居住分割、住房保障政策与农民工永久性迁移

邹一南

(中共中央党校 经济学教研部，北京 100091)

引 言

新型城镇化建设的核心是人的城镇化，重点在于如何引导作为城镇化主体的进城农民工实现市民化。市民化的重要标志是农民工由城乡之间候鸟式或临时性的迁移模式向永久性的迁移模式转变。现有研究大多把实现永久性迁移和市民化与户籍制度改革联系起来，认为二元分割的户籍制度是一种对中国城市化的制度性扭曲[1]。户籍制度的存在，造成城市居民与农民工在城市的经济、社会、文化、教育、政治等各个领域里的诸多差别[2]，在户籍制度的长期影响下，农民工年轻时外出打工、年老后返乡的迁移方式成为了一种稳定的心理预期[3]。虽然近年来户籍控制有所松动，但仍存在很多城市的福利待遇与户籍制度挂钩，农民工因无法享受户籍带来的福利待遇，只能在城市和农村之间循环流动，无法实现永久性迁移[4]。

显然，户籍制度是阻碍农民工实现永久性迁移的一个重要因素。然而，认为户籍制度是农民工无法实现永久性迁移的决定性因素的观点就值得商榷了。因为在很多不存在户籍制度的国家，也存在大量的农村劳动力非永久性迁移问题[5]。上述研究所隐含的推论是，一旦户籍制度被取消，这种农民工非永久性的迁移模式将被永久迁移所取代，这些研究忽略了另外一些影响永久性迁移实现的重要因素。

在农民工永久性迁移的讨论中，一个经常被人们忽略的因素是住房问题。然而，住房在社会分层体系中是一个非常重要的因素，拥有正规住房是流动农民工实现永久性迁移的一个必要条件[6]。由于普遍收入较低，农民工主要居住在非正规住房市场上，聚居在“城中村”、城乡接合部以及工地等廉价甚至免费的居住场所，多数属于依附性居住形式，住房条件十分简陋，处于与城市居民相互分割的住房市场上。根据2012年国家统计局的农民工监测调查报告，外出农民工在单位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生产经营场所居住的占6.1%，与他人合租住房的占19.7%，独立租赁住房的占13.5%，有13.8%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.6%的外出农民工在务工地自购房。国务院研究室农民工调研报告显示，在上海和重庆，有一半以上的农民工租住在“城中村”和城乡接合部；在湖南，有64%的农民工居住在城乡接合部，7%居住在郊区；在北京，有约61.9%的农民工居住在近郊区，28.8%居住在远郊区。原国家人口计生委2010年5月对全国106个城市的调查结果显示，农业户籍流动人口人均居住面积在5平方米以下的有19.4%，5平方米-10平方米的有44.6%，10平方米-20平方米的有24.5%，20平方米以上的有11.4%。

从2005年开始，国家出台了一系列针对农民工住房问题的相关政策，逐渐将农民工纳入城市住房保障体系。各地纷纷出台相应的地方性政策，对解决农民工住房问题进行了有益的探索。随着政策的出台，农民工住房条件得到了一定的改善。但是，现有的农民工住房政策仍然是一种分割式的住房保障政策，这种政策并没有改变农民工在城乡之间临时性迁移的基本模式，对实现农民工永久性迁移乃至市民化的作用十分有限。那么，居住分割对农民工迁移模式的影响机制是什么，什么样的农民工住房保障政策能够促进永久性迁移的实现？对这些问题的回答是本文的主要目的。

