城市综合管理的实践：“网格化”与“大联动” 陈海松 应敏

陈海松++应敏

导读：上海城市管理现代化走的是一条以信息化支撑的城市综合管理之路，主要模式有“城市网格化管理”和“城市综合管理大联动”。两者各有特色，取长补短，整合发展，才是方向。具体而言：要注重顶层设计，构建权威高效统一的市级城市综合管理平台，夯实基础；要注重加强城市管理与社会管理，做实做强城市综合管理，这是上海建设国际化大都市发展的必然选择。“加强城市综合管理。推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平”，这是国家“十二五”规划纲要明确提出的任务。基于特大型城市规模和现代化国际大都市的定位，以及现代城市管理的系统性和整体性要求，上海抓住和利用信息化时代的契机和红利，积极探索城市综合管理，取得许多成功经验。主要模式有两种：一是2005年以来实施的覆盖全市的城市网格化管理；二是2009年以来，闵行、奉贤、崇明、长宁、杨浦、静安、嘉定、浦东、松江等九个区县实施的城市综合管理大联动。两种管理模式都是及时发现、快速处置，有效解决城市管理问题的信息化管理模式，各有特色，各有缺陷。因此，取长补短，整合发展，才是发展方向。[1]

一、城市网格化管理是信息化应用的尝试，是上海城市综合管理的重要抓手

上海城市管理现代化以信息化为突破口。2003年《上海建设系统信息化规划纲要（2003-2010）》明确提出：“2010年，基本实现城市管理对象的数字化、城市管理过程的数字化、城市管理评价的数字化，形成城市管理数字化的格局。”2004年10月，北京东城区在全国首次推行“网格化城市管理新模式”，在数字化城市管理方面取得重大突破。2005年7月，建设部出台《关于推广北京东城区数字化城市管理模式的意见》，决定在全国推广数字化城市管理新模式。上海成为首批试点城市，卢湾区和长宁区成为首批试点城区。2005年10月，上海城市网格化管理市级平台和卢湾、长宁2个区级平台试运行。2008年以来，全市1（市级平台）+17（区级平台）城市网格化管理平台全部建成，覆盖200个街道镇，共约1200平方公里主要城市化区域，涵盖88种类的部件和32种类的事件。目前，该系统已经集成公用设施、市容环卫、道路交通等1134万个部件信息。

（一）上海城市网格化管理是一种偏重于城市管理的城市综合管理新模式

上海城市网格化管理，是以现有的管理体制机制为基础，以现代信息技术为支撑，以主动发现为核心，以资源整合为目标，以社区网格为单位，通过单元网格将“块”和“条”的职能整合，通过加强对单元网格中部件和事件的巡查，建立监督和处置相分离的主动发现、及时处置城市管理问题，提高政府管理效能的一种信息化管理模式。

上海城市网格化管理将城市管理内容分成部件和事件，不仅涉及建设、交通系统的大部分管理内容，而且还扩大至医疗、食品卫生等领域。城市管理部件即城市管理的静态要素，是指城市公共区域内的各类城市基础设施，主要包括市政工程设施和市政公用设施及其附属设施，涵盖单元网格中的公用设施、建设管理、道路交通、交通运输、市容环卫、环境保护、园林绿化、工商行政、食品药品监督、安全生产监督、公共卫生等88种设施、设备。城市管理事件即城市管理的动态要素，是指单元网格中正在发生的影响城市运行和管理秩序、环境的，需要管理部门或专业单位实施管理和处置的行为。目前，涵盖市容卫生、设施管理、突发事件、街面秩序、综合管理等32种。城市管理单元网格，是指按规定的标准（以1万平方米左右区域为基准），对管理区域进行划分，所形成的边界清晰、大小相当的管理地块。单元网格是网格化管理的地理基本单位，若干单元网格构成工作责任网格，即网格监督员巡视的责任区域。2011年底，共划分万米网格34 619个，责任网格1526个。2012年底，责任网格发展到1809个。

