大数据对提升城市精细化管理能力的价值分析

李永清

导读：大数据背后隐含着巨大的管理价值。如何从我国城市管理的实际出发，深度挖掘大数据对提升城市精细化管理意识力、决策力和执行力的价值，将是推进城市精细化管理的重要探索。

随着城镇化进程的不断加快，如何扭转城市管理缺位、不到位的局面，预防和减少“城市病”，是一个迫切需要探索的重要课题。大数据提供了一把破解城市精细化管理困局的钥匙。然而，在我国城市管理中，大数据只得到简单初步的应用，制约了城市精细化管理能力的提升，下一步应把大数据作为推进城市管理精细化的具有革命性意义的战略资源，多用善用。

一、以大数据提升城市精细化管理的意识力

意识是行动的先导。提升城市精细化管理能力，首要的问题是增强精细化管理意识。近年来，虽然精细化管理意识在逐步加强，但总体上看，精细化管理意识仍然较薄弱，面临着如何强化的问题。大数据把人们对精细化管理的认识提高到了一个新的阶段。

（一）“大数据”是一种管理理念

“大数据”的核心理念是“一切皆可量化”，[1]因为它把管理真正建立在数据采集、数据分析、数据应用基础上。由此派生出“4V”分理念：Volume即海量的数据量和数据的完整性，Variety即数据间的内在关联性，Velocity 即数据能更快地满足实时性需求，Value即运用数据分析形成价值（这是“4V”中最重要的一点）。这四个分理念不仅与精细化管理的“精、准、细、严”理念一脉相承，与“注重细节、立足专业、科学量化”的原则一致，而且能够丰富、细化和深化我们对精细化管理的认识。如果城市管理者把“4V”意识内化于心，就能极大增强精细化管理的主动性，使精细化管理成为每一个管理者的自觉行为。

（二）大数据是一种管理技术

精细化管理需要对管理空间细化、管理对象量化、管理流程优化，需要运用标准化、数据化、科学化的手段，使管理的各单元精确、高效、协同及持续运行，而这离不开精确、高效的技术。在推进城市精细化管理中，我们提出无缝隙、全时段、全方位覆盖和无死角的管理目标，但心有余而力不足，这一目标可望不可即；我们建设城市管理数据库、地理信息平台、数字化城管、智慧城市，但效果不尽人意，原因是精细化管理的数据收集、提取和处理遇到了技术瓶颈。数据没有互联、互通、互享、互用，城市精细化管理难以有实质性进展。

城市精细化管理的技术框架由空间信息目录和交换技术、空间信息承载与可视技术、空间信息数据挖掘技术以及应用服务门户技术4个重点技术方面构成，[2]大数据技术与这个技术框架是吻合的。大数据时代，达到“太字节”（Terabyte， TB）量级以上的数据，现有IT技术、互联网技术和软硬件工具难以在有限的时间内，对其进行有效的感知、获取、管理、处理和利用，只有物联网、云计算、三网融合等新技术的发展，才能满足应用需求。这些大数据技术能够实现数据整合、共享、开放和集成运用，能够搭建新一代智慧化信息平台，使科技与城市管理更加融合，为城市管理精细化水平升级提供了有力的技术保障。

（三）大数据是一种管理文化

大数据不是一个简单的概念，而是一种内涵丰富的管理文化。它通过技术的创新和发展，以及数据的全面感知、收集、分析、共享，为人们提供了一种全新的看待世界的文化。第一，它是一种尊重事实的文化。数据是对客观事实的记录，如果不尊重数据，不以敬畏之心对待数据，就会把数据当作“可以任意打扮的小姑娘”。第二，它是一种追求精确的文化。我们可以用图案、声音、文字来描绘事实，而用数据描述的事实，是最精准、最锐利的。第三，它是一种推崇理性和逻辑的文化。有了数据就要计算，计算与逻辑、理性密切相关。[3]在城市管理的范畴里，大数据的意义在于对城市实施更全面、透彻的管理，为公众提供更便捷、实时的服务。

从这个意义上来说，大数据对管理的挑战，其实是对管理文化的挑战：在管理终端数量增长、数据空间变化和市民期望升高的形势下，城市管理如何实现从平面的、实体的事件管理向虚拟的、立体的数据拓展转变。

这种基于数据的管理文化，实质是精细化管理文化，是对粗放式管理文化的根本性变革，无论是对管理的体制机制，还是对管理的手段方式，都是一次全新的设计和创造。用这种新管理文化对城市精细化管理进行导引、调节、控制，必将激活流程、运作、资源、责任、监督等管理要素，及时发现问题，及时矫正管理行为，从而有效提高精细化管理水平。