二、居住分割与农民工非永久性迁移的相互强化

(一)居住分割是农民工非永久性迁移的重要原因

居住分割使得社会阶层、生活条件和工作机会不同的人群分别居住在不同的居住环境中。对于处在非正规住房市场上的农民工群体而言，长期的集中居住使他们逐渐养成了大致相似的生活方式和地位认同，进而形成了与城市主流社会不一样的社区文化。随着社区封闭程度的提高，文化的封闭程度也在不断增强，容易导致文化隔离的出现。而文化隔离则会导致不同阶层的相互排斥，比如城市居民对农民工的歧视导致的社会分割[7]。居住分割使得农民工与城市居民之间的社会互动机会大大减少，农民工在社会互动中获得较高教育水平的城市居民的良好影响，进而提升劳动技能和社会生产能力的可能性也大大降低。虽然“城中村”等住房能够满足农民工单纯的居住需求，但不利于他们与城市主流社会群体之间的文化交流和社会融合，必然导致二者相互冷漠疏远，从而加剧对立和冲突。农民工难以对其工作生活的城市产生认同感，只是把城市当作一个临时打工挣钱的场所，把自己当作城市的一个过客。

居住分割还使得居住在不同住房市场的居民获取各种城市资源的能力产生差异。由于城市的教育、医疗、基础设施、治安等公共服务和信息、正式及非正式就业机会等社会资源都是有形或无形地附着在区位之上的。住房的空间位置是个人接近社会资源的重要指示物，也是提供社会地位、工作、教育和其他服务，建构经济、社会和政治联系的一种重要方式[8]。住房不仅仅是遮风避雨的物质空间，它决定了城市居民的生活环境和社会交往空间，为社会民众获得各种城市资源，积累人力资本和社会资本，融入城市主流社会提供机会[9]。在城市中，农民工与城市原住居民的居住分割使贫富差距日益表现在住房空间布局上，扩大了城市原住居民与农民工之间的经济距离，在不同的社会群体对城市资源进行竞争的情况下，这实际上对农民工在经济、政治和社会机会上形成了持续限制，阻碍了农民工人力资本和社会资本的积累。

居住分割还使得居住在不同住房市场的居民获取财产性收入的能力产生差异。由于正规住房市场的住房一般具备房屋的产权，拥有正规住房市场的住房将使其居民具备将财富保值增值的能力，甚至可以通过将其出租而获得财产性收入。在城镇化进程中，通过拥有城市住房而获得财产的增值和财产性收入，是农民工向市民跨越的重要一步。大多非正规住房市场的居住者不具有房屋产权，而仅仅是租住一个容身之所，无法实现物质资本的积累或财产性收入，其经济地位要明显低于正规住房市场上的居民。同时，拥有正规住房是身份和社会地位的象征，是在城市拥有稳定工作生活的标志，居住在正规住房和非正规住房将会反映出居民在一座城市截然不同的生活预期。

居住分割在城市空间中将城市原住居民和农民工分离开来，对农民工的城市融入进而迁移模式产生深刻的影响。居住分割通过社会文化交往区隔、公共资源获取机会不同以及财产性收入能力差异等方式，使农民工无法获得更高的收入，在城市务工生涯的预期总收入水平较低，而低收入水平是农民工无法在城市定居的最重要原因。

实现在城市定居，不仅仅需要有一个容身之所，还须有满足正常家庭生活和发展需要的居住条件，而只有正规住房才能满足这一要求。因此，正规住房的支出应该是农民工在城市生活成本的重要组成部分。从生命周期的角度看，农民工要实现在城市定居或者向城市永久性迁移的必要条件就应该是在城市工作的总收入减去在城市生活的总支出再减去城市正规住房支出的净现值大于零。然而，当预期到自己在城市务工生涯内的总预期收入水平无法满足城市定居的必要条件，即无法实现生命周期内的总收入减去总支出后的净收益足够支付城市正规住房时，农民工在城市的务工目标就自发调整为积累足够的回农村盖房(或者用于返乡创业、子女教育等)所需资金。当其在城市务工所积累的储蓄超过这一目标时，就可能动身返乡。式(1)表示一个典型的农民工在非永久性迁移预期下的终生净收益的临界状态。

(1)