城市网格化管理基本流程是：首先将全市城市化地区按照一定的标准划分成大小适当、边界清晰的地域区块——责任网格；然后由区（县）人民政府设立的区（县）网格化管理机构负责招聘一支网格监督员队伍，由网格监督员手持通讯设备对责任网格进行巡查，及时将发现的问题通过拍照、录音等方式将相关信息传送至区（县）的城市网格化管理信息中心；接着，再由该网格化信息中心予以立案，并将案件分派给对所发现的问题负有处置责任的行政管理部门或者环卫、燃气、供排水、电力、通信等公共服务单位，由这些部门或者单位在规定的时限内进行处置，并将处置结果反馈至区（县）网格化信息中心；最后，对处置结果进行核查后予以结案，表示所发现的相关问题已经解决，而且处置情况还需要接受监督和考评。简单言之就是“发现、立案、分派、处置、核查、结案”等环节。其中，及时发现问题、有效分派案件、高效监督处置是网格化管理最为核心的环节和最为突出的功能。[2]

（二）上海城市网格化管理是一种“科技+制度”的城市综合管理新模式

网格化管理的独到之处在于数字科技介入管理的全过程，精确界定管理范围、精确定位管理对象、精确描述管理标准、精确规范管理流程，实施精细化管理。经多年实践探索，上海城市网格化管理已经形成了集信息采集平台、运行机制和工作标准为一体的完整体系，实现市、区、专业工作部门和网格监督员联动的管理模式和信息资源共享系统。

一是依托信息系统，精确界定管理范围、精确定位管理对象，并实行信息共享。上海城市网格化管理信息系统以现代信息技术为支撑，依托计算机软硬件和网络环境，整合基础地理、单元网格、城管部件事件、地理编码等多种数据资源，并实行基础数据统一采集、统一编码、统一管理、统一更新，实现了基础地理数据的共享；同时，实现了与“12 319”城建服务热线、“12 345”市民服务热线联动的信息共享，以及与公安视频信息、“110”接警中心的井盖案件信息共享。

二是依托信息系统，精确描述管理标准、精确规范管理流程，使得操作流程更合理、规范。上海城市网格化管理利用计算机系统流程，建立了“发现、立案、派发、处置、核查、结案”的闭合管理流程，使管理环节格式化，从而减少了人为因素干扰，强化了管理质量的控制，实行城市日常公共管理事务的动态监管、处置、统计、分析。同时，通过规范工作标准，进一步明确了问题的发现标准、处置标准和责任单位的归属标准。endprint

三是依托信息系统，创新城市管理机制，建立一套组织保障体系，进行分级管理。上海城市网格化管理最为精彩的是同步建设市、区两级平台，以防止数据不一致、标准不统一、流程不规范的问题。在市级层面上，有市数字化城市管理联席会议、市数字化城市管理中心。市数字化城市管理中心隶属市建设交通行政管理部门，负责全市城市网格化管理信息系统的统一规划和管理，市级城市网格化管理信息平台建设，以及城市网格化管理工作的监管和考核，并帮助协调解决各区县难以处置的问题；在区级层面上，城市网格化管理机构直属区（县）人民政府，承担具体实施工作，主要职能在于受理、派发案件至相关专业管理部门和专业单位，并督促问题切实解决，对于跨区案件，上报市主管部门协调解决。目前，各区县组建了受理监督中心和指挥中心，并连接各终端工作部门。

近年来，为推动和规范城市网格化管理工作，市政府陆续出台了《上海市城市网格化管理实施暂行办法》等规范性文件，同时《上海市城市网格化管理规范》、《上海市城市网格化管理考核评价办法》等一系列管理制度、标准和规范也相继出台。2013年7月29日，上海市政府第18次常务会议审议通过了《上海市城市网格化管理办法》，在总结以往经验的基础上，完善了既有的概念、体制、规范、流程、标准等，明确了网格化管理机构的法律地位，以政府规章的形式将城市网格化管理纳入法制化轨道，进一步强化了上海市城市网格化管理的功能与力度，形成长效机制。

（三）上海城市网格化管理面临的问题

一是城市网格化覆盖面仅仅限于城市化区域，还不包括农村地区。上海行政区划面积6340多平方公里，而城市网格化管理地域只覆盖约1200平方公里主要城市化区域，无法形成“纵到底、横到边”的全覆盖。

二是城市网格化管理功能有待进一步拓展。目前上海城市网格化管理不打破现有管理体制，不涉及行业审批管理和执法管理，其主要功能是“发现（问题）、分派（案件）、监督（处置）”，缺乏管理与执法的联动，日常管理与应急管理的联动，无法满足城市综合管理的需要，无法适应特大城市经济社会发展对提升公共事务质量和公众满意度的需求。

