刑法的整体思维与制度设计”，《法学论坛》，2009年第5期。

责编/王坤娜