如何管住政府钱袋子

胡舒立

政府收钱花钱的权力有望被预算法草案三审稿放进笼子里；下一步应是交钥匙。

时隔22个月，十二届全国人大常委会三审预算法修正案草案。三审稿亮点颇多，最引人关注者有二，一为强化各级人大监督和审议职能，以规范政府预算行为，一为有限放开地方政府举债。二者密切关联，在建立现代财政制度上迈出了扎实的一步。但是，受制于复杂的体制障碍和利益格局，三审稿尚有较大的改进空间。

现行预算法有79条，二审稿95条，三审稿增至100条。此审议稿尚未全文公布，但官方文件显示，最新文本内容变化较大，亮点陡增。其中最有新意者，莫过于其立法目的，在第一章第一条即规定，此法是“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，明确了预算法是立法机关“规范政府收支行为”的“权责法”，不仅是政府管理收钱花钱的“组织法”。

规范预算，体现为全口径预算。草案修正案将预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并规定“政府的所有收入和支出都应当纳入预算”。这就使立法机关结束过去多年只能审查公共财政预算的局面，从法律上终结了政府收支分散管理、预算内外并存的局面。修订预算法的核心，就是立法机关能够对全口径的政府预算实行实质性审查监督。草案三审稿还增加了人大初步审查和重点审查预决算的内容，规定各级政府编制政府财务报告，并报人大常委会备案，并对细化预算编制作出了规定。

过往人大审查财政预算，代表或常委们对于时间仓促和“看不懂”怨言很多。此次三审稿，在如何让人大对政府预算看得全、看得清、看得懂上颇下功夫。不过，在表决环节，仍延续了人大及其常委会对预算、决算整体表决的做法，没有规定人大可否和如何修改相应预算，也未提出可以分项表决的规定。这极易使人大的审查时处于看似有了牙齿，但仍难于“吃天”的境地：而政府收钱花钱的权力已经进一个笼子，钥匙可能还悄悄握在自己手里。这不能不说是一个遗憾。

政府举债安排是此次预算法修订的又一焦点。

目前地方政府债台高企，成为中国经济的一大隐患。而现行预算法明确，除了法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债券。草案前两审，先是提出对地方债务实行“限额管理”，后又推翻了此项规定，舆论反应强烈。此次三审稿，终于有限放开了地方政府举债的权限，明确举债主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市；方式限于发行地方政府债券；用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，并不得用于经常性支出。

三审稿明确，地方政府债务的规模由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何形式举借债务，以及为他人债务提供担保；对违法举债或者为他人提供担保的，规定相应的法律责任。

虽然相关内容有待细化，但草案已勾勒出未来地方发债的制度框架。就约束地方政府举债而言，中央政府从此可以名正言顺地堵旁门，减少化解存量债务和控制增量债务的阻力，这较之目前局面堪称改进。但是，真正能够约束地方发债，还是要靠市场机制。而全国人大和国务院对地方发债的双重审批，极易成为对地方政府债券的双重隐性担保；加之此次修订稿，并未对编制地方政府资产负债表、地方政府债券评级和信息披露作出相应规定，很难期待金融市场能够对地方政府发债实行真正的硬约束。应该说，如此发债安排只能是一种“有限进步”。

（摘自《财新 新世纪周刊》）