大数据时代食品安全智能化监管机制

方湖柳,李圣军

(1.杭州师范大学 经济与管理学院，浙江 杭州 311121；2.吐鲁番地区国资委 开发性金融合作办公室，新疆 吐鲁番 838000)

食品安全问题直接涉及居民生活质量和身体健康。强化食品安全监管，保障食品安全，是政府职责所在，是企业社会责任所在，事关消费者切身利益。食品安全问题目前已成为国内外政府、媒介和学者高度关注的焦点问题之一。与此同时，食品生产经营主体信息化水平的提高、政府食品安全信息化监测范围的扩大和政府部门信息化追溯体系的建立，为食品安全监管提供了海量的数据。我国食品安全监管总体进入了大数据时代。在大数据时代，基于现代的数据挖掘技术，依托海量数据对食品安全进行智能化监管，提高监管效率，转变监管方式，遂成为食品安全监管方式的发展趋势。

一、文献综述

随着生活水平的提高，消费者越来越关注食品安全问题。与此同时，食品安全问题频繁发生，给政府带来越来越大的监管压力。食品安全问题一直是学术界研究的焦点问题之一，研究的角度也比较丰富。围绕研究主题，本文将从监管模式的角度梳理主要的研究成果。

关于食品安全，仝新顺、吴宜认为，食品安全可分为数量安全、质量安全和可持续安全三个部分。[1]针对影响食品安全的因素，周洁红、钱峰燕、马成武认为影响因素主要有：环境污染，农业种植、养殖业的源头污染，食品添加剂(防腐剂)，微生物引起的食源性疾病，科技进步对食品安全的控制和技术带来新的挑战，境外食品安全问题的影响。[2]何慧书、徐兆权认为，农产品质量安全监管重点在于源头管理。[3]

针对食品安全的监管方式，赵荣等分析了美国和欧盟的监管方式，美国主要的食品质量安全监管机构分为联邦、州和地区3个层次，联邦机构对管辖范围内的事务实行从上到下的“一揽子”垂直管理。[4]为便于对食品质量安全进行统一监管，“欧盟”于2002年成立了独立行使职能的“欧洲食品安全管理局”。卢凌霄、徐昕指出，日本的食品安全监管机构主要是厚生劳动省和农林水产省，食品安全委员会作为民间力量参与食品质量管理。[5]董银果、徐恩波研究了德国对生猪及猪肉的质量安全监管方式，指出公共兽医服务部门作为保障猪肉安全的唯一权威管理机构，负责猪肉生产、流通全过程的卫生监控和检验。[6]总体上，世界主要国家或地区的食品安全监管日益向全产业链监管、单一部分监管的模式演变。

针对食品安全的具体监管方法，冯逃、李冬梅认为，从全世界范围来看，通用的确保食品质量安全的实施方法是HACCP、GMP、ISO9000。[7]但三者有一个共同缺陷，都只是控制食品加工过程中的安全问题，而在流通领域是无能为力的。杨秋红、吴秀敏认为，目前，国际上通用的农产品质量安全管理办法存在两大缺陷：一是重要的产品信息透明度不高，没有解决由信息不对称引起的市场失灵问题；二是缺乏有效的产品跟踪和追溯机制。[8]针对食品安全传统监管方式存在的问题，叶俊焘，胡亦俊认为，质量安全可追溯体系(Traceability system, TS)是迄今为止被公认为防范食品安全风险、提高食品安全水平最有效的手段。[9]刘艳、刘阳也认为，农产品可追溯系统是控制农产品质量安全的有效手段。[10]

针对质量安全追溯问题，黄健等的研究认为，目前国际上农产品的质量安全追溯主要有以主体管理为中心的“美国模式”、以产品管理为中心的“欧盟模式”和以品牌授信为中心的“日本模式”。[11]对于我国的食品安全可追溯问题，施晟等认为，我国的食品安全可追踪系统大体上分为两个部分：一是政府开发的以条形码作为记录介质的可追踪系统；二是企业主导开发的可追踪系统。[12]王锋、张小栓、穆维松等从消费者角度研究了消费者的支付意愿问题。他们通过调查实证分析发现，如果该农产品具有可追溯性，且消费者相信它能保证质量安全，则79.6%的消费者愿意以不超出原价15%的价格购买。因此，大众消费者仍然属于价格偏好型。[13]