(二)农民工的非永久性迁移模式加剧居住分割

农民工向城市非永久性迁移的心理预期，对其在城市务工期间的住房选择就具有重要的影响。城市融入的困难催生了农民工对农村家乡的依赖，并强化了其“城市过客”的心理定位。在这种心态下，农民工普遍具有城乡双重住房支付计划，即在务工城市的住房支付计划和在家乡的住房支付计划。前者是农民工在城市暂时性地工作生活下去的物质基础，后者是农民工在缺乏社会保障的情况下依靠自身的力量建立起来的现实保障。

城乡双重住房支付计划使农民工原本就十分有限的工资收入进一步分散。在非永久性迁移预期下，农民工并没有将对自身处境的参照对象变更为城市居民，仍然以农民工群体甚至常常是同乡作为参照对象。而在农村，农民家庭的社会经济地位往往体现在住房上，拥有更宽敞、更高品质、面积更大的住房是社会地位高的体现。因此，农民工更愿意把住房支出预算更多地分配到未来返回农村后的住房支付之中去。同时，由于缺乏城市社会保障，农村社会保障水平又较低，在风险分散机制缺乏的情况下，农民工具有极高的储蓄率，加上一部分举家迁移的农民工需要为子女积累教育费用，农民工在城市消费方面具有很强的求廉动机，他们往往节衣缩食，千方百计降低生活成本。表现在住房选择上，就是尽量选择租金便宜的住房，而“城中村”和城乡接合部等非正规住房市场的住房成本正好满足了农民工的需求，逐渐成为农民工的主要聚居地，强化了城市的住房分割，从而形成了居住分割——非永久性迁移——居住分割的相互强化机制。

三、融合式住房保障政策促进永久性迁移的实现机制

实现永久性迁移，关键是使农民工退出居住分割——非永久性迁移——居住分割这种相互强化机制，这其中最重要的是提高农民工的收入水平，增强其住房支付能力。同时，还应转变其非永久性迁移的预期，改变其程序双重的住房支付计划，挖掘出其潜在的城市住房支付能力。农民工的永久性迁移预期，主要受到其收入水平从而住房支付能力的影响。可见，提升农民工的收入水平是消除居住分割从而实现永久性迁移的关键。旨在实现农民工永久性迁移的住房保障政策应以提升农民工收入水平为目标。

近年来，各地方政府根据自身实际，采取了不同形式的农民工住房政策，并形成了一些典型模式。虽然各地农民工住房政策各有不同，但总体来说可以分为“补砖头”的实物配租模式和“补人头”的货币补贴模式两类。在大的分类基础上，还可以进一步将实物配租模式分为园区配建型、商业配建型和公共租赁型，将货币补贴模式细分为市民化型和公积金型。具体的分类情况和各自的特征如表1所示。

表1 现行农民工住房政策的分类

在各种类型的农民工住房保障政策中，依照住房区位和住房条件的优劣，我们可以将这五类保障房的类型进一步划分为融合式保障住房和分割式保障住房两类，前者具有和正规住房相似的特点，而后者仍是分割式的居住方式。如表2所示。

表2 两类保障性住房的划分

第一，园区配建型。这种模式有利于政府进行管理和服务，使用工企业劳动力供给保持稳定，并且可以改善农民工的居住条件。但是，由于居住区位远离城市核心区，农民工无法与城镇居民产生社会互动，也难以获得城市的各类公共服务和社会资源，因此这种模式仍然是一种分割式的居住。

第二，商业配建型。在这种模式下，房地产开发公司通过选取地理位置较好、交通便捷、商业配套服务相对完善的地块，在建造普通商品住房的同时，在同一个小区内配套建设一定比例的农民工公寓，建成后交予政府管理。这种方式实现了农民工居住环境与城市空间的有机结合，可以充分实现农民工与城镇居民的社会互动，并且可以充分利用城市公共资源，是一种典型的融合式保障房政策。

第三，公共租赁型。这种模式的特点是政府集中兴建公共租赁住房，或者收购和改造城市中的空置楼盘和烂尾楼。因此，从居住区位上看，能否划分为融合式保障房取决于公共租赁住房所在的位置是否在城市核心区域。

