跨行政区地方政府合作立法模式研究

王振

摘要：我国地方政府有规章制定权，出于自身利益考量，制定的政府规章间难免会出现冲突，阻碍区域经济一体化的发展。目前，我国还没有统一解决地方规章冲突的地方合作立法模式，本文通过分析四种地方合作立法模式的优缺，并结合我国现行法律体系及政策趋势，笔者认为解决地方规章冲突应以框架协议模式为基础，再完善之。

关键词：区域经济一体化；地方规章冲突；地方政府合作立法

我国各地方立法以行政区划为界线，地方行政权效力仅限于各行政区范围之内，不能跨界，跨界则无效力。这种地方行政立法体制，虽在一定程度上可以发挥各地方的积极性，但“却又可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的侵害现象”①，即法治的“碎片化”现象。随着区域经济一体化进一步发展，原有的以行政区划界线为分割的地方行政立法模式已经在很大程度上不能够满足跨行政区经济和社会的发展需求。把协调不同区域地方法制建设，加强合作立法实现作为实现共赢的一种重要途径，已经成为各地方政府特别是一定经济圈内的地方政府的共识。但迄今为止，跨行政区地方政府合作立法却没有一个得到各地方政府相对一致认可的模式，从理论和实务上进行总结梳理，分析各模式的利弊，选择符合我国国情的模式，具有迫切的现实意义。

一、几种代表性的跨行政区地方政府合作立法模式及分析

跨行政区地方政府合作立法，理论界有不同的分类。有的根据法制的主要推动力量为标准，把跨行政区地方政府合作立法分为政府推进型模式和社会演进型模式；有的又根据制定协调机关为标准，把跨行政区地方政府合作立法分为中央协调型和地协调型，等等。本文根据主体地位及合意性的标准，将跨行政区地方政府合作立法，分为两大类，即契约型模式和非契约型模式。

（一）非契约模式

非契约模式强调的是由统一的立法或者管理机构来实现跨行政区法制统一，根据各层级间是纵向还是横向关系标准，又可分为经济区域模式和增加行政层级模式。

1.经济区域模式

经济区域模式，是指为了满足区域经济一体化发展的需要，对现行的行政区划进行横向上重新调整，使調整后的行政区划与经济区域相一致，建立经济区域内统一的立法、行政与司法机构，实现跨行政区法制的统一。不可否认的是，这种模式有着其独特之处，调整行政区划，以经济区划政府为地方行政立法主体，更有利于地方法制的统一，地方政府立法的落实能够得到保障，一定程度上减少地方保护，有利于区域经济的发展等。但刘兆德教授认为区域发展要慎用行政的办法，多用平等协调和协商的办法，不能习惯于计划经济体制下传统的改变行政区划的思路。他从美国大都市区协调管理的事实中，总结出行政区划调整的困难很大，不能认为只有行政上的一体化才能实现经济上的一体化，才能让不同的地方政府就能谈到一起。

这种模式于我国的目前来说实用性不大，主要存在以下缺陷：（1）脱离历史和实际。通过调整现行行政区划来实现地方行政共同立法、区域法制统一的目的，从理论上来说看似可行性较大，但是从我国现行法律体系和政策体系来说脱离了当代中国的实际，是走大行政区的回头路。（2）综合考虑不够。行政区划充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化等客观因素，是基于众多因素的综合考虑后而进行的划分，而不能以经济为限。经济区域更多的是考虑经济部分的因素，以经济区域政府为地方立法主体、以实现法制统一的局限性很大。（3）不利于社会稳定。第一，行政区划划定后就由相应法律规范保障，改变行政区划不仅意味着公共权力在地区之间的重新分配，而且意味着相应的法律规范也要跟有大的变动，不利于法律规范的稳定。第二，对现行的行政区划的重新调涉及政治、经济、文化等各个方面，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难和复杂的工程，搞得不好恐怕治丝益棼，引发难以预料的后果。②

2.增加行政层级模式

增加行政立法层级，是指调整原有的行政区划，通过合并或兼并，将横向的跨行政区地方成员之间的问题化为纵向上的上下级之间的问题，将区域治理模式回归到上下级行政关系层面；或者在现有行政区划基础不变的情况下，建立一级跨行政区划的行政管理机构或者跨行政区的立法机构。这种行政管理机构或者立法机构制定的跨行政区性的法律规范文件在该跨行政区各行政区划有着优先适用的效力，即当各地方政府规章与该跨行政区立法规范相冲突时，应以跨行政区立法的规范为准。