总体上，目前围绕食品安全问题，学者们分别从影响因素、监管机构、监管方法、质量安全追溯等方面进行了研究，进而分析了国际食品安全监管方式的发展趋势，即全产业链监管、集中监管、追溯管理等。这些研究都具有重要的意义，但目前尚未有文献结合目前大数据的时代背景，研究新时期大数据时代的食品安全监管机制问题。本文将以此为核心进行尝试性研究。

二、科学定位食品安全问题

食品安全问题是一个系统问题，涉及面较广，解决难度较大。我国的食品安全问题既与发达国家的食品安全问题存在共性，也具有一定的中国特色。因此，无论是从解决食品安全问题的角度，还是正确认识智能化监管的迫切需求，必须首先对目前食品安全问题进行科学定位。

(一)食品安全问题具有明显的“转轨”特点

在转轨阶段，我国的食品安全问题也呈现了明显的“转轨”特点。从生产角度来说，企业品牌化水平较低，质量安全意识较淡薄，信息化水平不高；从消费角度来说，消费者对食品质量安全要求越来越高，健康意识增强；从市场角度来说，“劣币驱逐良币”的现象严重。因此，食品安全问题目前处于高发阶段，短期内将难以解决。

(二)食品安全问题可发生于“全产业链”

食品生产经营的整个产业链，从原材料投入，经过生产、加工、包装，最终到消费，任何一个环节的任何一个作业流程，均有可能出现食品安全问题。因此，解决食品安全问题必须控制食品生产经营的全产业链。

(三)食品安全问题关键是“人”的问题

食品安全问题的产生原因主要有“设备”因素、“环境”因素和“人”的因素。但食品安全问题的关键不在“食品”本身，而在“人”，包括原料生产者、食品生产者、加工者、包装者、运输者和零售者。各生产经营主体即“人”的责任意识不强、生产经营不规范，乃是产生食品安全问题的根本原因。因此，解决食品安全问题，必须确定食品全产业链的相关责任人。

(四)食品安全问题涉及“多重”主体

食品安全问题的发生和解决，涉及政府监管、企业管理、协会规范和消费者监督。各个主体定位不同，承担的责任也各异。任何一方出现责任缺失或监管不力，都可能导致产生食品安全问题。因此，解决食品安全问题，必须重视“顶层设计”，设计一套激励约束相容的监管机制。

总体而言，我国食品安全问题是在转型期的大环境下，全产业链各经营主体和监管主体不规范操作、不严格监管所导致的结果。因此，为了有效解决食品安全问题，必须建立覆盖全产业链的监管体系，使之覆盖全产业链的各个主体，划定各主体的安全责任，明确责任主体，并实现各责任主体的无缝交接。

三、大数据时代的食品安全监管革命

纵观发达国家的整个发展过程即可发现，它们大都经历了一个食品安全问题高发的时期。直至进入21世纪，加强食品安全监管，依然是包括发达国家在内的五大洲国家面临的共同问题。现阶段，我国食品安全问题频繁爆发是一系列综合因素共同作用的结果。同时，食品安全问题的频发也表明，传统食品安全监管方式已无法满足新时代的监管需求。因此，在大数据时代，食品安全监管正面临着一场智能化革命。

(一)传统食品安全监管

我国食品安全问题具有明显的转型期特点，与食品产业整体的组织化水平、标准化水平和信息化水平较低具有密切关系。在食品安全管理现状、机构设置、监管能力等因素的共同作用下，我国传统的食品安全监管呈现出分段监管、人工监管、以罚代管、事后监管、主渠道监管等特征。

1.监管责任：分段监管

长期以来，我国食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的原则，导致重复监管与监管漏洞并存。2013年政府机构改革后，食品安全监管主要由农业部和“食药总局”负责，农业部监管养殖环节和屠宰环节的质量安全，“食药总局”监管加工环节、流通环节、消费环节的质量安全。在“分段监管”的系统中，不同监管部门的责任划分和责任交接成为影响监管效率和监管能力的关键因素。

2.监管方式：人工监管

由于监管人员数量少、监管设备落后、监管经费不足，尤其是监管数据比较缺乏，我国传统的食品安全监管方式主要体现为突击抽查、专项整治、现场检查等人工监管方式，缺乏长效监管机制。同时，主要依靠监管人员的工作经验、个人能力开展质量安全监管工作，缺乏企业层面的监管数据支撑。监管中的“人治”特色明显，“经验监管”特色突出，尚未实现“法治监管”和“循数监管”。

