中国式财政分权框架下地方政府公共服务供给行为的演化博弈分析

宋 敏，杨宝利

(1．山东财经大学 公共管理学院，山东 济南 250014；2．中国(海南)改革发展研究院，海南 海口 570311)

一、文献回顾与问题提出

改革开放以来，我国实行了分权化改革，中央改变了政治与经济“双集权”的纵向政府间治理模式，实行政治集权与经济分权相结合的治理模式。自上而下的政治集权保证了中央对地方政府的绝对权威，促使地方政府围绕中央确定的目标(经济发展、公共服务供给等方面)展开晋升竞争。经济上的财政分权则赋予了地方政府相对独立的经济决策权，强化了地方利益的主体地位，为其发展本地经济提供了强大动力。在以GDP和税收收入为主要考核指标的晋升锦标赛制下，地方官员拥有发展辖区经济的激励与自身职务晋升的政治激励，这种双重动力实现了中国经济30多年的髙速增长[1]，但也造成了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲[2]。我们既要看到地方政府公共服务供给总体水平不高、地区差异较大等现实，也应注意到近几年来各级政府在追求经济发展目标的同时，逐步注重公共服务水平均衡发展的新动态。因为在现实政治集权与财政分权的框架下，中央考核指标的变化会对地方政府行为的引导起着决定性作用，其核心问题就是如何处理好财政分权下的激励问题[3]。对此，学者们从政府(竞争)行为、政府策略互动及其对公共服务供给的影响等方面开展了一系列研究。张军等认为，上世纪90年代以来地方政府在非经济性公共物品和服务的供给上存在困境，其原因在于分权制下地方政府在财政支出上拥有了更大的自主权，但是在政治锦标赛竞争中以经济增长为核心的考核机制，使得地方官员没有兴趣提供非经济性公共物品和服务，而重点提供支撑直接生产性投资和经济增长的基础设施[4]。吕炜、王伟同运用1996～2006年的省级数据实证研究发现，以中国式分权和以经济增长为主的政府职能异化的体制安排，在实现中国经济高速增长的同时，也构成了阻碍政府服务性支出的体制性障碍，并形成了“经济增长-民生改善”相互替代的增长模式[5]。张新文、李文军研究指出，地方政府对涉及民生的公共服务供给呈现出“趋中”的态势，公共服务投入资金的多少大致上趋为中位，即努力做到“不冒尖”[6]。

近年来，中央相对弱化了以GDP为核心的经济类考核指标，逐步强化了对地方官员提供公共服务方面的民生类考核指标，这也得到了理论界的支持。例如，李文军的研究结果显示我国财政支出结构不断优化，地区间财力均等化程度不断提高，在财政支出项目的配置上，经济建设支出下降明显，公共服务支出不断上升[7]。邹蓉通过实证研究发现，地方政府的财政竞争促进了地方公共服务的供给，地方政府财政竞争程度每增加1%，就会引起公共服务供给增加0.087%；地方政府的税收竞争抑制了地方公共服务的供给，地方政府税收竞争每增加1%，就会导致地方公共服务投入减少0.125%[8]。与此同时，随着各级政府执政为民理念的深入，对于如何提高地方政府的公共服务供给水平，学者们也提出了许多有价值的对策和建议。如，丁辉侠认为中央赋予地方政府足够的激励进行公共服务供给竞争，地方政府才会有能力、动力和压力供给公共服务，这在客观上需要建立合理化的绩效考核机制[9]。赵宝廷、付连捷提出通过建立以公共服务为主体的地方官员考核制度、提高居民公共服务需求表达机制等措施，可以促进基本公共服务均等化的实现[10]。卓越、张世阳和兰丽娟认为，在条件成熟的情况下，公共服务标准化应该尽快进入中央顶层设计的新阶段[11]。

梳理相关文献可以发现，在中国式政治集权与财政分权的制度背景下，现有研究大多是利用激励理论来分析各级政府的公共服务供给行为及其结果，但鲜有研究结合政府激励机制原理对各级政府供给公共服务时的行为表现及其之间策略互动的演进关系进行分析。本文拟基于政府的“经济人”及有限理性假设，运用动态演化博弈理论构建各级政府激励约束方面的效用函数，刻画各级政府的行为表现，并对中央与地方政府之间以及处于激烈竞争的同级地方政府之间公共服务供给的行为表现、演化博弈策略进行研究，进而有针对性地提出相关政策建议，以期推进地区之间基本公共服务水平的均衡发展。

