住房公积金制度的改革路径探索

孙玥　庞绍堂

摘要：我国住房公积金制度经过二十年的完善，对社会经济发展起到了积极作用。但是因为该制度自身存在较大缺陷，目前不仅无法完成住房保障的任务，反而对拉大群体间收入差距、加剧贫富分化起到了推波助澜的作用。文章通过借鉴发达国家成功的住房保障经验，从价值观念、功能定位、战略定位、法制建设、业务机制、监督机制、资金管理和政府作用等八个方面提出我国住房公积金制度的改革路径。

关键词：住房公积金制度；住房保障

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》在第四十五条提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”的任务，要让住房公积金制度更加公平可持续，并在住房保障体系中发挥重要作用。本文通过借鉴发达国家成功的住房保障经验，提出了我国住房公积金制度的改革路径。

一、 住房公积金制度的运行现状和作用

经过二十年的发展和完善，我国住房公积金制度取得了长足的进步，早期肩负着住房制度改革和住房市场化变革的任务，现在担负起支持中低收入阶层购房的重担。目前其运行状况如下：

（1）缴存职工人数基本稳定。截至2012年12月末，全国住房公积金实际缴存职工人数为10 219.90万人，实缴职工人数比上年末增加569.10万人，增幅为5.90%，保持稳定增长态势。

（2）缴存额持续稳定增长。截至2012年12月末，全国住房公积金缴存总额为50 385.68亿元，较上年末提高了9 808.53亿元，提高幅度为24.20%；累计缴存余额为26 795.11亿元，较上年末提高了4 903.42亿元，提高幅度为22.40%。

（3）提取额逐步上升。截至2012年12月末，全国住房公积金提取总额为23 592.26亿元，相当于缴存总额46.80%，比上年末增加7.80%。

（4）个人贷款大幅增加。截至2012年末，全国累计发放住房公积金个人贷款1 707.14万笔、27 964.48亿元，比上年末分别增加13.90%、25%；住房公积金个人贷款余额为16 552.05亿元，比上年末增加3 567.34亿元，增幅为27.50%。

（5）资金总体安全完整。截至2012年12月末，全国住房公积金贷款逾期余额为2.18亿元，平均逾期率为0.01%，比上年同期下降0.01个百分点。

随着经济发展和改革推进，住房公积制度逐步被广大职工所了解、接受和使用，发挥的作用日益显著，具体表现为：

（1）部分实现中低收入家庭住房消费的互相支持。作为一种能够积蓄住房消费资金的制度，融资成本低是住房公积金的住房保障特性重要体现，利用住房公积金运行系统内的资金互相借贷融通，可以有效实现缴存人之间的互助支持。

（2）住房资金得到较好运转和累积。《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）的强制效力确保了公积金资金长期稳定的积累和贷款的持续发放。闲置资金可以用于购买国债，基本的保值任务可以完成。

（3）加速了住房金融体系的构建。低存低贷是住房公积金的特点，职工逐步把住房公积金的提取和贷款作为住房消费的首选。同时，公积金贷款产生了政策性金融带动商业金融的良好结果，为我国住房金融系统的建立奠定了基础。

（4）促进了住房保障体系的进步。我们国家住房保障制度基本涵盖了住房公积金制度、公共租赁住房制度、经济适用房制度和相关的住房供给机制。住房公积金制度为不同人群的购、建、租房等需求提供政策性贷款支持，发挥了应有的作用。

（5）逐步养成住房存储习惯，使社会的消费水平得到促进。住房公积金制度的实施，既充分养成了民众的住房存储习惯，创造了新的消费增长点，又让人们日渐认同了市场化的住房消费。全社会庞大的积蓄转变成消费与投资，公积金在其中起到了重要作用。

二、 住房公积金制度的问题日益突出

但是近年来的研究和运行实践表明，由于住房公积金制度自身存在较大缺陷，在支持中低收入群体解决住房问题方面，其保障作用不仅远未达到预期效果，而且对拉大群体间收入差距、加剧贫富分化起到了推波助澜的作用，该制度的公平有效性受到质疑。

人民银行2004年报告指出，住房公积金贷款额度有限且手续复杂，支持中低收入者购房的效果不明显；同时住房公积金在各地的缴存使用情况不均衡，资金闲置和资金紧缺并存，增值收益较低，因此无法发挥住房保障的作用。世界银行曾分析过我国住房公积金现状，指出大部分自由职业者、农民工、中低收入者无法缴存公积金，很多低收入缴存人因为缺乏住房购买力而无法使用公积金。该报告指出，2005年全国住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收人人员，排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。因此“住房公积金主要使较高收入家庭得益”。2007年世界银行专家组再次发布报告，明确表示中国的住房公积金制度需要改革，以保障其公平合理。2012年～2013年，国内多家媒体报道了住房公积金缴存差距百倍的不公平现状。2013年6月，吉林省通化市住房公积金中心六名官员因非法挪用11亿元公积金被依法批捕，这个数字比被称为“全国公积金第一案”的郴州公积金案涉案资金高出十余倍。

