改善上海保障房社区的运行

摘要：作为完善住房保障体系的重要载体，上海先后规划了31个大型保障性住房社区。通过对五个已经启用的社区展开调研，了解到总体入住率为52.96%，出租率为27.4%，入住居民以中低收入家庭为主，老年人比重较高，外省市户籍家庭比重为17.54%，其中超过半数是租住。入住居民对社区环境等较为满意，对养老设施等满意度较低，对社区物业服务评价不高。对于运行中存在的突出矛盾，应在管理体制、财政投入、社区融合、配套设施等方面采取措施加以缓解。

关键词：保障房社区；上海；运行；满意度

大型保障性住房社区（“保障房社区”）的集中涌现是上海近几年城市建设和发展过程中值得关注的现象。自2003年至今，上海共选址31处保障房社区，规划用地面积141平方公里，规划新增住宅建筑量8 537万平方米，其中保障性住房面积约5 690万平方米，规划导入人口规模约296万人。自2005年以来，这些保障房社区陆续启用，其中有5个社区已初具规模，具体包括宝山顾村基地、嘉定江桥基地、松江泗泾基地、浦东周浦基地和闵行浦江基地。

为了更加全面地了解保障房社区的运行情况，尤其是入住居民的真实感受，在5个保障房社区已经办理入住手续的3.3万户居民中，随机抽取10%开展问卷调查。在发出的3 300份问卷中，共回收有效问卷2 921份，总有效率为88.5%。

一、 保障房社区的运行现状

1. 保障房社区入住情况。这5个保障房社区从2005年陆续启用，目前已签约购房的居民为4.98万户，入住户数为3.27万户；总体入住率（入住数/已建成套数）的平均值为52.96%；签约入住率（入住户数/签约户数）的平均值为69.36%；入住的出租率（租赁户数/入住户数）为27.4%。

（1）总体入住率。影响总体入住率的因素主要有建设进度、配售进度、居民选房意愿、签约入住手续办理的周期等。由于配售进度和手续办理周期都依照相对固定的流程，而且在政府统一规划的安排下，居民的选择空间也较为有限，因而建设进度成为形成各个保障房社区总体入住率有所差异的最主要原因。从建设进度指标（已建住房面积/规划住宅面积）来看，比率最高的是松江泗泾社区（100%），其后依次是周浦、江桥、浦江和顾村（62.75%），而总体入住率的高低次序与之完全相同。另一方面，总体入住率也能反映某个时段各个保障房社区的住房空置率。入住率越高，空置率越低，反则反之。由此可见，五个保障房社区的平均空置率在47%左右。这个数据足以提醒相关职能部门要加快保障性住房的配给效率，使有限的住房资源尽快用于解决居民的住房困难问题。

（2）签约入住率。从签约到最后入住，需要完成贷款、搬迁等程序。其中，办理银行贷款是一个主要的环节。在上海所构建的“四位一体”、租售并举的住房保障体系中，购买经济适用房的住房保障对象必然需要办理贷款（包括商业贷款和公积金贷款）。由于住房保障对象兼具住房困难和收入不高两个特征，因而其较为有限的支付能力在申请银行贷款审批时会面临较大考验。另外，有些急于改善住房状况的保障对象在申请阶段刻意瞒报或低报收入和资产状况，而在申请银行贷款时又补上被瞒报或低报的收入和资产，使得银行对保障对象的诚信产生怀疑，从而影响贷款手续的办理。在调研中发现，有不少家庭因为收入过低而被银行拒绝贷款，以至于不得不放弃已经选好并签约的保障性住房。因此，非常有必要在经济适用房的申请阶段开展贷款预评估，使保障主管机构和保障对象都有相对明确的预期，从而一方面可以节约行政成本，另一方面也能提高保障性住房的使用效率。

（3）住房出租率。在调研中发现，住房出租的原因主要有两个方面。首先，将闲置的动迁安置房用于出租。由于这几个保障房社区在规划之初都是以动迁安置房为主，后来虽然增加了经济适用房等其他类型的保障性住房，但动迁安置房所占比重仍然在60%左右。在现行政策体系中，接受实物补偿的动迁居民大多可以获得多套动迁安置房。因而，在解决自住问题后，许多居民选择将闲置的动迁安置房用于出租。这种做法既符合现行的政策规定，又能增加出租人的经济收入，还能增加租赁市场上的可用房源。其次，将配售获得的经济适用房用于出租。一些居民在购买经济适用房之后，出于种种原因考虑（比如认为经济适用房所在地与工作所在地距离较远，或觉得经济适用房所在区域配套不完善，等等），选择将配售获得的经济适用房用于出租。按照《上海市经济适用住房管理试行办法》（沪府发〔2009〕29号）的规定，“经济适用住房的房地产权利人、同住人不得将经济适用住房擅自转让、出租、出借、赠与或者改变房屋使用性质”。因而，这种出租行为是违背相关政策规定的，必须加以禁止。

