基于农民满意度的农业补贴政策实施现状研究

郑风田等

摘要：为改变农业在国民经济发展中的弱势地位，自2004年以来，党和政府加大了对农业的财政支持力度，连续出台了粮食直接补贴、良种补贴、购置农机补贴、农资综合补贴等多项农业补贴政策，取得了很大成效，但也存在一些问题。文章利用山东临沂、聊城两地696户农户的实地调查数据，分析农民对农业补贴政策的满意度和期望，从农民满意度视角探寻农业补贴政策取得的成效和推行过程中存在的问题。在此基础上，提出政策建议。

关键词：农业补贴政策；效果分析；政策完善；满意度

一、 引言

现阶段，学术界围绕农业补贴政策及其取得的成效、存在的问题等方面进行了许多研究，取得了丰富成果（李冬艳，2014；伍业兵、覃聪，2013；侯石安，2013；程国强、朱满德，2012；范宝学，2011；黄季焜等，2011；蒋和平、吴桢培，2009；王姣、肖海峰，2006；等），但关于农业补贴政策在基层农村的反馈层面并没有太多研究。本文在已有研究基础上，利用山东临沂、聊城两地696户农户的实地调查数据，分析农民对农业补贴政策的满意度和期望，从农民满意度视角探寻农业补贴政策取得的成效和推行过程中可能存在的问题，并提出政策建议。

二、 数据来源及相关说明

中央颁布的农业补贴政策内容庞杂，而本文主要选择粮食直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、和农资综合直补四项补贴政策进行分析。

本文所使用的数据由课题组于2013年12月至2014年2月在山东临沂、聊城两地调查所得。调查共发放问卷750份，收回有效问卷696份，问卷有效率为92.8%。调查样本中，在文化程度上，初中以下文化程度的占21.2%，初中文化程度的占45.6%，高中或中专文化程度的占19.4%，大学、大专及以上文化程度的占13.8%；在年龄段上，25岁以下的占21.8%，25岁～40岁的占25.3%，40岁～60岁的占46%，60岁以上的占6.9%；农户身份上，半工半农和普通农户占85.1%，总体而言，种植户的比例较高。

三、 新时期农业补贴政策实施现状

1. 农户基本情况。受访农户家庭劳动力短缺，劳动力年龄偏大，承包耕地较少。在有效的696户农户中，62.1%的农户家里有2名劳动力，20.7%的农户家里有3名劳动力，并且多数劳动力的年龄在50岁左右；承包5亩以下耕地的农户占53.5%，承包5亩～10亩耕地的农户占34.9%，承包10亩及以上耕地的农户占11.6%。

农户种粮主要是为了增加现金收入和满足自家需要，但是，大部分农户认为种粮不太划算。受访农户中，种粮主要是为了增加现金收入和满足自家需要的各有328户，共占94.3%；但是，对于种粮是否划算，分别有36.8%和41.4%的农户反映一般和不太划算。种粮农户家庭收入中主要来自种粮的比重偏低，调查显示，家庭收入中来自种粮收入的比例占50%以下的农户占66.1%，大部分农户的主要收入来源是在本地打工或外出务工。

与2013年相比，大部分农户选择明年保持粮食种植面积不变，占59.8%。当进一步问及粮食种植面积是否改变的原因时，选择保持粮食种植面积不变的农户多数是因为“土地是农户的‘命根子，种粮是农民的本分”；增加种植面积的农户主要是因为“粮食价格上涨，有农业补贴”；减少种植面积的农户多数是因为“外出务工和农资价格上涨”。

2. 农户对农业补贴政策的了解度。农户对农业补贴政策了解度较低，对四项补贴政策的知晓情况有所不同。选择“有所了解”粮食直接补贴的占66.7%，“有所了解”良种补贴和农机购置补贴的分别占56.3%和52.9%，而“有所了解”农资综合补贴的仅占35.6%（详见表1）。对于补贴发放前补贴的类型和具体补贴金额的清楚程度，21.8%的农户表示清楚，78.2%的农户表示不清楚。可见，农户对粮食直补和良种补贴两项补贴政策的了解程度相对较高，对农机购置补贴和农资综合补贴的了解程度较低，说明农户对于关系到切身利益的政策的认知和关注度相对较高。