这种模式仅在原有的行政层级之上增加一级，其中暗含着对跨行政区上级政府权威的强烈依赖。这在我国现行的立法框架和政策体系下，缺乏法律与政策依据，甚至与之相悖。从法律依据角度讲，根据我国《宪法》、《立法法》和《地方组织法》等法律，这种超越行政区划的行政管理机构或区域行政立法机构作为地方立法主体缺乏法律依据，进而导致立法权限的缺失。从政策依据角度讲，如国家“十一五”规划纲要③和国家“十二五”规划纲要④等表明增加行政层级不符合行政层级发展的走向。减少行政层级是国家关于政府结构改革的必然趋势，在区域行政立法中，增加行政层级是逆势而为。因此，在我国现行的法律和政策框架下，这种方案面临着巨大的障碍，可以说是行不通的。

（二）契约型模式

契约型模式是指各行政区有立法权的地方政府为解决阻碍跨行政区经济和社会等发展的共同或相似的问题，在自愿、平等的基础上，经集体协商达成一致立法共识的模式。根据是否有书面框架协议文件，契约型模式可以分为蹉商模式和框架协议模式。

1.蹉商模式。该模式强调的是，针对有权立法的地方政府对相同或者相似的事项，已经或将制定相互冲突的地方行政立法的问题，在不签订对地方政府立法有约束力的区域立法合作框架协议等的前提下，仅加强各地方政府立法信息交流与共享互动机制，实现各地立法信息及时沟通与交流，从而实现立法共识。这种模式主要出现于各地方行政立法主体间的合作处于不深入、探索的初级阶段。其具体的一些做法主要有以下几种：一是各地方政府派人员（以政府立法机构、各主管部门人员为主）去其他的地方学习交流，借鉴对方先进的立法经验，并对各地方政府间已经存在或将存在的立法冲突进行沟通和协商，争取达成解决这些规章冲突的共识。二是举行联席会议或年度例会，有条件的某一个或几个地方政府牵头，其他有立法权的省市派员参加，围绕各地规章冲突以及年度立法计划的制定、实施等情况相互讨论交流，了解各地立法现状和立法动态，以期各地方政府立法时考虑，减少地方规章之间的冲突。三是各地方政府结合本地每次立法规划的制定、实施和国家重大立法活动、区域法制建设中的问题等进行专题研讨。提前共同协商跨行政区立法的共同关注的问题，探讨各地方间立法衔接、立法的科学性和前瞻性、提高各地方立法的质量等问题。四是跨行政区立法动态的通报。各地方政府立法主体制定新规章、调整区域发展的重大决策和政策，特别是优惠政策和限制政策等信息通报给跨行政区其他地方政府。各地方政府通过交流，实现信息共享，从理论虽然可以“了解其他地方允许或禁止的事项、鼓励的事项、许可的条件、处罚的幅度等，然后根据本地的实际情况做适当调整，以最大可能地减少统一法律体系内各地方之间法律规范的不一致”⑤。

以上各种做法难以在实践中达到理想的效果。主要是因为该模式存在约束机制不强、交流范围不明、利益冲突难以调解、难以落实等。因此，地方政府合作立法蹉商模式，只是地方政府合作立法的初级形式，仅是开始，还需要进一步发展完善。

2.框架协议模式

英国学者熊·布思林认为框架协议模式是“相邻的地方政府在处理跨区地方议题的时候，是最有效率的机制”⑥。该模式是蹉商模式的更进一步发展，跨行政区有立法权的地方政府在自主参与、集体协商、相互妥协、共同承诺原则的指导下，共同达成政策宣言、共同声明等协议形式来规范地方政府间合作立法。协议能够为各区域利益主体提供有一定约束力的表达、交流与协商的公共平台和合作机制。具体的实践主要有：2006年辽宁、黑龙江、吉林三省签署的《东北三省政府立法协作框架协议》，该协议规定根据立法项目的不同，明确三种协作方式（紧密型、半紧密型和分散型）进行三省间的行政立法合作；2008年沈阳等8市签署的《沈阳经济区区域立法协作框架协议》，明确规定了沈阳经济区内各立法主体的权利和义务、合作协作原则、协作方式以及相应的制度。2009年由北京市政府法制办发起，北京市、天津市、辽宁省、河北省、山东省共同签署了《环渤海区域政府法制工作交流协作框架协议》，协议规定5省市将跨行政区重大问题、热点问题和难点问题展开研讨，协调有共性的重大法律问题，进一步加强制度建设完善，逐步清理阻碍跨行政区共同发展的法规规章和规范性文件。等等。