二、演化博弈视角下地方政府公共服务供给的激励约束机制

演化博弈理论起源于生物进化论，它利用参与人的有限理性和学习能力代替了传统博弈理论中完全理性假设，其核心思想是在相关参与人群体中，参与人反复进行着无数次动态博弈活动。在完全理性的战略性博弈中，为了实现个人收益最大化，每个参与者都被赋予完全自由的选择策略，而在演化博弈中每个参与者选择策略的过程是在群体内发生的，少数个体不能脱离群体独立选择策略。由于参与人是有限理性的，每次参与人都无法实现最优均衡，但是各参与人可以通过不停地模仿种群中其他同行的“优质行为”，改进个人策略，实现最优均衡。经过较长时期的模仿、跟进学习，参与人采取的博弈策略就会趋向于某个稳定策略，这就是演化博弈策略(Evolutionary Stable Strategy，ESS) ，其主要分析工具是复制动态方程和演化稳定策略[12]。根据演化博弈理论，个体成员的博弈行为需要考虑种群内其他成员的动态变化和均衡状态，不断地调整优化个人决策，经过反复博弈后，最终会选择某个最优的ESS。

从政府多层治理的角度看，政府间公共服务职责划分具有垂直和水平两个层次，不同层级政府的公共服务权力和责任也有所不同[13]。现实中，我国纵向间各级政府公共服务的职责划分也各不相同，中央政府是“管理(各级地方)政府的政府”，是公共服务提供的“掌舵者”，主要发挥总体设计、规划与协调、考核地方政府的作用；地方政府特别是基层政府是公共服务的“划桨者”和提供主体，具体负责公共服务的提供[14]。在我国自上而下的政治考核体制下，地方政府及其官员是公共服务供给范畴中的“运动员”，中央政府是“裁判员”，根据地方政府辖区内经济发展、公共服务供给等状况对地方官员进行奖惩考核。在政治集权与财政分权的现实条件下，垂直方向上，谋求政治支持最大化的中央政府通过设计合理的激励约束机制引导地方政府提供公共服务，对提供高质量公共服务的地方政府予以奖励，对提供低质量公共服务的地方政府予以惩罚；水平方向上，提供高质量公共服务的地方政府能够产生示范效应，成为其他地方政府学习模仿的对象，其内在机理如图1所示。

本文认为，利用演化博弈理论能够较好地揭示各级政府在提供公共服务时的行为模仿和动态演化过程。虽然为公众提供公共服务已经成为各级政府的共识，但是限于各种制约因素，某个地方政府——“个体”不能脱离中央和其他地方政府——“群体”而独立作出策略，地方公共服务在“群体”内的完成状况必然有快有慢。在中央考核体系的指引下，提供较低质量公共服务的地方政府往往就要学习、模仿那些能够提供较高质量公共服务的地方政府。落后的“个体”成员对先进成员不断学习、模仿，从落后成员到先进成员的比例上升需要一个演化过程，直至实现地区之间公共服务水平的整体提高，并达到演化稳定策略。

图1 地方政府公共服务供给的激励约束机制及地方政府间的演化模仿行为

三、中央与地方政府之间的演化博弈分析

由于我国各地经济发展水平不同，提供公共服务的能力不同，在经济发展、公共服务供给等方面政绩考核指挥棒的作用下，作为个体的地方政府需要围绕着中央确定的长短期目标，具体负责公共服务的供给，经过较长时期的模仿、改进，努力提高辖区内公共服务供给水平，最终实现公共服务水平的大致均等化。政府间的演化博弈主要包括垂直方向的上下级政府之间的演化博弈和水平方向的同级政府之间的演化博弈，本文首先分析中央与地方政府之间的演化博弈及其策略选择。

(一)基本假设与收益矩阵

根据我国实际情况，即中央对地方官员的考核制度直接决定着地方政府的行为取向，并借鉴周黎安[15]、王贤彬和周靖祥[16]等学者的研究，本文对地方政府及其官员的效用函数作如下假设：中央追求政治支持最大化、公众对中央的满意度评价等。地方官员效用函数主要由两部分组成，一部分是职务晋升方面的政治利益，当地方政府在辖区内提供优质公共服务时，地方官员就可能获得中央的认可，进而取得职务晋升，这是地方官员的主要效用；另一部分是地方官员提供公共服务获得的经济利益净额。具体如下：