第四，市民化型。这种模式通过改变农民工的户籍身份，使其享受与城镇居民相同的住房福利，获得购买或租赁城市限价房、经济适用房和廉租房的资格，促进农民工进城定居。但是，这种方法在实践中一般只用于解决本地户籍农民工的住房问题，惠及面有限。

第五，公积金型。这种模式将农民工纳入城市的公积金体系中，并配合以降低申请门槛、放宽提取条件、提高提取额度、简化提取手续等方式，吸引农民工参加。使其能够通过公积金贷款的方式购买和租赁城市的商品房。

两类保障性住房所能提供的居住环境截然不同，其对居住者人力资本的积累产生不同的影响。人力资本的积累主要来源于正式教育和非正式教育，前者一般采用教育年限或职业培训来表示，后者包括在生活和工作中与他人交流所获得的经验、技术和知识。居住条件和住房区位就是通过后者影响着农民工人力资本的积累速度。对于融合式保障房，从居住条件上，其完备的配套设施、良好的住房品质和宽敞的居住空间有利于提升农民工健康水平。从住房区位上，农民工可以更为便捷地获取各类信息、机会，更接近高质量的教育、医疗、基础设施等公共资源，这些资源能够给居民带来技能提升、知识积累、信息、就业以及发展的机会，有利于人力资本以更快的速度积累。同时，社区的物质环境与社会环境有很强的相关性，由于融合式保障房与普通商品房住宅区在空间上的接近性，农民工与城镇居民的社会互动将会增加，更易于获得较高教育水平的城市居民的良好影响，能够提升人力资本的积累速度。人力资本水平决定了劳动者的边际产出。因此，更快的人力资本积累速度就决定了农民工的工资增长速度。工资增长速度的提升对于农民工形成永久性迁移预期至关重要。

(2)

融合式保障房通过帮助农民工实现工资水平的提升，提高了农民工生命周期内的总收入水平，转变了非永久性迁移的预期。除具备了住房支付的客观能力之外，农民工还因为经历了在融合式保障房的长期居住，心理上和行为上都更加城市化，对城市的认同感增强，具备了定居城市的主观意愿。

从这种意义上讲，融合式保障房起到了农民工从居住分割到居住融合的过渡作用。随着农民工务工年限的增长，逐渐将积累起购买正规住房的支付能力，形成永久性迁移的预期，最终实现将通过在正规住房市场上购买住房实现与城镇居民的居住融合。

对于外来农民工而言，目前能够享受融合式保障房待遇的数量较少，并且大多限于本地农民工。在我国各地解决农民工问题的政策实践中，主要采用的还是分割式保障房。这种方式更有利于政府对农民工进行管理，有助于城市社会治安的改善，并且使用工企业获得较为稳定的劳动力供给，也能在一定程度上降低农民工生活成本。但是，这种方式无法使农民工接近城市公共资源、与城镇居民形成社会互动，不能使农民工通过加快人力资本积累而实现更快的收入提升，住房支付能力始终处于不足状态，因而无法形成永久性迁移预期。与城市社会的隔绝使农民工难以产生城市认同感，并且容易形成新的贫民窟，单身居住也不适合长期居住，甚至可能固化了居住分割——非永久性迁移——居住分割的自我强化模式。

四、融合式住房保障政策效果的实证验证

(一)模型和数据

本文的实证模型基于明瑟工资方程，它包括能够影响劳动者的工资收入水平一系列因素。大致来看，劳动者的工资水平影响因素包括年龄、性别、婚姻状况、教育年限、培训情况、工作环境等个人特征，本文关注的是除此之外的居住特征对工资水平的影响，由于居住特征对收入水平的影响主要是通过时间的积累显示出来，因此在实证模型中将加入在城市工作的时间这一变量。融合式保障房在居住融合方面的优势包括住房区位和居住条件，更好的住房区位和居住条件可以影响工资提升的速度，因此实证模型中还将加入住房区位指标、居住条件指标与城市工作时间指标的交互项。实证模型的形式设定如下：

logwage=α+βX+γyear+δyear*H+ε

(3)

