农业基本建设项目管理水平提升研究

曾鹏　苏才泽

摘 要 农业基本建设项目对于稳定中国农业基础具有十分重要的意义。结合工作实际，从5个方面系统分析农业基本建设项目管理过程中存在的问题，提出提升农业基本建设项目管理能力的对策。

关键词 农业基本建设项目 ；项目管理 ； 管理能力

中图分类号 S2

Abstract Agricultural capital construction projects were very important for the stably development of agriculture. Summarized the problems of project management process from five aspects of agricultural capital construction which combined with actual work， proposed to enhance the capacity of agricultural capital construction project management.

Key words agricultural capital construction projects ； project management ； management capabilities

农业是中国的基础产业，农业的稳定发展对于稳定中国经济社会、促进中国社会主义市场经济的良性发展具有重要作用。近几年来，中国不断加强对农业基本建设项目的投资力度，但由于多种多样的原因，在农业基本建设项目管理中还存在许多矛盾和问题，这些矛盾和问题的存在，严重阻碍了中国农业基本建设项目的发展。解决这些矛盾和问题对于促进中国农业基本建设项目发展，巩固农业发展的基础，稳定我国社会经济，促进我国社会主义市场经济的良性发展具有十分重要的现实意义[1]。

1 农业基本建设项目管理中存在的问题

1.1 前期工作不扎实

1.1.1 可行性研究报告不扎实

农业基本建设项目的可行性研究，是在投资决策前，通过调查研究与拟建项目有关的自然、社会、经济、技术资料，并分析、比较可能的投资建设方案，来预测、评价项目建后产生的社会、经济、生态效益，并在此基础上综合论证农业基本建设项目建设的必要性、财务上的盈利性、经济上的合理性、技术上的先进实用性、建设条件上的可能性和可行性，从而为投资决策和建设实施提供科学依据的重要前期基础工作。然而，对于集诸多不确定因素于一体的农业基本建设项目来说，目前具有资质编写农业基本建设项目可行性研究报告的机构较少，且缺乏农业专业技术人才，整体技术力量较弱，因此，所编的农业基本建设项目可行性研究报告往往出现理由论证不够充分、功能定位偏低、论证不严密等问题。农业基本建设项目可行性研究的报告是项目初步设计的基础和依据，到初步设计阶段如不加以明确和深化，项目一旦批复下来就会出现后期投资难以控制和项目执行进度计划工期拖延等一系列问题。

1.1.2 工程量清单计价不科学

中国在建设领域实行工程量清单计价是进一步深化建设工程造价管理改革、推进建设市场化的重要途径，也是规范建设市场秩序的治本措施之一，是与国际接轨的需要。自2008版工程量清单计价规范实行以来，在实践过程中，暴露出了一些问题。比如，工量清单的项目特征描述不够全面完整，所选用的材料品牌规格不够明确；工程造价信息管理方式落后，编制人员的定额计算错误和定额套错；工程量清单与定额工程量的规定不统一，易在计算输入数据时因疏忽而造成错误。这些错误为后期结算留下了争议。实际上，工程量清单计价应由具有编制招标文件能力的招标人，或受其委托具有相应资质的中介机构进行规范而科学编制。

1.1.3 招投标制度和管理不完善

随着中国农业基本建设项目《清单规范》的实施，推行工程量清单招标，完善招标制度，改变了过去建筑产品价格形成靠国家颁布的建筑工程预算定额为依据的局面[2]。但是，在招投标市场上依然存在着管理不完善带来的一系列问题：①招投标管理机制不健全，对农业基本建设项目招投标范围和规模标准把握不准，应该进行公开招标的项目却采用邀请招标，或将项目化整为零或经其他方式规避招标和虚假招标；②招标代理单位选择不当，招标文件编制不严密，对招标代理机构没有进行有效的监督，就会不知不觉地掉进“招标陷阱”；③投标企业的恶意竞标，有些投标企业无视市场风险，为了中标恶意降低报价，中标以后不是亏损就是采用一些不正当行为，阻碍农业基本项目建设市场的健康发展；④政府干预过多，行政干预现象普遍存在，有些地区还比较严重，使招投标制度很难发挥其在市场环境下应有的作用；⑤招标代理机构缺乏独立性、权威性和公正性，有些招标代理机构在经济和物质利益的驱动下，为了达到预定目的显然出现一些违规操作。