以上的几个协议的实施，确实在一定程度上改善了区域法制环境，促进了几个区域经济一体化的发展，但也有其不完善的地方。不完善之处在于：一是地方行政机构间的协议的内容关于原则性的规定过多，具体性规定过少，实际操作性不强；二是地方行政机构间的协议一般没有规定强制执行以及责任条款（即使有也是过于模糊性的规定），靠的是協议各方的自觉履行，相互信任而产生的自我约束力，没有考虑到违反协议后的责任追究。这些行政契约也会因领导人偏好而受影响，属于较低层次的合作⑦。虽然框架协议模式存在以上的问题，但是这些问题都可以在我国的法律及政策体系中付出相对小的代价予以解决。如内容上原则性条款多，可以在实践中通过加强双方的磋商加加以充实并具体化；协议约束力不够强，也可以通过采取加强政府信息公开、舆论宣传等方式，强化双方的履约意愿。

二、我国目前跨行政区地方政府合作立法建议采用框架协议模式

当市场经济和社会发展到一定阶段之后，法制环境对一个区域经济发展的影响力和重要性无疑会逐步上升成为关键的因素之一。⑧如何在跨行政区形成有利于跨行政区经济协同发展的良好法制环境，通过对以上的几种跨行政区地方政府合作立法模式的介绍和分析可以看出，这几种代表性的模式均既有其不足之处，也有各自的独特之处。但相对于其他三种模式来说，笔者认为，跨行政区地方行政合作立法应采用框架协议模式较适应我国国情。

主要是因为：第一，地方政府立法有法律依据。我国宪法、法律规定，省、自治区、直辖区、较大的市有一定的立法权，即依据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规立法，这是地方行政合作立法的前提。第二跨行政区地方具有很多相似性。跨行政区合作的各地方在经济、政治、历史、语言、习俗、地理位置等方面有先天的近似性，为区域合作立法提供了深厚的社会基础和经济基础。第三，中央政策的支持。中国共产党的十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》⑨指出，在党的领导下，推进协商民主。当一个地方政府立法时，其他相关利益方包括一定经济圈内的其他地方政府也可以参与进来进行协商，这符合中央政府的政策精神。第四，跨行政区合作是大势所趋。随着经济社会快速发展，单个地方已经不能满足协同发展的需求，特别是打造具有国际竞争力的城市群的需求。我国东部地区有京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等跨行政区的合作，中部有太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等各行政区抱团发展等情况，跨行政区合作发展已成为推进经济社会发展重要推力，减少跨行政区法制冲突，加强地方合作立法是必然趋势。第五，已有相当有实践积累。东三省、沈阳等八市、北京和天津等五省市以及其他跨行政区合作立法的框架协议签订后，确实推动以上框架协议签订各方的经济社会发展，为我国跨行政区合作立法提供了一定的实践经验，可以为其他的地立政府合作立法提供有益的借鉴。第六，政府公信力的约束。地方政府与地方政府间的合作立法协议一旦签订，则受约束。政府签订的协议受到各方的监督，违反则有损地方当政者及政府的公信力。