式(3)中，W为工资水平，X为一系列个人特征所组成的向量，包括年龄、性别、婚姻状况、教育年限、培训情况、工作环境等，添加这些变量可以控制住个体特征对回归结果的影响。year为所在城市工作的时间，H为衡量居住特征的指标，包括住房区位和居住条件。我们主要关心的是δ的符号，如果为正，则表明住房区位或居住条件对人力资本积累速度有提升作用，使得工资水平随城市务工时间以更快的速度增长。

本文的数据采用2006年中国社会科学综合调查(CGSS2006)数据*中国综合社会调查(CGSS)数据库包括2003、2004、2006、2008、2010、2011年等年份的数据，但只有2006年问卷设置了本研究所需的问题，因此采用2006年数据进行分析。由于实证分析的研究对象是住房环境对收入的影响，其影响机制一般不随时间发生明显的变化，因此数据时效性不会对研究结论造成明显影响。。选取出外来务工农村户籍人员作为分析样本，样本容量为387个。工资(wage)、年龄(age)、教育年限(edu)和在城市工作时间(year)是连续变量，可以从数据库中直接得到；性别(male)为男性的取1，女性取0；婚姻状况(married)为已婚的取1，未婚取0；对于培训情况(training)，接受过培训的取1，未接受过的取0；对于工作环境，本文选取调查问卷中的“工作场所类型”(site)和“工作是否会弄得很脏”(job)两个问题。对工作场所在室内的，site值取1，户外取0；对于工作是否会弄得很脏，回答“一点都不脏”的可以认为是白领工作，job取1，回答“非常脏”、“有些脏”和“视情况而定”的认为是蓝领工作，job取0；对于住房区位(community)，选择商品房社区、经济适用房社区和机关事业单位社区的，community取1，选择棚户区、未经改造的老城区、工矿企业社区、新近由农村转变过来的城市社区和移民社区，community取0；对于居住条件，选择住房面积作为代理指标，是连续变量。

(二)实证结果及分析

我们首先不加入代表居住融合的指标，仅将工资水平的对数值对个体特征变量和进城务工时间变量进行OLS回归，将所得结果列于模型一中。在此基础上，再将代表住房区位的指标community和居住条件指标area与进城务工时间year进行交互，分别加入模型中进行回归，所得结果列于模型二和模型三中。各模型回归结果如表3所示。

根据实证检验结果，我们可以看出：对于进城务工时间year，在控制了个体特征之后，三个模型的回归系数均显著为正，说明农民工工资水平随进城时间的增长而上升。住房区位与进城务工时间的交互项系数为正，并且十分显著，说明居住社区因素对农民工工资收入提升的速度具有正面影响，居住在与正规住房市场相似的环境中有利于农民工工资收入上涨速度的提升。住房条件与进城务工时间的交互项系数很小，且不显著，说明以住房面积来衡量的居住条件对工资收入提升的速度的影响并不明确。

表3 住房区位、居住条件对收入提升的影响的检验结果

通过上述实证分析可知，居住在融合式保障房环境中的农民工，其收入水平将会随着进城务工年限的增长而得到更快的提升，进而更有可能具备住房支付能力。也就是说，融合式的住房保障政策有助于农民工实现收入水平提升从而永久性迁移的实现。同时，根据实证分析结果，住房区位对工资收入提升速度的影响比居住条件更为显著，因此住房保障政策的具体方式应该更注重使农民工居住在正规住房社区，促进农民工群体和城镇居民的社会互动，以及帮助农民工更加接近以及更为便利地获取城市公共资源。

因此，旨在促进农民工实现永久性迁移的住房保障政策，应采用融合式的住房保障政策如商业配建型以及在城市核心区的公共租赁型，同时扩大市民化型和公积金型保障政策的覆盖范围。通过提高农民工的收入水平增强其正规住房的支付能力，改变其非永久性迁移预期，使其退出居住分割——非永久性迁移——居住分割的循环，最终实现永久性迁移。

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