三是城市网格化管理的发现机制和信息种类单一。当前，城市网格化管理主要由网格监督员队伍负责信息采集工作，且主要采集城市管理的部件事件信息，体制外发现机制欠缺，社会管理类的信息采集欠缺。

四是城市网格化管理权威性不足、监督乏力。目前，区城市网格化管理指挥中心级别不高，权威不够，而且，城市网格化管理绩效考评结果未能有效纳入区县、街镇政府绩效考核体系，导致案件推诿、扯皮，协调困难，难以保证处置结果的质量，甚至有些区县出现网格化管理逐步衰退的迹象。

五是城市网格化管理数据分析利用能力有待提升。目前，网格化数据分析集中在反映管理绩效的发现率、结案率和及时率等指标上，而对于数据反映的深层次问题缺乏科学的分析，数据的分析决策作用没有得到充分发挥。

二、城市综合管理大联动是上海城市综合管理的新探索

在城市政府职能转变与城市治理兴起的背景下，为了有效解决城市和社会管理中的问题，2009年以来，上海部分区县探索实施的城市综合管理和应急联动机制（以下简称“大联动”），较好地解决了城市管理功能碎片化和服务裂解性的问题，这既是特大型城市综合管理的新探索，也是城市治理现代化的有益探索。

“大联动”机制是在不改变现有行政管理组织体制和各部门的行政管理职能，不增加额外行政编制的情况下，以信息化平台建设为支撑，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社会服务大集中、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联勤”为重点，优化城市管理运行机制，形成综合管理、综合执法、综合服务一体化的社会管理新格局。目前，“大联动”有三种类型：一是在城市网格化管理、综治管理和应急管理三个独立平台上，重构一个总平台，建立区县层面大联动中心，并建立街镇大联动分中心（分平台）和居村委大联动工作站，例如闵行、静安；二是在城市网格化管理信息系统基础上，建立呼叫中心，构建街镇管理分平台和社区大联动工作站，并与公安、应急等相关信息系统互联，例如奉贤、崇明、长宁、杨浦；三是在试点街镇分平台运行的大联动，例如嘉定、浦东、松江。

（一）“大联动”是一种城市管理和社会管理融合发展的城市综合管理新模式。

“大联动”以“整合资源抓源头、服务民生谋发展、综合治理保稳定、化解矛盾促和谐”为最终目标，把城市管理和社会管理有机结合，突出社会管理，强调民生服务和社会稳定。

1.“大联动”拓宽了城市管理的空间

“大联动”通过建立区县、街镇、居村委三级管理网络，进小区、上街面、到农村，实现城市管理区域的全覆盖，管理重心下移基层社区。

2.“大联动”深化了城市管理的内涵

一是“大联动”把城市日常管理、治安维稳和应急管理统筹考虑，实施城市管理和社会管理融合发展的城市综合管理。二是“大联动”实现了管理、服务、执法有机统一，更加注重民生服务。大联动机制立足于民生服务与社会前端管理，着力将民生诉求、矛盾隐患解决在基层、化解在前端，实现了从“就事论事”向“系统解决”转变。例如，闵行区把服务作为最主要的管理来对待，整合区内各种服务热线为一条“962 000”服务热线，受理市民相关诉求，并把大调解、廉政建设、爱国卫生、流浪乞讨、治安隐患排查、安全生产监管、行政审批监管等管理事项和服务内容，融入“大联动”平台，不断拓展“大联动”的内涵，积极打造服务政府。

（二）“大联动”是一种“科技+制度+协同”的城市综合管理新模式

“大联动”整合资源，重心下移，实现了联网、联动、联勤，形成了“科技+制度+协同”的城市管理新机制，顺应了整体性、系统性治理的内在要求。

1.整合信息资源，集约高效地搭建数字化城市综合管理平台，形成信息化、网格化管理endprint

“大联动”调整和整合现有的巡防警务系统、城市网格化管理系统、安全生产监管系统、危化物品管理系统、市政服务系统等城市管理数字化资源，对接“12 319”和“12 345”服务热线等资源，建立区城市综合管理和应急联动平台，及时采集和处理相关城市管理的事件，形成信息采集、流转、处置、反馈的运作流程，并进行监督考核，实现了区、街镇、社区三级网络的有效串联，联动部门之间的信息共享、接口有序和工作联动。“大联动”解决了信息“孤岛化”现象，向集约高效的数字化、信息化“智慧城市”方向转变。