3.监管手段：以罚代管

由于监管信息化水平低、数据缺乏，食品安全监管手段比较单一，长期以来，我国的食品安全监管采取“以罚代管”的手段，单纯通过罚款解决监管中发现的问题。即使是“以罚代管”，罚款额计算依据不足，随意性较大，缺乏公信力，没有充分发挥罚款的震慑作用。与此同时，信息发布、差别化激励、针对性监管、信息化监管等现代多种监管手段均处于空白状态，食品安全监管总体处于比较粗放单一的状态。

4.监管重点：事后监管

按照监管环节的先后顺序，可以将之分为事前预防监管、事中过程监管、事后问题监管。由于食品经营企业信息化水平低，以中小型企业为主，质量数据缺乏，管理方式粗放，生产经营层面的信息采集缺乏或通过手工方式记录信息，因而无法实时监管，更无法事前预测。多数情形是，事情发生后，经过媒体报道或消费者举报，监管部门才开展质量检测和责任确定工作。此时问题已经发生、危害已经存在。事后补救之举无法从根本上解决问题，更无法将问题解决在萌芽状态。

5.监管范围：主渠道监管

受食品全国流通、流通渠道多样化、经营主体较多和监管人员相对较少等因素制约，食品安全监管范围主要是“主渠道”监管，着力监管食品安全生产经营的主渠道；其中在生产环节着力监管大型生产企业，在流通环节着力监管批发市场、连锁商超等，在消费环节着力监管大型团体采购单位。而小型生产企业、城乡结合部、小型餐馆等食品安全问题高发区，基本上都不在“主渠道”的监管范围之内，成为监管盲区和监管薄弱环节。

总体上，我国食品安全监管存在能力较弱、效率较低、方式落后和时间滞后等明显问题，已经无法满足信息化时代城乡居民对食品安全的较高要求。食品安全问题频发，有力证明传统监管方式无法适应食品安全问题新特点。在大数据时代，海量的食品安全数据为新型智能化监管的应用提供了信息支撑，有利于推动监管方式转变、监管范围扩大、监管手段多元化，借此最终实现覆盖食品全产业链、所有主体的智能化监管。

(二)大数据时代的智能化监管

伴随全国食品安全监测网的建立、企业食品生产经营数据的信息化采集和政府部门追溯数据的采集存储，海量的异构或同构食品安全数据源源不断地得以产生和存储，基于海量食品安全数据的食品安全智能化监管方式也应运而生。随着全国统一食品安全数据库的建立和政府或企业各种监管软件的研发，食品安全智能化监管将逐步成为食品安全监管的新方向和新潮流(见表1)。

表1 大数据时代食品安全监管方式的变革

1.监管责任：全产业链监管

基于全产业链所有食品安全数据的支撑，各监管部门可在同一个数据库的基础上开发应用平台，实现质量安全监管的无缝对接或互联互通，明确界定各管理部门的监管责任，实现各监管部门(主要是农业部门和“食药”部门)监管责任的无缝对接和公开透明，进而实现基于两部门的全产业链监管。

2.监管方式：循“数”监管

在海量数据的支撑下，监管人员可通过数据挖掘，自动发现导致食品安全问题的原因所在、区域所在和主体所在，从而提高监管的针对性和有效性。充分利用现代信息技术，改变经验监管的老方式，开展循“数”监管，可以有效克服监管对象多、监管人员少的困难，将繁琐的数据分析和加工工作交给电脑完成。

3.监管手段：全方位监管

在大数据时代，政府监管部门掌握了实时的海量食品安全数据，从而能有针对性地为监管对象提供各种服务，比如行业整体质量安全报告、流行病预测预警等。由“监管”向“服务”转变，改变两者之间的对立关系，打造政府与企业合力提高食品安全质量水平的氛围，并根据企业需求，发挥政府信息优势，实现对监管对象的全方位管理。

4.监管重点：事前事中监管

食品安全监管的核心是防止食品安全问题发生，将危害消除在萌芽状态。因此，依托大数据支撑，监管部门可将监管重心向前转移，强化事前的预测预警和事中的运行监控，在质量问题大规模爆发之前，提前通过信息手段开展预测预警工作。对正常运转的责任主体，也可通过食品安全数据的波动强化过程监控，及时纠正过程偏差，杜绝其可能产生的各种食品安全问题。

