城乡接合区域：低端市场与城市政府的治理困局

叶敏+刘春林

导读：随着工业化、城镇化和市场化进程的推进，在我国的城乡接合区域已经形成了一种相当规模的低端市场。低端市场的形成最为重要的原因在于工业化、城镇化和市场化进程中低端需求的发生和自动满足，实际上与中国的发展阶段和产业结构具有内在关联。而面对“问题”丛生而又难以革除的低端市场，城市政府的治理已经显得“错乱”。城市政府对低端市场的治理困局似乎在于依照中高端市场设立的高标准，根本无法适用于低端市场的治理，其背后反映的是阶层分化时代的“标准混乱”问题。

一、城镇化进程中的低端市场

城镇化进程的推进在我国的城乡接合区域已经形成了一种相当规模的低端市场。所谓低端市场主要是指满足社会中低端阶层的产品和服务需求的经济市场。从行业和领域来看，低端市场最重要的组成部门大致有四类：一是低端制造业，表现为那些以加工初级产品和零部件的小工厂和加工作坊。二是低端服务业，表现为那些以提供低端服务和转卖低端商品的服务业，最为典型的是常说的“六小行业”，即小餐饮、小副食品（含熟食品、食品小作坊）、小美容美发（含按摩）、小旅馆、小公共浴室（含洗浴、沐足）、小歌舞厅（含网吧、游戏厅）。三是灰色服务行业，表现为明显缺乏合法身份的服务业，如被城市政府冠之以黑字头称呼的黑车、黑托、黑学校、黑诊所、黑网吧等等。四是城市里的流动摊贩，即那些不具有固定店面，占用城镇街道，以出卖商品和服务为生的商贩。值得重视的是，低端市场并不是一种狭窄的领域，而是“小生产”的汪洋大海。在东部某乡镇的调研中，工商所的干部介绍，该镇正规经营的个体户有5000家，而无证经营的个体户却高达8000家。另据该镇的交通管理部门的统计，该镇范围内的黑车也有200辆左右。城管部门则反映，大量流动摊贩和无证经营店面对他们的执法工作造成了巨大的麻烦。

与中高端市场相比，低端市场一般具有以下几个方面的特点：一是经营者以家庭经营为主。低端市场经营者的特点是以家庭为单位的“小生产”，他们一般是夫妻老婆店，小本经营，利润有限，极度勤劳，承载着一家人的生计。低端市场虽然是个辛苦的场所，但是家庭经营的好处在于能够维持家庭的完整性，并且经营活动上具有高度自主性，也即自由。二是进入门槛低，但竞争激烈。中高端市场一般进入门槛很高，非大资本不能为也，而低端市场的进入门槛非常低，只需要投入小股资本即能开始经营。与此同时，由于进入门槛低，造成大量家庭涌入低端市场讨生活，同类生意的经营者众多，这又形成经营上的激烈竞争，以及利润被压低在非常有限的水平。三是缺乏正式合法的经营资格。低端市场的大部分经营者都难以获得正式合法的经营资格，他们虽然为城市相当数量的居民提供产品和服务，但是并不为城市正式制度体系所接受，而且经常被城市政府视为影响城市形象，是需要消灭和革除的对象。四是具有一定的伪劣问题和安全隐患。低端市场的消费群体属于社会的中低层，这种群体对于价格更为敏感，对于产品和服务的质量要求较低，而一旦价格被压在合理的水平线之下，经营者只能通过“以次充好”、“以假乱真”、“偷工减料”来缩减成本，从而保持对消费者的吸引力，但由此又可能带来经营者和消费者的冲突，以及食品安全问题。另一方面，由于低端市场的经营条件较差，经营场所缺乏达标的安全措施，经营者也缺乏足够的防范意识，这造成低端市场容易发生一些安全问题，如火灾的发生。此外，在一些情况下，如果政府疏于管理，低端市场还会发生经营者之间的冲突，如欺行霸市，甚至会自动地形成灰色势力团体，从而成为社会治安的隐患。

二、低端市场的形成

从形成机理上说，低端市场的形成与我国工业化、城镇化和市场化进程具有极其深刻的内在关联性。工业化、城镇化和市场化已经将中国搅动成为一个高流动、高分化的转型社会。一方面，社会流动空前加剧，这种流动由工业化力量推动，特别是城乡、区域发展的不平衡所造成的流动势能；另一方面，社会分化明显提速，由于起点不同和后天竞争能力的差异，社会不同群体逐渐被市场经济塑造为财富占用、生活方式和价值观念迥然差异的不同社会阶层。对于低端市场的形成而言，最为重要的原因可以归结为是产业体系分工和人口流动所造成的低端需求以及对其的满足。[1]在我国，以中低端制造业为主的产业体系必然会从乡村和其他区域吸引大量的农民工，制造业利润的有限也就造成了他们工资的有限。在工资有限的情况下，庞大农民工群体的基本生活需求基本不可能在正规的中高端市场上获得满足，而只能由农民工群体自身分化、分工出来的经营者通过低端市场来满足。