三、进一步完善跨行政区地方政府合作立法的几点启示

现以框架协议模式为基础，综合考虑其他几种模式，在不突破我国现行的法律框架体系的前提条件下，对于完善我国跨行政区地方政府合作立法有如下启示：

（一）完善磋商和协议机制

目前各地区一体化进程中政府合作立法所采用的蹉商、协议形式依旧是一种非制度性的对话与协商机制。在市场经济体制下，各地方政府要想明确各自发展战略定位，在区域内经济社会竞合中强化优势、补足短板，必须通过多对话、多协商，增进各方的了解，形成制度性的蹉商机制。“在现代社会，隔绝与退出已经成为不可能；武力或暴力，也已经被抛弃。剩下的纠纷解决机制，只有对话和协商”。⑩跨行政区地方政府间就某一或某些事项进行立法前的交流，为可能达成的合作立法事项达成立法前期协议。但是从法律角度来说，蹉商后达成的合作立法协议是不具备法律约束力，即使是达成的民事协议对协议双方也具有法律的约束力，违约的一方要承担责任，这样达成的协议比民事协议的效力还要低。虽然“蹉商协调模式并非区域立法合作的最佳选择”。B11但就我国目前法律框架及地方合作立法实践而言，为满足区域经济一体化发展的需要，蹉商和协议仍然是地方政府间合作立法的一种不错的选择。因此，各地方政府的蹉商与协议要有制度化的机制和组织保障，即使近阶段没有制度化的保障，但蹉商达成的协议一定要对各方要有约束力，实现对违反协议者予以惩罚，使有意违约者或者观望者望而生畏。

（二）权利、义务、责任具体化

清晰、明确的权利、义务、责任条款是立法合作框架协议能否得到贯彻落实的关键。就我国目前区域经济一体化发展的过程的实践而言，有不少地方政府采取立法合作框架协议，虽然在一定程度上促进了跨行政区合作，减少了地方政府间的立法冲突，但是其效果并不理想。其中一个重要的原因在于权利、义务、责任条款过于模糊，不具体。即使框架协议中有些较为具体性的规定，也多涉及一些“不痛不痒”的方面，实践中甚至有些人认为真正重要的方面规定越模糊越好，这种权宜之计有一定的现实性，但长期以往，无疑会增加双方的立法成本和发展成本。如果协议中关于地方政府各方具体权利、义务、责任有详细规定，各方受到协议的约束力就大大加强，在享家权利的同时承担相应的义务，在违约之前将会考虑违约所承担的责任，违约的可能性大大降低，进而促进政府合作立法往好的方面发展。

（三）处理好原则上的法制统一性与内容上的包容性的关系

法制统一不等于法制同一。叶必丰教授认为区域经济一体化发展，需要统一的法制保障，但因中央立法的程序、涉及内容等方面特性，由国家统一法制是不能够及时适应区域发展要求的。因此，本人认为，在跨行政区合作立法中，在强调原则上的法制统一的同进，还要强调内容上的包容性。一方面，地方政府合作立法协议及依协议的立法必须是在我国的法律框架内进行。我国《宪法》B12和《立法法》13就明确对此有规定。地方政府合作立法要合法，就一定要使合作立法与上位法保持一致性，不得抵触。另一方面，法制统一并不是完全无视各地方的政治、经济、文化、历史等的现实差别，强制要求在整个跨行政区统一立完全一样的法，一点点区别都没有的法，而是充分尊重各地方政府现有的立法及其他方面的客观差异，并且法制统一有范围限制，即地方政府合作立法应该着重于地方政府所共同面对的问题和需要统一的事项，根据各跨行政区的具体情况和特点，有选择性的在不同的领域、方面，不同程度上开展合作立法。（作者单位：广东外语外贸大学）

本文课题：广东外语外贸大学研究生科研创新项目资助，课题编号：14GWCXXM-28。

注解：

①杨解君：《走向法治的缺失言說（二）——法理、宪法与行政法的诊察》，北京大学出版社会，2005年，第4页

②陈剩勇、马斌：《区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》，2004年第1期。

③《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第30条第1节明确规定深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级。

④《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第46条指出按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。第46条规定继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革。

⑤崔卓兰、孙波：《追求更高层次的目标的与价值——我国地主立法观念的推陈出新》，《当代法学》，2007年第3期。

⑥See Shaun Brisling.Decentralizations，Globalizations and Chinas Partial Re-engagement with the Global Economy.New Political Economy，Vol.5，No.2，2000，p229

⑦王春业：《区域行政立法模式研究——以区域经济一体化为背景》，法律出版社，第60页。

⑧吴道富：《试论长三角区域经济一体化进程中的法制建设》，载《长三角法学论坛——论长三角法制协调》，上海社会科学出版社，2005年版第31页。

⑨《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第28点第1款规定：在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决定之前和决策之中。第2款规定：深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。

⑩叶必丰等：《行政协议——区域政府间合作机制研究研究》，法律出版社，2010年5月版。

B11宋青方，朱志昊：《论我国区域立法合作》，《政治与法律》，2009年第11期。

B12《中华人民共和国宪法》第5条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

B13《中华人民共和国立法法》第73条规定：省、自治区、直辖市和较大的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。