1.1.4 进度计划方案的详细控制指标不规范

制定的进度计划方案的详细控制指标不规范：①决策阶段就没有按农业基本建设项目管理的要求进行系统运作，施工前准备阶段往往在缺乏控制、缺少管理或在极其宽松状态下进行，通常耗用时间过长，而进入施工实施阶段所剩下时间不多，施工阶段难以确定进度计划，由此必然引发一系列的施工问题；②施工进度计划与资源配备计划不协调，目前的施工项目管理中受旧体制的影响，新的管理理念没有转变过来，认为先计划进度再说，资源配备则凭经验，这种被动的实施进度计划肯定会拖延工期；③在编制进度计划过程不可避免因掌握信息的局限性、编制人的经验、实施环境和现场情况变化使实际与计划不符，如果没有根据实际情况及时调整，就难以实现进度计划控制目标。

1.2 合同条款不严密

合同条款不严谨，致使结算时产生大量争议。签订合同时撇开招标文件另行一套，有的合同条款规定明显违反招标文件的内容及要求，有的单位工程材料价款在合同中认定不够明确，更有甚者，有的签订的补充合同或协议是与主合同的部分条款明显矛盾的“阴阳合同”，扰乱公开、公平、公正的市场竞争环境，导致争议纠纷。有的建设单位与施工方在签订主合同中明确提到建设材料依据市场行情调价，其他辅材不调价，但是其后来的补充合同又提到其他辅材也依据市场行情调价，明显的“阴阳合同”，涉及较大幅度的超预算。

1.3 质量管理体制不健全

承建单位和监理单位没有建立起与工程项目管理相对应的组织机构和项目管理体系，在功能服务、组织机构等方面不能满足工程项目管理的要求。工程项目管理的组织结构、岗位职责、程序文件、作业指导文件等不健全，农业基本建设项目的管理方法与手段落后，管理效率不高、成效不显著，不能满足农业基本建设项目管理规范化、科学化、标准化要求。另外，农业基本建设项目管理配套的法律法规和政策不健全，现行法律规范虽然对勘察、设计、施工、监理招标代理等都有相关的法律规定，但没有相对应的实施细则。如在工程项目招标市场，不合理低价竞标的情况存在较多，承包商在低于成本价或无利润的情况下取得工程的施工，那必然牺牲工程的质量安全，以谋取利益。

1.4 造价控制管理体制不适应现实发展的需要

随着改革的不断深化和社会主义市场经济的建立，原有的工程造价管理体制已不能适应市场经济发展的需要，存在较为突出的问题。①前期工作阶段对造价控制重视不够，企业对工程造价管理及其管理人员的作用重视不够， 忽略前期工作阶段作为投资控制基础的投资估算和设计概算的作用，因此，难免出现后期概算超估算，预算超概算， 结算超预算的现象；②成本控制管理不到位，在施工过程中只重视技术、生产，不重视成本节约，不能优化技术方案、改进施工工艺降低建设成本，技术人员与经营管理人员互不通气，造成成本的人为不可控制状态，待工程竣工时才发现经济问题；③投资估算、设计概算、施工图预算、合同价、工程结算价分别由建设单位及其主管部门、设计单位、施工单位各自管理，互相脱节，没有一个完整的控制系统；④没有科学的评价体系，导致企业无法形成适合本企业的报价体系，这就是对企业资源的巨大浪费，珍贵的经济技术数据随着建筑物的完成而消失。

1.5 组织机构和管理团队整体技术力量偏弱

“重技术、轻管理”的现象在中国的农业基本建设项目建设领域中依然存在，中国还没有建立起一套相对完善的法律法规和技术法规制度体系，因此缺乏引导施工建设项目的管理理论。各参建单位管理机制、监督机制、激励机制等有效机制不健全，领导重视程度不够，各专业技术管理人员配备不到位，有些项目在可行性研究阶段、初步设计阶段、招投标阶段、施工准备阶段、施工过程和竣工验收阶段没有统筹考虑好，另外各参建单位管理团队整体综合技术力量偏低，在各阶段投入的人员和技术力量有限，这些问题最终造成项目实施管理各个环节脱节。

2 提升农业基本建设项目管理水平的对策

2.1 加强组织协调，扎实开展项目前期工作

2.1.1 扎实开展项目前期准备工作

农业基本建设项目从决策、可行性研究、初步设计、勘察设计、施工到竣工验收整个工作过程中各个阶段必须严格遵循先后次序。国家规定的基本建设程序不可逾越，要加强组织协调与沟通，只有上一环节的工作做好并获批准后，方可转入下一工作环节。要高度重视农业基本建设项目，围绕提升科技创新能力，瞄准现代农业建设重大科技需求做好项目的可行性研究论证工作，要力求方案合理，内容真实，预测准确，论证严密。项目立项批复后，要认真落实项目建设的土地使用权、城市规划、环境保护以及电力、绿化、人防、市政等各项前置条件，认真开展项目初步设计，在可行性研究报告中不明确、不周全和不清晰的地方，都需要在初步设计中一一加以明确和深化。要依法履行规划报建、施工图审查、公开招投标、施工报建等地方政府审批管理的建设程序，使项目尽早开工尽早收益。