目前，住房公积金制度扭曲了住房公积金参与者的权益和社会资源的配置，正逐步背离住房保障的目标。因此，该制度自身发展的桎梏急需打破。

三、 发达国家住房保障制度的启示

新加坡中央公积金制度是覆盖养老保险、医疗保健、住房购买及家庭保障等多方面的综合社会保障制度。该制度具有广泛的覆盖范围、很高的积累率、很高的住房拥有率以及良好的投资回报率，通过鼓励居民自我努力和自我依靠，大大减少了社会救济人数。中央公积金制度在社会综合保障方面发挥了巨大的作用，有力地推动了国民经济的飞速发展。

住房储蓄制度是德国最具特色的政策性住房金融制度。德国从国家层面建立起系统而合理的社会保障理念，住房储蓄制度立法完备并实行公司化运行，在保障该体系正常运转的前提下吸引更多资金进入融资体系，不仅有效地实现了居民购房需求，也减轻了政府的住房财政负担，同时有效地抑制了因货币供应不足而带来的通货膨胀。德国的住房储蓄制度己成为世界范围内独具一格的住宅融资方式。

美国以住宅抵押贷款为主的住房制度是其特色。美国发达的市场经济、健全的信贷体系和完善的金融市场是其实行住房抵押贷款业务的重要保证。美国拥有较完备的住房保障法律体系和完善的住房保障金融体系，政府积极干预提供了大量优惠政策，同时各级政府职责明确，财政税收政策配套完备，构建了多层次住房保障体系。

各国成功的住房保障经验对于促进住房公积金制度的改革有着积极的启示意义：

第一，价值观念影响社会保障制度的模式选择；

第二，建立适合国情的住房保障制度；

第三，政府应成为住房保障体系建设的中流砥柱；

第四，住房金融制度设计中应注重市场化倾向；

第五，建立并完善住房保障制度的法律法规。

四、 住房公积金制度的改革路径探索

1. 价值观念：应更加注重公平，实现公平和效率的双赢。我国处理公平与效率的价值取向经历了如下的演变过程：第一阶段是坚持公平优先；第二阶段是既坚持公平又坚持效率；第三阶段提出效率优先，同时兼顾公平性；第四阶段是在一次分配时注重效率，之后二次分配时注重公平性；第五阶段由于经济发展越来越快，因此更注重公平性；第六阶段提出在两次分配阶段都要平衡好效率性和公平性这两者之间的关系，且更注重公平性。

我国住房公积金制度目前暴露的问题首先是公平的缺失，然后是由公平缺失导致的效率低下。目前，住房公积金制度的改革发展首先需要转变价值观念，将改革的公平性放在首位，以公平性的实现带动效率的提升，实现公平与效率的兼顾与双赢。在此指导思想下，把公平当作住房公积金制度的根本保障和首要任务，把效率作为住房公积金制度发展和完善的有利方式。要想住房公积金制度可以更好地体现其价值，一定要更加关注公平，实现公平效率的双赢，这是该制度存在的价值理念基础。

2. 功能定位：以住房保障功能为主导，兼顾政策性住房金融功能。从我国经济社会发展趋势来看，关注民生，实现城乡协调发展，促进社会的和谐稳定将是今后长期的基本任务。因此住房公积金应该在住房金融和住房保障两个功能中，更加强调住房保障功能。住房公积金以后的重心应该是为中低端收入群体的住房保障体系提供融资服务，同时也可兼顾到高收入人群，不可放弃。因为住房公积金目前已经具有坚实的群众基础和社会认可度，并且由于住房公积金制度拥有无法比拟的稳定资金来源优势，只要政府设计可靠，完全可以为不同收入层次的群体提供不同程度的服务，帮助他们改善住房需求，同时兼顾了大众性和保障性。

与此同时，在维持现有金融服务和住房保障功能的条件下，我们不仅可以赋予住房公积金制度的融资功能，还要赋予其投资功能，允许住房公积金在支持房地产业发展，加快保障性住房建设和公租房建设方面发挥服务作用。通过强制储蓄功能、金融服务功能、投、融资功能的共同发力，保障更多人群解决住房问题或改善住房状况，实现住有所居，促进社会和谐发展。

3. 战略定位：覆盖面应从城镇职工逐步扩大到城乡全体劳动者。社会保障制度坚持社会共济，社会保障公平的建制理念要求社会保障制度必须具有广阔的覆盖面。由于住房公积金制度建立之初并不具备全民性，覆盖范围狭窄导致公平功能无法发挥，这是该制度发展过程中的症结。因此，住房公积金制度在战略定位上要进行调整，以化解这一症结。从时间上可以将战略定位分为近期定位和远期定位。从我国实际情况出发，近期战略定位应该继续定位于“在城镇在职职工中全面建立住房公积金制度”。考虑该项制度的社会公平正义性质和效用最大化，远期战略定位应明确为“在全体劳动者中全面建立住房公积金制度”。远期战略定位目标是在近期战略定位目标基础上的发展，目前可以在部分经济发达地区试点。在财政和配套制度逐步健全之后，争取住房公积金能与全民低保（城乡居民最低生活保障）、全民医保并驾齐驱，将住房公积金纳入政府执政的考核目标，这将有助于实现公积金制度的城乡全覆盖。