对于农户了解农业补贴政策的渠道，调查显示，47.1%的农户主要通过电视、广播了解农业补贴政策的基本情况，通过村里宣传了解补贴政策的占34.5%，说明农户对于农业补贴政策的了解渠道较为单一，农户较为关注的是电视广播和村里的宣传，这也表明，在日常政策的宣传中，需要重视村务宣传栏和政策宣传材料的作用。

3. 农户对农业补贴政策落实情况的满意度。受访农户中，大部分都获得过粮食直接补贴，占86.2%；54%的农户获得过良种补贴；分别有128户和224户农户获得过农机购置补贴和农资综合补贴。尽管大部分农户都曾获得过农业补贴政策中的一项或几项补贴，仍有部分农户反映只知道发放过补贴资金，并不清楚发放的补贴种类。调查显示，37.9%的农户认为粮食补贴的金额并没有超过需要支付的农资价格上涨数额，仅有13.8%的农户认为粮食补贴的金额超过了需要支付的农资价格上涨数额。

农户对农业补贴政策的支持率较高，但满意度一般。受访农户中，89.7%的农户选择支持农业补贴四项政策；当被问及对农业补贴政策是否满意时，选择非常满意和比较满意粮食直补政策的农户有256户，占36.8%，对良种补贴政策满意的占42.5%，满意农机购置补贴政策的占34.4%，对农资补贴政策满意的占31%。当进一步问及如果国家取消各项农业补贴政策，您家会如何调整粮食种植面积时，71.3%的农户选择保持种植面积不变，仅有18.4%的农户选择减少粮食种植面积。

补贴品种范围需要扩大，补贴金额与农户期望有一定差距。有440户农户反映粮食直接补贴的品种需要扩大，占63.2%；有320户农户反映良种补贴的品种太少，占46%；关于农机购置补贴的范围，47.1%的农户觉得还可以。当被问及对补贴金额是否满意时，65.5%的农户认为粮食直补金额距期望有较大差距，18.4%的农户认为良种补贴金额太少，68.6%的购机农户认为农机购置补贴金额距期望有差距（见表2）。

农户对农业补贴政策基层执行情况满意度较高，但也存在不种粮食却获得农业补贴的情况。受访农户中，67.8%的农户对村委会在执行农业补贴政策及提供相关服务方面感到“比较满意”或“非常满意”；64.4%的农户反映村委会对农业补贴的各项金额等情况进行过公示。关于粮食补贴的发放时间，69%的农户认为发放时间比较稳定，67.8%的农户认为发放时间比较合理；关于粮食补贴的发放程序，82.8%的农户认为比较合理或非常合理；关于粮食补贴发放是否公平，79.3%的农户认为比较公平，分别有70.1%和75.9%的农户认为粮食补贴没有出现少补和拖延的现象；但是，当被进一步问到周围是否存在不种粮食却获得农业补贴的情况时，26.4%的农户反映存在这种情况。

4. 农户对农业补贴政策的作用评价。农户对农业补贴政策的作用效果评价一般，调查结果显示，56.3%的农户认为农业补贴对增加家庭收入的作用效果不大；57.2%的农户认为农机购置补贴对提高种粮机械化水平的作用不大；44.8%的农户认为农资综合补贴对种粮积极性的作用不大；但是，57.5%的农户认为补贴的良种对提高粮食产量的作用较大。调查发现，农户对于享受补贴的种子的接受程度较高，有86.7%的农户在土地耕种换季时选择享受补贴的种子，其中有35.1%的个案选择扩大补贴种子的种植面积。

5. 农户对农业补贴政策的担忧与期望。农户在种植粮食的过程中最担心的事情首先为农业生产资料的价格上涨过快，占比为54.6%，其次是粮食价格下跌，占20.1%。从农户对补贴执行过程中所担心的问题来看，选择“得不到全部补贴款”的农户占比为63.6%，说明“得不到全部补贴款”是农户最担心的问题，其次是选择“补贴标准低”的农户，占40.5%，选择“补贴发放程序复杂”和“政策变化”的农户分别占23.2%和21.3%。