2.1.2 高度重视招标前的工程量清单计价工作

首先，适当放宽编制清单计价时间，以便让编制人员有足够的时间进行核对，提高准确性。其次，造价管理部门应加强对造价从业人员的业务培训与知识更新，有针对性地举行各种形式的培训班和研讨班，通过学习，更新知识结构，提高工程造价从业人员综合素质。第三，建立起一套完善的工程造价有关信息的收集和发布机制，并通过一定的管理、监督、反馈、激励措施，力争使采集到的信息能够真实地反映市场实际。第四，充分发挥造价信息网络的作用，提高信息发布的时效性和准确性。最后，通过对工程造价数据进行分类与编码，建立一套科学、合理的分类与编码体系，最终实现信息资源的共享。

2.1.3 规范和完善项目招投标管理制度

从实际出发，针对省、市、县三级农业行政主管部门建立《农业基本建设项目招投标管理制度》，管理规范各农业行政部门在农业基本建设项目招投标管理过程中的行为，避免政出多门或者大权独揽的现象。同时，严格招标文件编制以及预算定额程序，规范编制行为。在招标过程中，要严格依据公开、公平、公正的原则，依据《招投标法》、《农业基本建设项目招标投标管理规定》等文件的规定进行招标。对于议标及邀请招标等形式，必须经过农业基本建设项目主管部门同意后才能进行招标。

2.1.4 科学执行项目计划进度方案

进度计划的编制、审批及实施，是对整个工程项目的难易程度、施工工艺及工程质量要求及其他方面因素进行综合分析后制定的计划目标。事先安排编制各类进度计划，管理人员人手一份，项目进展一目了然。并且各参建单位各方负责人定期座谈沟通，及时调整进度计划，有利于项目成本控制和质量控制。进度计划控制采用动态循环的控制方法，在项目实施管理中通常运用里程碑计划、横道图计划和网络图计划检查项目的实施进度。施工单位严格按照进度计划执行项目，把进度计划细化，编制出月（旬）作业计划和施工任务书，安排落实到班组，布置到位，调配好人力、物资和资金；同时在施工过程中及时检查、发现和记录影响进度的问题，掌握施工现场的实际情况，并采取适当的技术和组织措施，及时做好调整工作，使计划进度与实际进度保持动态平衡。

2.2 加强合同管理，仔细签订并严格执行合同

签订合同文件必须采用国家规范文本，合同的主要条款在招标文件中明确规定，实行合同审核会审。各种合同条款要求内容全面、越具体越好，能事先预料到的问题都在合同中予以明确，语言应精练严密，双方权利、索赔条款清楚。对于直接影响工程造价的内容，如合同中要明确双方对风险的承担范围，工程量清单项目价款与结算支付条件，工程量、综合单价、措施费用及材料价格风险等的调整条件和调整方式应有详细的条款等都具有很强的可操作性。要加大施工合同的监管力度，健全施工合同备案制度，通过合同备案，使施工合同具有合法性、严密性、准确性，避免合同条款出现瑕疵或漏洞引起日后纠纷。

2.3 密切跟进施工进度，严控工程质量指标管理

工程项目必须要有科学的管理方法，严格的规章制度和良好的组织协调能力，才可以确保工程的良好质量。①贯彻以预防为主，事先控制的原则，监督各方建立健全技术标准、质量管理体系、质量检验制度、综合质量评定考核制度等，并落实到位；确定监理方质量控制目标，做到质量监督工作有章可循，有法可依，同时，加强合同管理；②督促监理单位加强事中控制，应积极向监理授权，在施工过程中的“四控制、两管理、一协调”都授权监理单位执行。在执行过程中，充分树立监理的威信，业主不要参与过多，参与方式应灵活，使监理工作充分做到责、权、利相结合，并要求监理单位作好监理旁站记录、巡视与抽查记录、监理日记和监理月报。同时实行动态监管，定时或不定时的巡视、旁站，跟踪抽查，联合普查工程施工各个环节，这样才能使工程质量得到有效控制；③对施工结果与计划目标的进行分析比较，提出控制措施，及时向各参建单位反馈控制信息，重点是使下一轮施工活动得到有效的控制，总结过去的经验与教训，把今后的事情做得更好。同时，做好相关资料的跟踪管理。