5.监管范围：全面监管

根据摩尔定律，食品安全数据的存储不再是制约数据采集和分析加工的瓶颈。利用现代数据采集技术和数据挖掘技术，可以全方位地搜集、整理、存储食品安全各方面、各主体、各区域、各品种的相关数据；依托全方位的食品安全数据，即可对食品安全行业开展全面监管，不给监管留任何盲区和死角，从而确保所有品种、所有区域食品的质量安全。

总体而言，与传统监管方式相比，大数据时代的智能化监管方式更有利于我们从根本上解决食品安全问题：充分利用现代信息技术，实现“人机”在分工基础上的密切合作；依托海量的食品安全数据，对食品安全进行全方位的、全面的、全链条的事前预警、事中监控和事后问责，实现监管的精确化、科学化、数字化和智能化，全方位地变革传统的监管方式，为新时期食品安全问题的解决提供智能化支撑。

四、食品安全智能化监管机制

我国食品安全监管体系的设置虽历经多次改革，但目前的职能分工和体系设置仍体现了“分段监管为主”、“品种监管为辅”、“属地管理”和企业是“第一责任人”的原则。食品生产经营企业是食品生产、加工和流通的直接主体，也是保障食品安全的第一责任人。而政府则是食品安全的监管主体，监督企业履行食品安全责任。

(一)智能化责任交接机制

食品安全涉及从生产到消费，全产业链生产流通的过程，也是人与人之间责任传递的过程。监管好生产流通全过程每个作业点的每个责任主体，是食品安全质量监管的重点，也是确定问题产品责任人的关键。因为在质量安全监管中，界定责任是关键；只有明确界定责任，才能对经营者形成“威慑”作用，防止出现全产业链不同环节责任人之间的“搭便车”问题，从而使全产业链各环节责任人均有保障质量安全的内在动力。利用物联网技术，不仅使全产业链监管成为可能，而且能明显提高责任识别的效率，增强责任识别的可信度。

1.主体与食品唯一绑定

基于海量数据，透明化监控食品全产业链全过程的同时，采集主体信息和交易产品信息，将“物流链”和“责任链”合一，实现绑定人与物，使联网的“物”达到质量安全、从而实现监管“人”的目标。由于单个经营企业都具有一个唯一的编码，通过编码，就可确定食品生产流通全产业链的所有责任主体。将组织机构编码和食品批次绑定，不仅能够提高责任识别的准确度，而且能够降低责任识别的成本。

2.主体与主体责任交接

食品全产业链上下游环节之间的责任交接是影响责任确定效率的重要因素。在建立全国统一的食品安全数据库后，将各个环节均作为一个单独的责任主体。各个环节的食品均存在“进”和“出”两个节点，上一个环节的“出”便是下一个环节的“进”，而上下游环节的进出信息均上传到中央食品安全数据库。通过数据挖掘技术，便可以合成完整的责任交接链条。在具体操作过程中，在各个环节将“进出信息”上传中央食品安全数据库的同时，还可打印“纸质版”的证明，即随着食品交易由上一个环节进入下一个环节，以此作为责任交接的纸质凭证。

(二)智能化监管机制

在海量食品安全数据的支撑下，食品是否有问题，其监管方式不再单纯局限于现场抽查、质量抽检等方式；通过对食品安全数据的智能化分析和加工，合成整个产业链条，即可实施智能化监管。

1.智能化问题发现

在食品全产业链数据库中，所有可能影响食品安全的关键质量控制点均已在信息采集范围之内，并可上传到中央食品安全数据库。以数据库为基础，便可智能化发现食品安全问题。以兽药残留为例，将各种兽药规定休药期输入系统，利用各种兽药使用日期和出栏日期之差，便可智能化发现休药期是否严格执行；以病死猪为例，根据出栏肥猪数量与无公害处理病死猪数量之和应该等于育肥猪数量，可以智能化方式发现病死猪是否私自流向市场或未经无公害处理。