4. 法制建设：积极推进住房公积金立法进程。

（1）要改变各地为政的立法现象，对各地颁布的一些法律条文进行梳理并颁布统一的《住房公积金法》，建立统一的住房公积金法律制度。

（2）要提升住房公积金的法律效力。统一的住房公积金法律制度需要由全国人民代表大会常委会立法以此来提高立法的效力层次。

（3）还要对内容进行细化。统一的法律应该内容具体明确，这样才能推动和促进该制度的发展，法律须对制度的所有方面进行规定如住房公积金的来源、管理机构与原则、归集、运行与增值、提取使用、监管工作等等。

同时，明确住房公积金的目标任务应是建立一个覆盖全国城乡的住房消费保障体系并纳入地方政府执政的考核目标，使得政府能够将住房公积金的制度发展置于重要地位。

5. 业务机制：建立区域性住房公积金管理机构并逐步实现全国统筹。关于住房公积金的统筹，即要在某一个范围内实行相同的待遇项目、制度模式和统一调配资金。政府统筹住房公积金的能力能够影响住房公积金发挥其效率与公平作用。由于我国地区经济发展水平差别较大，这将使我国住房公积金区域性发展差异长期存在。因此，在住房公积金由目前的地市级统筹实现全国统筹之前，应首先建立省域内统一的住房公积金管理机构，随后发展到跨省统筹，最后实现全国统筹。

建立省域性住房公积金管理机构不能简单地操作为行政关系的再安排，更不能忽视一省内部的差别而实行政策的一刀切。省域性住房公积金管理机构在实现资金融通和集约效用的基础上，将综合评价区域内各地区经济发展水平、房地产业发展规模、社会保障发展水平及居民的收入消费水平，设立合理有效的政策以支持缴存人缴交和使用住房公积金，从而在实现资金规模效应的基础上实现缴存人的公平和效率追求。

6. 监督机制：成立垂直的、专门的住房公积金监督机构。

（1）成立独立于地方政府的专门监督机构，建立从部级到市级的监督体系。监督体系应包括部、省、市三级，做到层层监督，不留盲区。赋予专门监督机构以更多的监管权力，监督住房公积金从归集到使用的全过程。

（2）建立一元为主、多元为辅的监督架构。公积金监督机构要能有效牵头财政、审计、人民银行等其他监管部门，强化不同监管机构之间的协调与合作。要有明确的职责分工和通畅的配合机制，实现多方监督的高效运作。

（3）明确界定监督部门与地方政府之间的权责，确保监督的权威性和独立性。通过立法加强垂直监督机构权力的独立性和权威性以避免地方政府对于公积金运行的违规干涉，避免基层监督部门受地方行政干预而弱化监督。

（4）监督机构应加强事前和事中监督，提高监督效率。监督机构应该通过对法律法规、指标体系、监督的对象以及监督途径的调整，加强事前和事中监管，对公积金业务运行的公平有效性、对管理的科学性和系统性等进行及时有效地监督。

（5）倡导和发挥公众监督体系。住房公积金管理机构要具备有效的报告机制以向公众进行信息披露，使公积金业务的所有参与者可以对其操作风险、管理质量进行评议，保证缴存人的知情权和监督权，加强外部审计的力度和透明度。

7. 资金管理：实现住房公积金保值增值，维护缴存人利益。

（1）对于最为主要的住房公积金个人贷款业务，可以探索“倒按揭”（也称为“住房抵押返向贷款”或“以房养老”）、公积金对商业住房贷款贴息和公积金住房贷款证券化等创新业务。

（2）对于闲置资金的国债投资业务，需要建立一套规章体制，详细评价国债的利率、品种、兑付、期限以及查询保管方式；同时要对国债的销售部门进行严格审查，确保购买国债的规范性，将公积金管理中心购买国债的风险最小化而收益最大化。

（3）在缴存余额可以预测的前提下，开辟住房公积金保值增值新途径。通过分析住房公积金增值投资的必要性、运行的宏观环境、投资的基本原则以及经济效益和社会效益，运用流动优先决策模式和安全优先决策模式对公积金保值增值新途径进行评估。新投资方向可以包括经济适用房建设项目、公益性的重点公共产品项目和旧城改造项目等。

8. 政府作用：“政府主导”确保改革能够公平有效地推行。“政府主导”的原则体现在住房公积金制度方面，就是由政府主导该制度的全面改革。政府如果能够成功地主导住房公积金制度的改革，那么将会通过住房公积金制度的全覆盖，使中低收入人群能够机会均等地获得购房和低息贷款的机会，使住房利益分配相对均衡，减轻或消除在中低收入人群中产生的不公平感和相对剥夺感，促进住房和资金的优化配置，带来社会福利的最优化，带来经济绩效、政治绩效和社会效益的全面提升，为政府的执政合法性提供支持，那么住房公积金制度改革的目标将真正实现。

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作者简介：庞绍堂，南京大学政府管理学院教授、博士生导师；孙玥，南京大学政府管理学院博士生。

收稿日期：2014-05-15。