在实地调研中，我们在东部H市遇到了一个巨型村街，该村（已撤村改居）处于H市的城乡接合部，是一个典型低端市场的聚集区，该巨型村街两旁的店面高达300多家，加上公路两旁的店面，一共有700家店面。村街上店面几乎都是家庭经营，经营门类高度齐全，包括服装店、生活用品店、超市、粮食店、菜店、水果店、小餐馆、熟食店、药店、理发店、开水店、汽修店、麻将室等等，可以说能够满足低端消费者的所有需求。巨型村街的形成显然在于外来人口的集聚，这里在近20年来已经导入了14 000的外来人口。据当地社区干部估计，这些人之中，60%属于在社区周围工厂上班的产业工人，另有20%属于在正规服务行业上班的人员，还有10%至20%的人属于为产业工人和在这里居住生活的外来人口提供产品和服务的低端市场经营者及其家庭成员。在S市城郊的一个城中村当中，我们也看到了低端市场的强大生命力。这个城中村位于城郊，有4000多的外来人口集聚于此。由此存在相当规模的低端需求，在这个城中村便发生了对需求满足的低端供给，城中村当中的各种小店面将近40家，经营的生意包括蔬菜店、肉店、修理店、鞋帽店、麻将馆、黑网吧、开水房，等等。

当然，除了这种最根本的由中国工业化、城镇化和市场化推动的低端需求之外，低端市场的形成也有一些其他具体原因。其一，城市规划的不足和滞后，造成许多社会服务需求得不到正规市场的满足，这时便会通过低端市场的方式予以满足。比如，在一些城镇化社区，大量人口入住新的居住区，但与生活相关的功能配套的公共设施却配套滞后（如菜市场），这时市场对需求的自动回应便体现为低端市场的出现。其二，正规就业的相对不足。低端市场的从业人员多是有一定年纪的经营者，他们已经在正规就业部门失去了竞争力，不得不通过低端市场获得生计。其三，中国传统文化的发家致富梦。中国农民多有一种翻身和发家致富的冲动，这种梦很难通过为别人打工来实现，而家庭经营的“小生意”却为实现这种梦提供了一种更好的预期。最后，低端市场的家庭经营方式提供了家庭完整性条件。低端市场特别适合家庭经营，家庭经营不仅自由、自主，而且会有利于家庭维持完整性，包括夫妻无序分居，以及对子女和老人的照顾，这种条件很难在正规就业体系中得到满足。endprint

三、政府治理的“错乱”

由工业化、城镇化和市场化所推动的巨量低端市场的成长，对城市政府实实在在地构成了巨大的挑战，特别是那些更为关注城市形象和品位的大城市政府。对城市政府而言，低端市场的贡献并不容易被注意，而低端市场所造成的种种“问题”却让城市政府大伤脑筋。低端市场所造成的治理难题主要体现为三点：一是“脏乱差”损害城市形象和品位。低端市场一般为小本经营，无法组织起来应付公共场所的环境卫生。二是无证经营和非法经营。低端市场的生意多数得不到正式制度体系的认可，能够办下合法证照经营的商户较少，而无证经营和非法经营却把地方政府和执法部门连带性置于执法压力和执法难的境地。三是城市的治安和安全问题。如前文所述，低端市场具有一定的食品安全和社会治安风险，而这正是城市政府绷得最紧的神经。似乎可以这么说，规模巨大的低端市场对城市政府来说更多地被视为一种“负资产”，或者说低端市场的存在给城市治理带来了巨大的“负外部性”。

面对低端市场对城市治理的冲击，城市正规治理体系似乎大有应接不暇之势：一方面，城市执法机构的人员编制按照户籍人口配置，而低端市场的成长则意味着受管辖实有人口的成长，这样便造成“小马拉大车”的窘境；另一方面，由于低端市场属于综合性管理对象，执法权力分属于不同的政府部门，这又造成实际执法中部门机构之间的相互推诿。除此这两个方面之外，城市政府对低端市场的治理困难还表现为在舆论上承受相当的压力，对低端市场执法过激、过硬，容易导致执法对象的过激性反弹，一旦出现与公权力伦理相悖的事实的发生，就很容易被媒体和公共知识分子“炒作”为对政府形象构成负面影响的事件。所以，对于低端市场而言，城市政府面临巨大的治理压力，疏于管理必然会产生难以逆转的问题，而加强管理又是困难重重。在现实实践中，为了维护正常的城市秩序和城市形象，城市政府便不得不对低端市场使出种种“怪招”予以应对。