2.4 工程造价实行全过程控制和跟踪监督管理

现阶段出现很多农业基本建设项目的工程预算超标、结算超预算、预算超概算等问题，严重损害了建设单位投资工程建设的效益。产生这种情况的原因主要是建设单位一般把控制工程造价的主要精力放在了招标和施工后竣工结算阶段的工程价款审核上，而真正的建设工程造价的管理和控制应贯穿于工程建设的全过程，要坚决把投资控制工作贯彻于投资决策、勘察设计、招投标、合同签订、施工过程和竣工结算等各个阶段。①建立科学决策体系，进行方案技术经济比较，客观、认真地做好项目评价，即要考虑“先进适用”，又要“经济合理”，从而优选出最佳方案，合理确定投资；②从设计技术经济角度看，合理控制工程造价，要从设计做起，优化设计方案。在设计中加强技术经济分析，推行限额设计，推广标准化设计，实践证明设计阶段影响工程投资的可能性为75 %-95 %，施工阶段影响工程投资的可能性只有15 %-25 %[3]；③招投标制是中国基本建设项目管理体制中重要管理手段，也是市场经济条件下控制工程投资的有效方法[4]。如业主完全有决定权在招投标阶段根据项目特点及国家相关法律法规，实行合理低价中标；④建设工程合同承包人进行工程建设，发包方支付工程价款，明确双方当事人权利的有效依据，也是确保工程质量、进度、造价的关键文件；⑤施工期间的投资控制，要从经济、技术、合同等方面采取措施，重点控制变更，认真做好现场签证，通过对原合同价格中主要费用正确计量、结算程序，监督费用如期正常发生，防止超前过量支付；⑥竣工结算重点放在审查变更签证是否符合有关规定、手续是否齐全及内容是否清楚，认真核实，避免虚增签证工程量，工程量计算和预算单价套用是否正确，各项取费标准是否符合现行规定。

2.5 健全项目管理体系，提升管理团队的能力

根据国家有关法律法规和农业部《农业基本建设项目管理办法》及相关的管理规定，完善项目管理制度。针对每个农业基本建设项目的规模和特点制定可操作性强的项目管理办法、工作细则、施工安全管理暂行规定及工地安全监督管理办法，同时监督参建各方建立健全技术标准、质量管理体系、质量检验制度、综合质量评定考核制度等，规范操作可以少走弯路、减少盲目性，使项目在实施全过程有章可循，有法可依。项目管理机构的设置根据工程规模大小和工程难易程度等因素，按组织设计原则，选配一专多能的复合型人才成立项目决策、协调、执行3个层次的管理机构，每个层次的管理机构因事设职，因职选人，各司其职，各负其责。项目管理的人员配备就是通过系统安排、资源整合，有效地发挥每一个参与项目的人员作用。农业基本建设项目的特点是有详细又明细的目标，通常是新事物新目标，资源成本又具有一定的约束性，项目实施是单次性，不确定性非常大。应利用岗位分析确定项目组织结构及具体人员，要尽量做到在一个项目实施全过程中，保持项目成员的相对稳定，并加强人员培训和教育。以人为本，动态优化，加强考核，提升项目成员的归属感，激发团队成员的创造性，为农业基本建设项目管理培养德才兼备高效有力的项目管理团队。

农业基本建设项目管理涉及到项目实施全过程的各个环节，对农业基本建设项目管理过程中存在的5个方面的问题进行系统分析，结合实际工作经验，提出对提升农业基本建设项目管理能力的思考。希望对于促进中国农业基本建设项目的建设和农业长期稳定发展，巩固中国社会主义市场经济的基础有借鉴作用。只要抓好这5个方面的关键工作，以高度的责任感和娴熟的业务知识，发现问题并及时解决，中国农业基本建设项目建设管理水平将有质的飞跃。

参考文献

[1] 曾 鹏. 农业基本建设项目招投标管理存在的问题与对策[J]. 中国集体经济，2012（30）：8-9.

[2] 施 浩. 工程量清单招标中存在的问题和解决措施[J]. 2011（9）：24-26.

[3] 赵金玲. 浅谈工程项目投资和全过程控制[J]. 城市建设，2011（04）：121-122.

[4] 陈 洋. 电力工程造价的管理与控制[J]. 中国建材科技，2012（9）：17.