1.假设中央对地方政府拥有“实施奖惩”或“不实施奖惩”两种策略，地方政府可采取提供“高质量公共服务”或提供“低质量公共服务”两种策略。

2.当地方政府提供“高质量公共服务”时，可以获得RH(Return of high level)的收益，付出的努力成本是CH(Cost of high level)。相对于提供“低质量公共服务”，地方政府提供“高质量公共服务”会给中央带来更大的收益。当中央对地方“实施奖惩”策略时，中央可以给地方官员以晋升职务P(Promotion)和实施物质奖励如增加转移支付Tr(Transfer)等激励手段。需要注意的是，中央对地方官员进行表扬、职务晋升时，可以给地方官员带来极大的激励效用，但地方官员的职务晋升不构成中央的成本；当中央对地方政府进行诸如转移支付等物质奖励时，既增加了地方利益，又构成中央的成本。假定地方政府提供“低质量公共服务”时，可以获得RL( Return of low level)的收益，付出的努力成本是CL(Cost of low level)。当中央观察到地方提供的公共服务没有达到中央要求时，可以对地方政府实行惩罚F(Fine)，这部分罚款既构成地方政府的成本，又构成中央的收益。根据假定，RL-CL>RH-CH，这说明如果中央对地方政府及其官员采取“不实施奖惩”策略时，地方政府及其官员就会存在着道德风险——机会主义偷懒行为，因为提供“低质量公共服务”比提供“高质量的公共服务”可以获得更多收益，也即中央的激励约束策略对地方政府及其官员行为的引导十分必要。

3.当地方政府提供“高质量公共服务”时，地方官员能获得辖区居民更低的满意度，各地居民对中央更为拥护，可以使得中央获得的收益为SH；当地方政府提供“低质量公共服务”时，辖区居民不仅对地方政府不满意，而且也会降低中央的威信，中央获得的收益为SL，并且SH>SL。

根据以上假设，中央政府与地方政府之间的效用函数矩阵如表1所示。

表1 中央与地方政府之间的效用函数矩阵

(二)中央与地方政府群体博弈的复制动态方程与演化博弈策略

由于这是一个非对称博弈，我们不妨假设中央采取“实施奖惩”、“不实施奖惩”策略的比例分别是x、(1-x)，地方政府提供“高质量公共服务”、“低质量公共服务”策略的比例分别是y、(1-y)，并将x、y看作是时间t的函数。

1．中央采取“实施奖惩”策略的复制动态方程

U1C=y(SH-Tr)+(1-y)(SL+F)

(1)

U2C=ySH+(1-y)SL

(2)

(3)

由式(1)、(2)、(3)可得复制动态方程为：

(4)

根据微分方程的稳定性原理，当F(x*)=0，且F′(x*)<0时，演化博弈处于稳定状态，该策略是演化稳定策略，ESS可以经受住有微小的扰动。

(4)式中，F(x)对x求偏导数，可得：

F′(x)=(1-2x)[F-y(Tr+F)]

(5)

2.中央政府采取“实施奖惩”的演化稳定策略可分为三种情况，分别为：

图2 中央政府实施奖惩策略的复制动态相位图

3.地方政府提供“高质量公共服务”策略的复制动态方程

U1L=x(RH-CH+P+Tr)+(1-x)(RH-CH)=x(P+Tr)+(RH-CH)

(6)

U2L=x(RL-CL+F)+(1-x)(RL-CL)=xF+(RL-CL)

(7)

(8)

由式(6)、(7)、(8)可得复制动态方程为：

(9)

F′(y)=(1-2y)[x(P+Tr-F)+RH-CH-(RL-CL)]

(10)

4.地方政府提供“高质量公共服务”的演化稳定策略

与中央采取“实施奖惩”策略的演化稳定策略类似，地方政府的演化稳定策略也可分为以下三种情况：

图3 地方政府提供公共服务策略的复制动态相位图

四、地方政府之间的演化博弈分析

(一)基本假设与收益矩阵

鉴于我国相同级别的地方政府为了自己的政治经济利益展开激烈竞争的客观现实，本部分主要分析同级地方政府提供公共服务时的演化博弈策略问题，基本假设如下：

1. 如果两个同级地方政府都提供“高质量公共服务”，中央不奖不罚，双方均获得R单位的收益；如果地方政府提供“低质量公共服务”时，可以获得偷懒的额外收益，不妨假设其额外收益比例为θ。于是，提供“低质量公共服务”的地方政府就会获得(1+θ)R个单位的收益，这正是地方政府道德风险的溢价收益，如果没有上级的奖惩策略，地方官员就可能存在着较为严重的道德风险行为。当一个地方政府提供“高质量公共服务”，另一个地方政府“提供低质量公共服务”时，高、低质量的公共服务效果对比较为明显，提供“低质量公共服务”的地方政府正好被中央“逮个正着”，被中央罚款F个单位。

2. 理论上而言，中央会对偷懒的地方政府实施处罚，但限于参与人的有限理性以及信息不完全的约束，中央有时可能无法准确地对地方政府实施及时的奖惩。当两个地方政府都提供“低质量公共服务”时，按照“法不责众”的常用做法，中央会以q的概率对地方政府实施F个单位的罚款。