二、以“大数据”提升城市精细化管理的决策力

决策支持系统结构化、非结构化混合的基础数据特征与“大数据”特征高度吻合。“大数据”技术的深入研究和应用，必将为城市精细化管理的决策力的提升带来新的发展动力和更为广阔的空间。[4]

（一）大数据有利于决策的科学化，使精确决策成为可能

决策的精确性来源于信息的全面性、准确性和信息的对称性。小数据时代，信息很难满足“三性”要求：城市管理者对于数据（包括信息、档案与资料等）在决策当中的重要性认识不够，收集数据的意识不强；城市管理“点多、面广、线长”，然而有关的数据非常匮乏；城市管理的数据收集不及时；城市管理的数据碎片化，数据种类不齐全、内容不详尽；数据条块化分割、冗余重复；数据归纳不科学、分析不专业，数据的挖掘和梳理不够。这些导致数据在决策中的应有作用不能完全发挥。

大数据的特征之一，就是城市管理者要有“数据驱动决策”的自觉。决策时要“基于实证”、“基于事实”，而不是“差不多”的模糊经验判断。要重视数据，相信数据，靠数据说话，有收集数据的意识和手段。

大数据的特征之二，就是要求数据的完整性和综合性。大数据的技术手段赋予了人们在更多领域、更多层次获取以往前所未有的信息的机会，数据呈现出体量大、类型多、电子化的特点，数据量级从TB级到PB级、ZB级；数据类型从结构化数据，拓展到文本、音频、视频、图片、地理位置、Web 页面、微博、及时通讯等其他半结构化与非结构化的数据；电子数据占比大幅提高。在这种背景下，城市管理不再是数据匮乏，而是数据“更多”，即围绕任何一个想要解决的城市管理问题，我们都可以比过去任何时候获取更多的数据，城市管理不再是无“米”之炊。endprint

大数据的特征之三，就是要求数据的准确性。城市管理不再仅仅是定性管理，更多的是量化管理，即数据能提供城市管理更多细节，并且能不断放大这些细节，使城市管理者能把所管理的城市家底摸清楚，精确掌握管理的每一个对象、内容、状态、位置、属性等，做到心中有数，一目了然。这种基于事实和数据的量化分析，为城市管理相关政策的制定提供高准确率的参考性和预见性，使决策最大程度贴近事实，有效避免盲目臆想、凭印象、靠推测的感性决策。例如城市规划方面，通过对城市地理、气象等自然信息和经济、社会、文化、人口等人文社会信息的挖掘，可以为城市规划提供强大的决策支持。城市交通拥堵方面，通过收集数据，进行车流量的统计，对同时段不同区域拥堵原因做出分析，就能够将交通信息可视化，对同时段不同区域拥堵原因做出分析，可为道路规划的制定提供参考。将各部门的数据进行准确提炼和构建交通预测模型，可以有效模拟未来交通的运行状态，检验规划方案的可行性，避免“拍脑袋”决策。这为交通科学决策和管理提供了一条便捷又较为可行的路。突出的案例是，爱尔兰首都都柏林已经与IBM合作，利用实时数据来简化公共交通。大数据策略帮助了该地区的公交顺畅运行。

（二）大数据有利于发现城市管理过程中的工作规律和相关关系，使管理者找到更多解决问题的最佳方案成为可能

“相关性”，也是大数据赋予决策的重要价值，它意味着城市管理的考量将从因果关系转向相关关系。小数据时代，只能从事简单的数据采集处理工作，城市管理重在分析问题发生的原因，探寻“为什么”。大数据时代，重在寻找“是什么”，因为它可以对数据进行由粗及细、由表及里的深度挖掘分析，并对数据进行建模，利用所建的模型将城市管理内在的关联性、规律性从数据中找出来。这就要求管理者养成全方位的数据控制和精细分析数据的文化和习惯，崇尚理性分析，通过从多个角度和多个层次对历史和现实数据不断提炼、精心筛选，从而打开管理者的思维空间，找到解决问题的最佳方案。例如，对供水、排水、排污、电力、燃气、广播电视、电话电缆、移动通讯等地下管线及其附属设施的管理这个老大难问题，大数据开出了解决良方：经过地下管线普查，建立地下管线数据库，实现地下管线的数据即时交换、共建共享、动态更新。相关管理部门通过对地下管线密度或受力数据的区域横向比对，预测分析出工程项目对邻近管线的影响，从而使建设方案得到最大程度的优化，避免“拉链路”现象。