同时，“大联动”整合与城市管理相关的社会协管力量，以及市容环境管理和治安巡逻力量，分别组成社区网格化巡管队伍和街面网格化巡管队伍，并在街面网格管理中实行联勤巡管模式，形成“网格叠加、工作联动、角色互补、绩效激励”的工作机制，实现了管理信息的无缝衔接、管理空间的无缝衔接、管理时间的无缝衔接、管理责任的无缝衔接。

2.整合各类管理资源，实现条块、条线联动，协同管理

一是建立高位协调、覆盖城乡的组织体系，提升管理机构权威。“大联动”建立了高层次的管理协调机构，通过设立三级“大联动”网络， 真正落实条块结合、以块为主，充分整合各类管理资源，强化街镇在城市综合管理中的主体作用，实现管理中心的重心下移，最终实现“党委领导、统一指挥、各方联动、各司其职、分级负责、属地管理为主”的工作体系。这样，日常及时发现问题、快速处置问题的协调就有保障，条块联动、条线联动就有了保证。

二是整合力量，工作联动。一方面“大联动”整合各类协管力量等前端管理和发现资源，完善发现机制，健全隐患排查机制，突出源头管理、前端管理，实现了从“事后处理”向“事前防范”的转变；另一方面“大联动”整合行政管理力量，建立“条条联勤执法、条块联动管理”的联动机制，加强部门合作，初步解决了“条”上有权管的看不见、“块”上看得见的无权管的体制弊端。

三是建立了内部考核与社会监督相结合的绩效评价机制，提高管理实效性，让其“联”起来，更让其“动”起来。

3.加强制度建设，为城市综合管理提制度保障

为了避免人走政息，确保“大联动”的常态化，制度建设是关键。例如，闵行区制定了一系列保障“大联动”工作的规范性文件和技术标准规范等11项制度。

（三）“大联动”是一种符合现代城市多元共治发展方向的城市综合管理模式

“大联动”通过整合协管队伍、发动志愿者队伍、实行市民有奖举报等形式，以及充分发挥居村委自治管理、自我服务的功能，广泛动员、鼓励全社会力量，积极参与社区建设和协助城市管理，实现了政府与市民的互动，体制内与体制外的互动，形成社会多元主体共同参与的社会管理的新格局，符合现代城市多元共治的发展方向。

（四）上海城市综合管理大联动面临的问题

1.“大联动”常态化的保障机制有待完善

一是区县和街镇两级联动中心缺乏明确的法律地位。“大联动”中心大多是个临时组织，机构定位不明，无固定的人员编制，制约了“大联动”的稳定发展。例如，闵行区联动中心虽然是个事业编制单位，但协调联动对象是政府各行政管理部门，区联动中心在指挥协调、应急联动、督查督办等管理工作中，经常遇到自身法律地位不明确、管理权威不足、联动协调难等实际困难，一定程度上影响了社会民生问题的处置效率，而街镇一级联动分中心至今没有人员编制，人员流动性大，队伍不稳定。

二是目前推行“大联动”的关键是依赖领导重视，缺乏有效的制度保障，而且各区县“大联动”缺乏全市统一的工作平台、流程、规范和标准，不利于“大联动”机制的长效化建设。例如，闵行区开发的大联动信息系统与市建交委的城市网格化系统并行使用，要使两者有机融合，需要在技术标准和管理流程上，加强制度规范，才能有效对接。

三是“大联动”的法律保障机制不明确，违法执法的风险较高。“大联动”提倡各职能部门跨前一步做事，齐抓共管，形成合力，但一定要理清联动联勤与依法行政的职权边界。当前，对于一些法律规定不明确的事情，往往依靠“大联动”机制，通过相关职能部门协商确定由谁来执法，如果商定不成，则由领导指定某机关执法。这种联动如果处理不当，可能违背职权法定的原则，偏离了依法行政的要求。