2.可视化链条合成

数据可视化(Data Visualization)是指以图形、图像、地图、动画等更为生动、易于理解的方式来展现数据的大小，诠释数据之间的关系和发展的趋势，以期更好地理解、使用数据分析的结果。[14]从食品生产到消费，流通渠道日益多样化，依托中央食品安全数据库，根据组织机构编码和食品批次，可以检视特定交易日期、特定交易场所或特定交易个体的完整链条，同时还可在链条中显示所有环节开展的品质抽检活动，明确展示抽检日期、抽检人员、抽检结果。通过可视化链条展示，可以明确特定批次食品的来源、去向和检验检疫情况。

五、分析结论

食品安全问题是国内外高度关注的社会问题，涉及面广、影响范围大，政府部门、科研院所和经营企业一直探索食品安全的保障措施。目前，在互联网、物联网、云计算等现代信息技术的支撑下，食品安全监管进入了前所未有的大数据时代。在大数据时代下，探索食品安全的智能化监管机制成为破解食品安全问题的重要方向。鉴于食品安全监管是一个系统问题，对食品安全的科学定位直接影响对监管方式的深入分析。对于我国目前的食品安全问题，主要有四大特点，一是食品安全问题具有明显的“转轨”特点，与此相对应，传统食品安全监管主要采用“事后监管”方式，属于事后补救，对消费者生命财产安全造成严重影响；在大数据时代，依托海量数据，智能化监管方式则可实现“事前预防、事中监控”。二是食品安全问题在全产业链条中的任何一个环节都有可能发生，但传统监管方式主要采用“主渠道监管”和“分段监管”方式，导致“监管漏洞”和“搭便车”问题；而在大数据时代的智能化监管方式则可实现“全面监管”和“全产业链监管”。三是食品安全问题主要还是“人”的问题，而传统监管方式采用的是“以罚代管”和“人工监管”，无法防止徇私枉法和选择性执法，造成模糊执法，监管效果不佳；在大数据时代，智能化监管方式可以实现“全方位监管”和“循‘数’监管”。四是食品安全问题涉及“多重主体”，传统监管方式不能精确界定各主体责任，发生问题更无法做到准确追责和确责；而在大数据时代，智能化监管方式则可实现食品安全责任的智能化交接，确定问题食品的整个流通链条。总之，与传统监管方式相比，在大数据时代的食品安全智能化监管无异于一场革命。依托海量的食品安全数据，结合现代的数据挖掘技术，智能化监管将实现食品安全责任的智能化交接、问题的智能化发现和链条的可视化合成。

[1]仝新顺,吴宜.食品安全的可追溯系统研究综述[J].物流工程与管理，2010，(1):126-128.

[2]周洁红，钱峰燕，马成武.食品安全管理问题研究与进展[J].农业经济问题，2004，(4):26-29.

[3]何慧书，徐兆权.芬兰的畜产品质量追溯体系及对中国的启示[J].世界农业，2010，(10):56-58.

[4]赵荣，陈绍志，乔娟.美国、欧盟、日本食品质量安全追溯监管体系及对中国的启示[J].世界农业，2012，(3):1-4.

[5]卢凌霄，徐昕.日本的食品安全监管体系对中国的借鉴[J].世界农业，2010，(10):4-7.

[6]董银果，徐恩波.德国猪肉安全控制系统及对中国的启示[J].世界农业，2005，(5):29-36.

[7]冯逃，李冬梅.我国建立可追溯体系的成本归宿浅析[J].商业时代，2010，(20):98-99.

[8]杨秋红，吴秀敏.农产品生产加工企业建立可追溯系统的意愿及其影响因素——基于四川省的调查分析[J].农业技术经济，2009,(2):69-77.

[9]叶俊焘，胡亦俊.蔬菜批发市场供应商质量安全可追溯体系供给行为研究[J].农业技术经济，2010，(8):19-27.

[10]刘艳，刘阳.农产品质量安全追溯系统的研究[J].大众标准化，2009，(11):42-45.

[11]黄健，常希光，陈连武，等.北京市蔬菜产品质量安全追溯的实践与启示[J].中国蔬菜，2010，(3):5-7.

[12]施晟，周德翼，汪普庆.食品安全可追踪系统的信息传递效率及政府治理策略研究[J].农业经济问题，2008，(5):20-25.

[13]王锋，张小栓，穆维松，等.消费者对可追溯农产品的认知和支付意愿分析[J].中国农村经济，2009,(3):68-74.

[14]涂子沛.大数据[M].桂林：广西师范大学出版社，2012.