对于农户期望的农业补贴方式，71.3%的农户期望以立法的方式加以确定，并根据每年的形势发布相关文件，28.7%的农户期望像现在一样。在农机购置补贴的服务方面，69.9%的农户希望可以分期付款，30.1%的农户希望可以获得低息贷款，12%希望可以利润返还。

四、 新时期农业补贴政策取得的效果

1. 调动了农户种粮积极性，提高了农户收入。随着各项农业补贴政策的实施，农民可以通过种粮获得比以前更多的经济效益，调查发现，超过80%的农户选择继续保持或扩大种植面积，说明农业补贴政策在一定程度上调动了农户种粮的积极性。对良种进行补贴，促使一部分农户购买优良的种子，可以提高作物产量，从而提高农户种粮收益。调查显示，57.5%的农户认为补贴的良种对提高粮食产量的作用较大。

2. 提高了农业生产效率，促进了农业生产发展。调查发现，分别有18.4%和34.4%的农户认为农机购置补贴对提高机械化水平的作用效果很大和较大，由此可见，农机购置补贴的实施，使一部分农户以优惠的价格拥有了大、中型农业机械，有利于提高机械化水平，提升农业生产效率，从而有利于农业生产和发展。

3. 带动了农民消费，开拓了农村消费市场。购置农机补贴、良种补贴等政策的出台，使有需要的农民可以以低价购买农机具、种子，这开拓了农村消费市场。而且，随着农业增产，农民收入水平不断提高，农民的消费能力也在不断增强。农村消费市场的开拓，不仅对于农机、种子行业，对整个消费领域都有重要的影响。

五、 新时期农业补贴政策存在的问题

1. 补贴金额较低。现阶段，我国财力依然有限，农业人口多，农户得到的补贴金额依然很低。一方面，农用生产资料价格波动，部分抵消了农业补贴政策的作用效果；另一方面，补贴金额部分被粮价波动所抵消。调查显示，农户认为农业补贴的出发点很好，但是随着种粮成本的上升，农业补贴的作用被抵消。

2. 补贴金发给土地户主，而实际种粮农户无法获得补贴金。农业补贴政策的初衷是鼓励农民种粮，补贴应该补给实际种地的农户。而实际操作的情况是，以2002年农村税费改革核实公示的土地面积以及土地使用权归属为准，即谁的地谁领取补贴，土地户主得到补贴金，承包他人耕地的实际种粮人没有获得补贴。部分农户反映，村中有个别人不种粮却依然获得补贴的情况。

3. 补贴种类繁多，操作方式不一。自2004年以来，国家先后实施了共计4项9大类20多小类农业补贴项目。调查显示，仍有部分农户反映不清楚自己能获得哪些补贴，只知道发放过补贴金，并不清楚发放的补贴种类。而且，补贴操作方式多样，如补贴依据不统一，有的按口粮地面积补，有的按承包面积补；补贴发放方式不统一，这就给农民造成了不便。

4. 补贴金发放不及时、不到位。能否及时、足额的拿到补贴款，一直都是农户关注的焦点。调查显示，有38%的农户表示补贴金有拖延情况，这说明补贴款在实际发放过程中过半数还是能够做到及时到位，但部分地区一定程度上的拖延和拖欠情况表明这些地区政府部门在执行过程中存在纰漏。

5. 政策宣传不到位。调查中发现农户对粮食直补和良种补贴政策的了解程度要远远高于对农机购置补贴政策的了解程度，并且农户对补贴政策的期望值要高于政策本身所制定的标准。一方面，粮食直补与良种补贴与农户日常生产关系最为密切，相对而言，政府对这两项政策的宣传要多于农机购置补贴政策；另一方面，农户也更想了解与自身利益密切相关的政策信息。可见，粮食直补与良种补贴政策更让农户了解并不在于政府对其宣传工作要好于对农机购置补贴政策的宣传。因此，如何采取更好的形式让农户了解农业补贴政策，让农户调整自身的期望、更好地促进政策的实施是政府要考虑的问题，而不是通过简单的宣传与政务公示让农户来了解。

