成效与问题：我国城市环境保护的施策之辩

牛凤瑞

导读：城市发展和建设的关键问题不在于有无污染和污染的大小，而在于污染成本与城市效益的比较，在于以较小的污染求得更大的城市效益。因此，辨析城市污染之源，明确城市环境保护指导思想，确立适合的城市环境愿景，选择合理的城市治污措施，则是城市健康发展、和谐发展的保证。

推进城市化是我国实现现代化的必由之路，但城市污染威胁着市民健康和城市可持续发展，成为当前我国城市管理的一大难题。辨析城市污染之源，明确城市环境保护指导思想，确立适合的城市环境愿景，选择合理的城市治污措施，是城市健康发展、和谐发展的保证。

我国城市污染有自然的和历史的原因，也有人为的和发展阶段性的原因，大致可归纳为自然资源禀赋、能源结构、重化工业发展阶段，产业结构、机动车尾气、工地扬尘、技术水平、发展路径、法制与管理体制、市民生活消费习俗等原因，但深层原因还在于城市本身。城市的本质是人口和非农产业在一定地域空间上的大规模高度聚集，因此，城市存在和发展的依据是城市的规模效应和聚集效应，以及由此衍生的更高要素配置效率。由此可见，任何人类活动都要以一定的资源和能源耗费及三废排放为前提的。在一定的地理环境下，一定区域对人类活动排放物的自然净化能力是有一定限度的，即通常所说的环境容量。城市大规模高度密集的人类活动造成资源和能源的集中消耗和相应的三废集中排放，而且这种排放与生产力和生活水平的提高呈正向关系。当这种集中的三废排放超出环境容量的时候，必然造成污染。污染累积超过一定程度即成为环境公害。把城市效益与城市污染作为一个整体来看，城市污染在一定程度上又是取得城市效益必须支付的成本。所以城市发展和建设的关键问题不在于有无污染和污染的大小，而在于污染成本与城市效益的比较，在于以较小的污染求得更大的城市效益。同时还应该看到，三废的集中排放为城市污染的集中化规模化治理提供了有利条件，即依托城市的污染治理工程更有效率，依托城市的循环经济、资源综合利用更有生命力。享受同等生活消费水平，在城市比在农村更节约，也更具可持续性。过度夸大城市污染的负面作用有可能陷入否定城市的误区。

随着经济社会的发展，以人为本，建设环保城市、低碳城市、绿色城市、宜居城市已成为社会共识。这是市民健康意识的觉醒、生态环境意识的提升，是社会的进步。但城市环境保护不是城市建设的全部，加强城市治污也不能是一票否决，而是城市发展五位一体总体布局中生态文明建设的重要组成部分。我国的城市环境保护既要有高度的自觉，又要有必要的自信。所谓自信，就是要正确评估以往城市环境建设的成效与问题，对城市光明未来有足够信心；就是相信城市环境问题能够逐步得到解决，中国城市环境问题只能靠中国人自己解决。我国整体上还处于完成工业化、加快城市化的发展阶段，各城市面临的主要矛盾方面依然是社会需要同社会生产之间的矛盾，表现为：城市常住人口快速增长，企业集群、产业规模的持续扩大，能源、资源消耗总量和三废排放总量短期内难以降下来；各类公共基础设施存在巨大缺口，公共服务需求与供给矛盾尖锐，又普遍受制于城市公共财力的不足。在这种发展阶段和历史背景下，关键不是要不要治理污染的问题，而是治理污染能够支付何种成本、城市环境质量能够达到何种标准的问题，是城市的治污愿景与城市发展如何统筹兼顾、实现均衡的问题。因此，已经完成工业化、实现城市化的发达国家的城市环境标准只能参考，不能照抄、照搬，同时也该认识到，农村地区的环境质量优于城市是一种正常的难以改变的状态。从国情和市情出发，在正确把握城市发展与环境保护的关系中，确立积极可行的环境质量标准和治理污染目标，扎实推进，并在实践中逐步完善，应是我国城市环境保护的指导思想。治污目标过高过急，虽然占据了道德的制高点，能够鼓舞士气，形成舆论压力，但无实现可能，成本高昂，得不偿失。

城市污染是多种因素长期综合作用的结果，要进行长期坚持不懈的努力，正确的治污策略是低成本实现城市环境目标的保证。面对多难的选择，当前我国城市各项环境保护措施各有实施的条件，也各有局限性。调整能源结构，减少燃煤，增加天然气用量，要以有气可用、有气能用为前提，因为大量进口天然气及其相关设施建设需要支付巨额费用。发展新型绿色能源要以技术成熟、经济合理为条件。节能减排、提高资源和能源效率是环境保护的中心环节，被认为是普适性举措，但节能减排的支撑是技术的进步，是用高效率的设备、装备、工艺提升既有产业。技术的进步是一个长期的渐进过程，要依赖于教育水平的提高和研发投入持续不断的增加。关闭三高企业、转移低端产业、优化产业结构往往成为中心大城市环境保护的首选。但一个企业应否被关闭并不取决于其污染的严重与否，而是取决于其产品（服务）有无真实的社会需求。有真实社会需求又无经济性的替代品，是此处不生产彼处生产问题，即产业转移。伴随产业转移的是排放和污染由转出地向输入地的转移，产品由输入地向转出地的转移。这种转移改变了企业污染的环境成本，若配合以技术进步当然更加可取，但由于转出地产品输入成本的增加和污染的跨区域输送，将使这种产业转移的综合效果大打折扣。提升城市空间规划水平、合理规划产业布局和功能分区、增加绿色用地、构建市区空气流通廊道等措施，有利于提高城市环境质量，但也将增加城市建设用地和城市运行成本，亟待长远意义上的平衡性思考。我国城市大规模的基础设施建设时期还没有过去，采取措施减少工地扬尘和施工噪音可以做到，但要支付相应费用，且将持续到发展阶段的完成。解决机动车尾气污染，限车、限行只能治标，治本的基本条件是车好（高效动力系统）、油好（高标准燃油）、路好（畅顺的道路系统）和人好（良好的驾驶技术和出行习惯），而这“四好”又是一个复杂的经济社会技术体系构建工程，非短期可以做到。城市环境是公共产品，惠及每一个市民，而每一个市民活动都会或多或少地造成排放和污染。城市环境保护法制和制度建设是对个体行为的规范，涉及不同阶层、群体、个体利益关系的调整。不同的阶层、群体、个体在不同时期对环境利益的诉求和负担的成本并不完全一致，有时甚至是对立关系。所以城市环境保护的立法、制度设置和执法重在调节相关者之间的利益关系，核心是寻求各方利益的平衡点，基本方向是引导市民、企业、单位养成科学、健康、节约、环保的行为方式和生活习惯。

除上述之外，保护城市环境态度要积极、目标要可行、措施要稳妥，要因地因时制宜，因条件制宜，统筹安排，坚持不懈，对症施策，注重实效。

责任编辑：张 炜