其一，大量使用辅助性执法人员。对于人口导入较多的地方，政府和执法部门大量使用辅助执法人员已经成为十分普遍的常态。以S城郊N镇工商所为利，工商所现有工作人员38个，其中公务员编制为27个，另有11个聘用人员，以劳务派遣的形式，这些聘用人员基本上是近5年才出现的。而另一与低端市场相关的城管中队则更为庞大，该城管中队有28个编制人员，实际到位的为22个，而城管中队下面的拆违队则有28人，其中仅有2人是正式编制，此外还有市容协管员队伍36人。再以该镇社区治安保障中心为例，正式编制人员只有13人，而其下属的三支辅助执法队伍则高达626人，包括治安巡逻队员320人，综合协管员120人，综治队员61人。

其次，实施跨部门的运动式执法。由于低端市场治理涉及多个部门，单个部门执法效果极其有限，所以城市政府寄希望于多部门参与的运动式执法，企图通过不定时展开的治理运动来打压低端市场中的种种恶性因素。下文是上海市浦东新区航头镇在2012年开展的一次针对“六小”行业的专项整治活动简报——《航头镇开展“六小”行业专项整治活动》：

为进一步规范“六小”行业经营行为，净化社会风气，2012年10月20日，由航头镇稳定办牵头，航头派出所、工商、城管等多部门联合对辖区范围内的小餐饮店、小浴室（含足浴）、小美容美发店、小歌舞厅、小旅馆、小网吧等“六小”行业进行为期一天的集中专项整治。专项检查组深入城中村、集贸市场和“六小”行业比较集中的区域，对无证照经营、违规经营、卫生设施不齐全等问题进行重点检查。针对部分经营场所存在不办证、证照不齐全、卫生条件差、违规经营等情况，整治组现场分别予以政策宣传、口头告知、限期整改、停业整顿。为巩固联合整治成果，建立健全长效机制，我镇将积极整合力量，进一步加大日常检查管理力度，促使“六小”行业规范经营、合法经营。[2]

其三，利用社会灰色势力。更为令人惊讶的招数是政府利用社会灰色势力来维持城市秩序。比如，城镇街道上的流动摊贩极难管制，正式城管人员的执法会因为官方身份和法律规定而只能相对文明地执法，而一旦文明执法就不会对摊贩群体形成足够大的压力，造成摊贩频频地铤而走险。特别是，城管部门在对摊贩执法过程中一旦造成过激事件，城管执法的合法性和效果会更加大打折扣。在这种情况下，一些城市政府便开始借用社会灰色势力参与执法，政府躲在不为人知的后台通过向社会灰色势力购买服务的方式“曲线救国”地实现城市管理秩序。在实地调研中，流动摊贩指出这种社会灰色势力就是城市里活动的“小混混”，城管执法相对文明，而被雇来的“小混混”一上来就会用摩托车“冲摊”，小混混人多势众，且敢于使用暴力，摊贩们自然无从抵抗。

四、“标准混乱”：阶层分化时代的城市治理难题

在现转型阶段的中国，低端市场在大面积地发生，因为城镇化进程中存在着低端需求。正如学者所看到的，对城市低收入阶层来说，“低端需求正是满足了这类人群，他们自然无法承受大型超市、商业中心所提供商品的价格，因而价格低廉而又方便的马路摊点成为他们常常光顾的地方。只要有需求就会有供给，大规模低端需求的存在就成了摊贩屡禁不止的原因”。[3]城市政府之所以不愿意承认和善待低端市场，只能说明作为社会中低阶层的低端市场经营者和消费者在正式的规则制定体系中并不具有足够的影响力。事实上，在工业化、城镇化和市场化的大进程中，中国的社会阶层已经形成了金字塔型的分化结构，社会中高阶层掌握着真正的权力，体现为他们在正式规则制定过程中不对称的影响力。按照社会中高阶层的审美、秩序、安全，以及与世界接轨的标准制定出来的治理规则让低端市场根本难以翻身，只能维持在一种灰色生存的光谱体系中，成为被管理、打击和定期清理的对象。以城市无证餐饮为例，城市里的街道和人口聚集的居住区往往遍布无证餐饮店面，但是这些店面很难取得合法身份。在实地调研中，店主们也反映他们并不是故意无证经营，而是因为办理证照的标准太高，根本难以企及，只能望而却步。图1是按照全国和上海市相关法律规范，一个餐饮店合法存在的流程和标准。endprint