六、 建议

1. 政策完善层面。

（1）农业补贴方式由多头补贴向统一补贴转变。完善农业补贴方式，农业补贴资金按照“整合各项补贴，减少中间环节”的原则发放，实现从多头补贴向统一补贴的转变。一是相关部门审核通过可以获得农业补贴的农户人员清单后，委托代理银行直接将补贴金打到农户存折，不论农户享受几种补贴，都归并在一个折中发放；二是财政部门采取直接到位的方式拨付补贴资金，而不是通过部门转拨，从而减少中间环节，加快资金拨付进度。

（2）调整农业补贴依据，让实际种地农民获得补贴。重新调整农业补贴依据，改变当前部分承包地农户种植了耕地却没有获得农业补贴的情况，按照“谁种植、谁得补贴”的原则核定可以获得补贴的人员名单，确保种植农地的农户获得农业补贴。

（3）与粮食价格、农业成本联动，加大财政支持力度。建立农业补贴与粮食销售价格、农业成本联动机制，分析农业补贴政策与农产品最低保护价和农资最高限价等政策的内在联系，确保三者间协调互补，使得在粮食价格和农业成本波动的情况下，补贴政策也可以快速调整，发挥积极作用。同时，要结合经济发展和财政情况，加大对农业补贴的财政支持力度，逐年增加农业补贴数额。

2. 政策实施层面。

（1）进一步加大农业补贴政策的宣传力度。要发挥农业补贴政策的最大效用，让农民满意，前提是要将各项补贴政策及时、准确地传达到基层，通过多种途径宣传相关政策，让农民了解。一是继续发挥村委会在传递农业补贴政策信息方面的作用，在村中核心地段设立农业补贴政策宣传栏，说明补贴对象、补贴标准和补贴金额的计算方法等；二是发挥新媒体在农业补贴政策宣传过程中的积极作用，积极推动电视、网络向农村延伸，开辟农业补贴政策专栏，专门宣传农业补贴政策，加大播出频率；三是制作农业补贴政策知识手册，内容涵盖农业补贴政策的内容、程序、补贴金额等情况，每年在固定时间向农户发放。

（2）完善农业补贴政策监管体系，确保农业补贴政策的落实。司法部门要加大对私吞农业补贴金、侵害农民权益的行为的打击力度；审计部门要加强对农业补贴资金发放、使用情况的审计；财政、农业等相关部门要坚持农业补贴金、补贴政策的透明、公开，在部门网站及时发布告示，让农民方便查看、监督。此外，农民也要积极参与，民主监督。村中可以成立农业补贴政策落实村民监督小组，监督农业补贴政策的公示、农户耕地面积的测量和农业补贴金额的核实等。

参考文献：

1. 李冬艳.农业补贴政策应适时调整与完善.经济纵横，2014，（3）：63-66.

2. 伍业兵，覃聪.关于当前我国农业补贴的思考.农村经济，2013，（10）：17-19.

3. 侯石安.农业补贴政策运行面临的问题与完善对策.学习与实践，2013，（6）：5-10.

4. 程国强，朱满德.中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择.管理世界，2012，（1）：9-19.

5. 范宝学.财政惠农补贴政策效应评价及改进对策.财政研究，2011，（4）：18-21.

6. 黄季焜等.粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响.农业技术经济，2011，（1）：4-11.

7. 蒋和平，吴桢培.湖南省汨罗市实施粮食补贴政策的效果评价——基于农户调查资料分析.农业经济问题，2009，（11）：28-32.

8. 王晓政.新形势下农业补贴政策面临的问题与对策——以安徽省农业补贴政策情况为例.安徽农学通报，2009，（8）：186.

基金项目：北京市哲学社会科学规划重大项目（项目号：13ZDA04）。

作者简介：郑风田，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师；王旭，通讯作者，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生；张曼，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生；乔慧，中国人民大学农业与农村发展学院硕士生；丁冬，通讯作者，中国人民大学农业与农村发展学院博士生。

收稿日期：2014-05-17。