2. 保障房社区入住居民的特征。入住居民以中低收入家庭为主体，老年人较多，另外，人口结构也随着社区逐步成熟和房源使用限制条件的放开而有所变化。

（1）家庭结构比较简单。家庭人口以2人～3人为主，4人以上的占17%左右；1、2代家庭各占45%左右，3代及以上家庭约占8%。

（2）老龄化程度较高。60岁以上居民占26.17%，高于上海市23.4%的整体水平，同时双老家庭和孤老家庭占被调查家庭总数的30%以上。

（3）家庭可支配收入较低。按居民自报数据，家庭平均年收入为3.96万元，不到2010年上海市城镇居民户均年可支配收入的一半。

（4）外来人口所占比重较高。外省市户籍家庭比重为17.54%，其中，通过租赁方式入住的外省市户籍家庭占50.09%，购买由动迁安置房转化的商品房占30.12%，购买二手动迁安置房（满三年可上市交易）的占17.9%。

3. 入住居民对公建配套设施的满意度。调查问卷分别了解了各保障房社区居民认为近几年有较大改善的方面和急需改进的方面。将两组数据进行综合，得到入住居民对各类公建配套设施的满意度水平。

（1）对社区（居住）环境、教育硬件设施配套方面的满意度较高。由于一直比较重视新建保障房社区的硬件设施配套，因而相比原有居住环境，入住居民对包括社区环境和教育设施等方面较为满意，平均满意率超过了40%。

（2）对商业和养老设施等方面的满意度不高。5个保障房社区的入住居民普遍对商业和养老设施的满意度不高，平均满意率没有超过10%。

（3）对交通的满意度有较大差异。由于各个保障房社区的交通配套设施不仅在布局上有差异，而且在建设进度上也有差异，使得各个社区入住居民对该方面的满意度差异较大，平均满意率较高的超过了50%，而较低的只有12%。

（4）对治安服务改善的呼声较高。不少入住居民在调研中反映，由于存在一定的出租现象，而且保障房社区所在地的警力配备有限，使得治安状况堪忧，甚至在个别社区出现了较为严重的治安问题。

4. 入住居民对社区物业管理的满意度。这5个保障房社区都是由住宅建设单位委托的物业服务企业进行管理，服务内容覆盖了保安、保洁、绿化养护和报修等基本项目。按照五分制的满意度测评方法，调查了入住居民对物业管理的满意程度，满分为5分。

（1）物业服务企业以国有物业公司为主。5个保障房社区都是由国有物业公司进行日常维护和管理，这些企业在全市物业行业均具有一定的影响力。

（2）入住居民普遍对所在社区的物业管理和服务水平不够满意。各个社区的物业服务得分都低于3分，其中泗泾社区只有2.1分。集中反映的问题包括社区治安巡逻少、报修周期长、小区地下停车设施缺乏管理以及入室盗窃时有发生等。

（3）入住居民参与社区管理的积极性不够高。在调研中，不了解社区物业服务的比例占到40%，仅有2%的居民表示参与了业主委员会的选举工作，另外超过40%的居民不知道所在社区有业主委员会。

二、 保障房社区运行中的主要矛盾

保障房社区在运行过程中，既遇到当前所有居住区都存在的一些共性问题，也面临一些特殊的问题。在此，重点分析后者。

1. 社区规划建设与后续管理存在脱节现象。由于土地资源紧张，上海的保障房社区都选址于郊区，管理基础较为薄弱，而一些规划和配套建设方面存在的不足，进一步加大了后续管理的难度。比如，浦江社区跨闵行区和浦东新区两个不同的行政区，给后续管理留下了较多隐患。再比如，大多数公建配套设施的规划都采用以人口规模为依据、主要适用于商品住房小区的标准，没有考虑到以保障性住房为主的大型居住社区的特征，使得设施配置与居民需求不相匹配。另外，一些按规定应由当地政府投资建设的敬老院、托老所等养老服务设施和文体活动中心普遍缺配。还有一些配套设施，虽然已经建成，但迟迟没有启用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影响。

2. 物业服务的供给与需求存在较大落差。如前所述，调研中反映出居民对所在小区物业服务的满意度较低。但与此同时，物业公司也叫苦不迭，由于被调查的几个大型社区中动迁安置房占很大比重，对动迁家庭收取的物业费要远低于普通商品房的标准。按照实际收取的物业费标准，往往只能维持一级物业服务，而调查结果显示，居民普遍希望小区物业达到三级服务水平，这中间巨大的落差就造成了居民对物业服务的不满意，缴纳物业费的积极性受到影响。随着物业费收缴率的降低，物业公司的服务质量也逐渐下降，以致形成了一种“恶性”循环。