3. 当地方政府A提供“低质量公共服务”时，提供“高质量公共服务”的地方政府B就会获得中央转移支付Tr个单位的物质奖励，地方官员能够获得中央的肯定，进而还能获得以职务晋升P表示的最大收益。

根据以上假设，地方政府提供不同质量公共服务获得的收益矩阵如表2所示。

表2 地方政府提供不同质量公共服务的收益矩阵

(二)地方政府群体博弈的复制动态方程

依据表2中的效用函数状况，假设x、(1-x)分别为地方政府选择提供“高质量公共服务”和提供“低质量公共服务”策略的比例。提供“高质量公共服务”地方政府的比例变化速度可用下面的复制动态方程表示：

(11)

U1=xR+(1-x)(R+P+Tr)=R+P+Tr-(P+Tr)x

(12)

U2=x((1+θ)R-F)+(1-x)((1+θ)R-qF)

(13)

(14)

由式(12)、(13)、(14)可得复制动态方程为：

(15)

令F(x)=0，可得：

(16)

(三)地方政府提供“高质量公共服务”的演化稳定策略

图4 地方政府的复制动态相位图

五、基本结论与政策建议

(一)基本结论

当前，在“以人为本”、民生优先发展的执政理念下，中央激励各地努力提供辖区内公共服务，并根据地方政府的政绩予以针对性的奖惩考核。基于我国自上而下的政治考核体制，本文构建了各级政府及其官员的激励效用函数，研究了中央与地方政府之间以及同级地方政府之间在提供公共服务时的动态演化博弈问题。研究结果发现，中央对地方政府采取有效的奖惩策略时，地方政府的演化策略就是以更高的积极性提供“高质量公共服务”；反之，当中央不能实施有效的奖惩策略时，地方官员的道德风险就会加大，就会存在机会主义行为。中央对地方政府的道德危害行为予以严惩、增加对优秀地方官员的职务晋升激励、加大转移支付力度等有效措施后，地方政府群体就会不断地“向好演化”发展，其演化博弈策略就是努力提高公共服务供给水平。

(二)政策建议

1. 加强顶层设计和统筹协调，不断完善对地方官员的考核机制

随着执政党更加注重公平正义，各级政府要进一步确立以公共服务为核心的政府转型目标，以政府转型为重点改革中央与地方关系，完善考核体系[17]。第一，中央要加强“顶层设计”，不断完善基于全国平均水平的基本公共服务均等化指标体系和标准方案。第二，中央要“做对激励”，改变对地方官员以经济指标为主的考核体系，增加公共服务尤其是基础教育、医疗卫生和社会保障等民生类公共服务的考核权重。重视地方居民的“用手投票”机制，吸引辖区居民积极参与到公共服务供给上来，中央要将辖区居民的公共服务满意度作为地方政府官员晋升的考核标准，从而激励地方政府更多地关注本应承担的公共服务职责，及时回应居民的实际公共服务需求[18]。第三，中央要“做好协调”，鉴于同级地方政府之间存在的财政能力差异，要进一步完善横向转移支付政策，做好富裕地区对落后地区“结对子”的横向间财力平衡，并对落后地区的官员在职务晋升方面予以倾斜，促进各地基本公共服务均等化的早日实现。

2.鼓励各地按照“先试点，后推广”的思路，推进基本公共服务水平地区间的均衡发展

根据演化博弈的动态发展思想，发展速度快的小群体往往是那些占少数的、有较好经济财力的地方政府，其最优反应就是在最短的时间内提供高质量的公共服务；发展速度慢的大群体成员往往是那些占多数的、经济实力弱的地方政府，应不断提高其公共服务能力建设，通过“模仿、跟进”发达地区尽快实现公共服务供给水平的提高。我国各地经济发展水平不同，发达地区先行一步、积极探索，在积累了较为丰富的试点经验后，可以在更大范围内让欠发达地区不断地跟进学习。中央要发挥政治集权的优势，通过让发达地区的官员到欠发达地区任职等措施，实现地方政府间的合作治理，进而带动欠发达地区公共服务水平的全面提高。

3.完善公共服务的需求表达机制，努力实现公共服务供求方的信息对称

在传统的管理模式中，基本公共服务一般是沿着中央—省级—地市级—县乡级—民众这个长长的信息传递链条“自上而下地单向传输供给”，公共服务供给方主体——各级政府与需求方主体——各地居民之间难以实现有效的信息互动，各级政府无法及时了解到公众对公共服务的需求。随着网络技术在各领域的广泛应用，要充分利用其传递信息的便利性、及时性、互动性，实现政府之间的信息对称、政府与民众之间的信息对称，促进各级政府及时有效地提供公共信息[19]，不断回应公众日益多元化、个性化的公共服务需求，提高公众的满意度，最终实现各地公共服务的动态演化式均衡发展。

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