事实上，能够通过环保、食药监和工商层层审批、满足各项法规的小餐饮店并不多。已有的各项规章希望通过提高准入门槛来规范和提高餐饮业服务水平，对经营的诸多方面都做出了要求，例如要求新建饮食经营场所“油烟排放口位置应当距离居民住宅、医院或者学校10米以上”，利用现有房屋开办饮食服务项目“油烟排放口位置应当距离居民住宅、医院或者学校10米以上”或“不得小于5米，且须征得相邻私有房屋所有人和公有房屋承租人的书面同意”，这个要求在老城区相当难以到达；《上海市餐饮服务许可核查标准》对小型饭店的选址、场所设置、面积、消毒设施等做出了12个方面40个单项的考核标准，虽然根据重要性程度做出了差别要求，但是对于众多小规模餐饮来说仍旧很难达到；除此之外，还有房屋属性的限制，2002年实际停止办理居改非审批后，外加违章建筑等情况，房屋属性也成为无法办理证照的一个重要制约因素。一位基层执法的实务工作者也分析了无证餐饮难以整治的原因，其本质也在于治理标准的过高：“由于依法申办相关证照涉及的管理部门较多，各部门按相应的法规所设定的审批环节和流程较为复杂，办理的条件也过于苛刻；有的部门机械地执行标准，官僚作风严重，服务态度较差；同时由于无证经营户大多是收入较低的弱势群体，检测、体检、评价、服务等办证、办照相关的费用对于他们来说也是一笔不小的负担；这些都使得一些经营者不愿意办理合法的证照。”[4]在一次访谈中，一位基层工商所的干部感叹执法难的根本在于标准太高，比如黑网吧问题的产生，根本原因就在于正规网吧的标准太高，执照太难办。除了要办理相关证据和手续之外，最基本的还要满足一些硬件条件，包括营业用房实际面积不少于50平米、方圆200米范围内没有学校，30台电脑以上，1位以上的管理人员，2位以上的技术人员，都要持证上岗。这种高标准根本是低端人群所无法企及的，当然只能引发黑网吧的滋生。

实际上，低端市场的治理困境在表层上体现为城市政府的管理难问题，而更深刻的原因则在于中国城镇化进程中城市治理的“标准混乱”问题，或者可以说是在阶层分化时代按照中高端阶层口味制定的标准难以适用于低端市场的问题。正如美国法律社会学家昂格尔所言：“人们遵守法律的主要原因在于，集体成员在信念上接受了这些法律，并且能够在行为上体现这些法律所表达的价值观。”[5]秘鲁著名经济学家德·索托在分析发展中国家非正规创业者的困境时指出：“非正规创业者的头号敌人就是现存的法律和制度，它把他们排除在主流社会之外。”[6]按照中高端市场制定的法律和规则，低端市场的从业者显然难以接受，也没有足够能力和条件去采纳。然而值得提醒城市政府的是，中国的城市治理在根本上有两大结构性背景：一是中国是统一的中央集权国家，人口的跨区域流动具有天然的合法性；二是中国处于世界产业分工体系的中低端，这意味着大量被转移到城镇的农民工无法获得过高的收入，无法过上中产阶级式的体面生活。实际上，前一点说明，城市政府和城市中高阶层很难通过高标准自立规则，只能忍受统一国家在带来好处的同时所伴随的不便。后一点则说明，城市政府应该更加清醒，在产业还处于中低端的时候，如果无法割舍这种“低质”的GDP，就应当对于支撑这种GDP的低端市场更加宽容，用一种更加在乎规范、疏导的方式引导经营有序，而不是按照高标准、严要求，笼而统之地加以驱逐和消灭。

说明：本文是上海市社会科学基金项目“社会分层视角下的非正规经济现象研究”（2012BSH005）的阶段性成果。

参考文献：

[1]徐为民.论低端市场的供给革命[J].上海经济研究，2008（5）.

[2]航头镇传媒办.航头镇开展“六小”行业专项整治活动[EB/OL].浦东新区政府网站，2012-10-22[2014-06-15].http：//gov.pudong.gov.cn/pudongNews_SQCZ/Info/Detail_444446.htm

[3]李瑾.论城市化进程中的低端需求——以城市摊贩问题为例[J].城市问题，2009（3）.

[4]沈苏英.常熟市新建城区无证经营食品的成因、危害及治理对策分析[J].中国卫生监督杂志，2011（6）.

[5]昂格尔.现代社会中的法律[M].吴玉章，周汉华，译.南京：译林出版社，2001.29.

[6]德·索托.另一条道路——一位经济学家对法学家、立法者和政府的明智忠告[M].于海生，译.北京：华夏出版社，2007.

责任编辑：张 炜endprint