3. 社区管理与服务的行政资源相对紧张。几个保障房社区的管理体制已初步形成，主要采取了两类镇管社区的模式，即镇直管模式（在镇级层面设立“社区办”，直接管理居委会，如泗泾社区），和镇间接管社区模式（在镇政府和居委会之间设立一个或多个社区管理机构，如顾村社区设立的社区管理中心）。但目前的社区管理和服务半径偏大，平均每个居委会下辖约1 500户居民，行政资源相对不足使得管理工作的难度大大增加。

4. 人口导入区域政府的财政压力较大。面对大批量增加的导入人口，各种建设、管理和服务支出对人口导入区域政府的财政带来了巨大的压力。由于“权随责走”、“费随事转”尚未落到实处，虽然有一次性的财政转移支付，但人口导入所带来的教育、卫生医疗、交通、社区管理服务等方面支出将是长期性、持续性的，如果没有市、区两级政府更有力的支持机制，大型居住社区的管理将面临严重的资金瓶颈，对入住居民的生活将带来较大影响。

三、 改善保障房社区运行的政策建议

着眼于保障房社区的可持续发展，立足于探索建立管理出效率、群众得实惠、基层有活力的体制机制，基于实地调研，提出以下几点政策建议：

1. 有针对性地完善市政公建配套设施。建议在总结保障房社区配套建设经验教训的基础上，适时修订居住区公共服务设施配置标准，或专门编制以保障性住房为主的大型居住社区公共服务设施配置标准和办法，使之更符合保障房社区的人口结构、经济状况和生活需求等客观情况。

2. 加强保障性住房房源配售和使用管理。针对保障房社区较高的住房空置率和出租率，除了继续完善各项配套设施之外，要进一步加强房源配售和使用管理。一方面要严格供应标准，特别是针对不愿意腾退原有住房的经济适用房申请对象，要采取相应手段（比如降档配售）鼓励保障对象入住；另一方面要加强保障性住房使用情况的监管，对空置或符号上市条件的房源，尽可能回购，并配售给轮候的保障对象。

3. 探索建立适应大型居住社区的物业管理模式。保障房社区的物业管理存在一定的特殊性。短期内，自中心城区导入的人口以中低收入家庭为主，对物业服务的要求不低，但对物业费的承受力却不强。从中长期来看，随着动迁安置房等部分住房可以作为商品房上市出售带来的新人口导入，保障房社区的业主关系将更为复杂。面对一个小区、甚至一栋楼内既有商品房业主，又有保障性住房家庭的情况，如何确定物业费收缴标准和物业服务供给水平，需要从保障房社区的物业管理模式上进行一定的探索创新。

4. 多种渠道促进群体融合。调研中发现，一些访谈对象不自觉地运用“外来户”、“原住民”等语词称呼不同的群体，并且表示要用差别化的政策分别对待。这种现象不仅不利于保障房社区的内部管理，也可能成为大型居住社区所在地社会管理的隐患。因而建议有关部门引起注意，采取多种渠道促进群体融合。一方面，通过社区共建，增强社区居民的归属感，提高周边居民的接受度，使不同群体和谐相处；另一方面，大型居住社区所在地的政府要采取各种措施促进公共服务的均等化。否则，任何形式的差别化都容易激起矛盾。

5. 优化对人口导入区的财政支持。对于人口导入区的财政支持，上海市政府制定了相应的财政转移支付补贴政策和利益补偿机制。现阶段，在继续落实这些政策和机制的同时，也要适当调整优化，尤其是要更加重视对公共服务资源配置的财政支持。一方面，市财政继续通过一般性转移支付，保障人口导入区教育、卫生、养老等公共服务的投入；另一方面，要加强对人口导入区财政资源运用的监管，确保专款专用，切实改善公共服务的投入。

6. 因地制宜调整保障房社区管理体制。建议根据社区规模和所在地实际情况，因地制宜采取镇管社区或街道管理模式。对于社区规模大，镇域面积也大的社区，如浦江社区和顾村社区，在包括拓展区域在内的地块完整建成后，可以考虑设立新的街道进行单独管理。另外，要理清市、区、镇（街道）三级政府在公共服务供给、财政投入的使用、社区突发问题的处理、违法违规现象执法等方面的职责和关系，避免相互推诿现象的发生；还要梳理居委会、物业服务企业、业主委员会的义务和责任，形成互相协作的管理体系，构建一站式服务的社区管理平台。

参考文献：

1. 熊健.上海大型居住社区规划的实践和思考.上海城市规划，2011，（3）：36-40.

2. 范志海，刘钢，李高业.大型居住社区治理模式初探——以上海三林世博家园社区为例.华东理工大学学报（社会科学版），2010，（5）：1-6.

3. 彭善民.新建大型居住社区管理的困境与创新.学术评论，2012，（1）：99-104.

作者简介：严荣，上海市房地产科学研究院副院长，副研究员，清华大学管理学博士。

收稿日期：2014-05-20。