（三）大数据有利于管理者精准了解和把握城市管理现有和潜在的风险和隐患，使决策的针对性和实效性增强成为可能

例如在城市的安防管理方面，如何识别什么样的建筑物容易发生火灾，纽约市政府的经验值得借鉴。纽约市政府通过对非法建筑业使用大数据技术搜集信息，包括对非法建设的建筑物等进行统计分析发现，原来只能容纳6个人后来却住入60个人的建筑就比较容易引发火灾，且这些建筑物逃生口往往被堵塞，危害更大。纽约市对1938年之前的建筑是否做过抵押、被投诉等进行统计，根据分析一系列过往记录，纽约房管部门可以判断该建筑物是否有火灾危险。现在纽约风管局已通过大数据识别了70%有危险的建筑物。这样，就可以根据危险建筑物的分布，有针对性地安排消防力量。[5]

（四）大数据有利于制订精密的管理制度和一系列具体而周密的操作规范、流程，使城市管理标准的精细化成为可能

每一种管理行为如何做、何时做、做到什么程度，要遵循哪些规范，经过哪些流程，都要在管理标准上做出明确规定。制度规范要精细而周密，无空可钻，无机可乘。流程既要分解精细又要无缝链接，离不开精准的数据。例如，由于对街景容貌、园林绿地、环境卫生、广告设置等管理对象的数据缺乏，很难制订一套科学、系统、完整的精细化管理指标体系。“大数据”弥补了这一不足，它将数据化管理贯穿于城市管理工作全过程，使城市管理的标准化变为现实。

三、以大数据提升城市精细化管理的执行力

（一）大数据为精细化执行提供了科学的方法支持

实现城市管理由粗放到精细的转变必须有精细化的管理方法。目前城市管理运用较多的方法有两种：一是网格化管理法。以若干平方米为基本单位，将城市划分为若干个边界清楚、无缝对接的网格单元，把城市管理对象定位在单元网格内，使城市管理者与城市管理问题准确定位。大数据为合理划分网格、精细描述管理对象、精确采集管理服务信息、精准处理管理问题提供了技术支撑，能够实现管理对象全面覆盖、资源信息全面共享、岗位责任层级落实，保证管理活动快速灵敏反应。二是城市部件管理法。根据城市管理静态与动态两方面的属性，将管理对象细分为几类部件，运用地理编码技术，将部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过城市管理信息平台对其进行分类管理，实现城市管理内容的具体化、标准化、数字化，这些也必须建立在“大数据”的基础之上。

（二）大数据为精细化执行提供了强大的动力支持

实施精细化管理重在落实，落实的关键是要以精细化的考核来驱动管理者的执行力。大数据提供了精细化的目标管理考核体系，让考核数据化。它在精细化管理对象的基础上，结合每个管理者的责任把分解后的工作目标任务分解为每个人的具体工作目标任务。这些具体工作目标任务都是量化的考核指标。管理部门通过数据来查看、评估管理者的工作动态，进行绩效考核，从而保证目标考核制度得到有效落实。

（三）大数据为精细化执行提供了有力的联动支持

精细化执行必须得到许多部门的支持与配合，这就需要建立多部门信息互通、相互协作的联动工作机制。小数据时代，不同政府部门拥有自己的信息系统，很多数据相互隔离，老死不相往来，形成了一个个信息孤岛，制约了数据活力的激发和效益的发挥。大数据带来数据信息大共享，在技术上通过跨系统、跨部门的数据集成打破信息孤岛，使各个部门的既有数据库可以实现高效互联互通，极大提高各部门之间的协同执行力。

（四）大数据为精细化执行提供了有效的监督支持

现有对执行的监督存在的主要问题是，城市管理的数据信息公开度低，互动不强，非政府组织、社会团体、社会各界和广大市民在监督中参与度低，主体作用得不到体现。大数据提供的监督支持表现在：大数据要求数据的开放，增加了城市管理的透明度；强调管理互动，政府这个城市管理主体要和其他主体互动，如果不互动，很多数据就没有价值。因此，非政府组织、社会团体、社会各界和市民对政府公布的数据可以质疑，可以提起审核，这样，监督就落到了实处。

参考文献：

[1]维克托·迈尔-舍恩伯格.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[2]郭理桥.现代城市精细化管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.

[3]涂子沛.数据之巅[M].北京：中信出版社出版，2014.

[4]叶明.“大数据”时代决策支持系统新发展[J].信息安全与技术，2003（8）.

[5]吕本富.大数据背景下的智慧城市建设[EB/OL].神州数码网，2013-08-02[2014-06-20].http：//www.digitalchina.com/salon/thesis_detail_id_127.html.

责任编辑：王 缙endprint