2.“大联动”在资源整合中仍面临“条”“块”权责不匹配和推诿扯皮现象

目前，“块”的责任更大，但可利用的资源仍然有限，特别是垂直管理的“条”不服从大联动指挥中心的指令时，“块”也无能为力。虽然，区县政府一般都把“大联动”工作绩效纳入干部的政绩考核，但是对“块”上考核容易，对“条”上的考核权缺乏法律支持。

在实施“大联动”的过程中，出现了“大联动”机制替代职能部门履职的苗头。“条”上的职能部门认为“大联动”以块为主，属地管理，应由街镇组织力量查处，自己是个配角，将处置难题推给街镇。而“块”则随意放大“大联动”的功能，把难题推给“大联动”的协调部门，问题上交。

3.“大联动”的公众参与仍处于初级阶段

目前，城市治理和社会治理多依靠政府的宣传和推动，且往往是以行政或经济刺激手段，动员社会组织和居民参与。“大联动”中的社会参与也处于这种低端阶段，突出表现为社会组织参与度不高，居民参与则处于被动式参与层面，自觉性不高。

三、“网格化”和“大联动”融合发展是上海城市综合管理的发展方向

2014年3月5日，上海市委书记韩正在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时说：“探索符合中国国情的特大型城市治理新路子，上海有责任、有基础。”城市网格化管理和城市综合管理大联动都是上海探索特大型城市综合管理的成功经验，是探索符合中国特色、上海特点、时代特征的特大型城市治理的新路子。它们各有千秋，取长补短，融合发展，才是方向。

（一）顶层设计，构建权威高效统一的市级城市综合管理平台endprint

“大联动”并不是削弱或替代城市网格化管理，而是增进网格化管理，做实做强街面巡管网格和社区巡管网格，是对城市网格化管理内涵的深化和外延的拓展。因此，必须为两者取长补短、融合发展、相互贯通提供保障机制。

1.建立城市网格化管理与现有的联合执法体系的对接机制

从现有的城市网格化管理实践运作情况来看，网格监督员在巡视中发现的大多数问题可以按照城市网格化管理的基本流程，通过分派给具有相应职责的行政管理部门或者公共服务单位处置并解决，而对于一些情况复杂、跨部门、跨区县的案件，则往往因处置部门或单位职责单一的局限而不能得到及时解决，以致于成为一个较为突出的社会问题。为此，结合目前一些区（县）开展的城市综合管理联合执法实践经验，《上海市城市网格化管理办法》第五条原则明确：区（县）人民政府应当建立城市网格化管理与现有的联合执法体系的对接机制。

2.整合城市网格化管理信息系统和城市综合管理大联动信息系统

构建权威高效统一的市级城市综合管理平台是上海城市综合管理的基础和关键环节，建议从市级层面加强城市治理与社会治理体制机制的顶层设计，整合既有的城市网格化中心、“12 345”市民服务热线、应急办等城市管理资源，在市政府序列设置实体运转的城市综合管理中心，明确市、区和街镇三级中心的法律地位和工作职责，配置一定的人员编制，确保基层社会治理创新在体制建设上有新突破。同时，要强化市级综合管理中心的资源共享、指挥协调、考核监督、数据分析等功能，特别要解决好对“条线”垂直管理部门的考核和大数据辅助决策作用的发挥。

（二）加强城市与社会综合管理是上海国际化大都市发展的必然选择

上海城市管理的基本矛盾是先进的城市物质框架与相对滞后的城市管理方法之间的矛盾。虽然上海城市建设等物质形态已经城市化、现代化，但是城市治理能力、城市文化品质等精神形态没有城市化、现代化。城市管理和社会管理无法适应特大城市的经济社会发展对提升公共事务质量和公众满意度的需求，无法兼顾城市秩序和城市活力，无法最大化地利用资源破解城市发展的难题和社会矛盾。解决这一矛盾的基本方法是加强上海城市综合管理，实行城市管理和社会管理的有效联动，政府、社会和市民的良性互动，实现从城市管理到城市治理的飞跃。

说明：本文系2014年中共上海市委党校、上海行政学院教研咨一体化开发课题《上海城市综合管理大联动的转型升级研究》的阶段成果。

参考文献：

[1]袁钢.城市综合管理方法论研究[J].上海城市发展，2012（5）.

[2]董幼鸿.大城市社会管理机制创新面临的困境与化解——以上海基层城市综合管理大联动机制建设为例[J].改革与发展，2013（3）.

责任编辑：王 缙endprint