基层法院省直管后经费保障体系和制度的思考

刁春黔

摘要：党的十八届三中全会，明确提出要推进基层人民法院人财物省直管的改革。如何解决历史问题. 是其中的重点难点.从四个方面对经费保障体系和制度进行深入思考，提出“明确责任、分类负担、分级管理、全额保障”的保障体系， 预算编报和经费核拨的管理方式，各相关部门管理职责和任务划分， 要建立的相关配套措施， 以及解决历史问题的方法。

关键词：法院；省直管；经费保障；思考

十八届三中全会关于深化司法体制改革，其中的论述是：确保依法独立公正行使审判权、检察权，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。那么，人财物的省直管，要怎么管？基层法院经费如何保障， 法院经费采用何种管理方式，以及在这项改革正式推行时要建立哪些配套的相关措施， 有哪些历史问题又如何解决，是面临的现实问题。作为一名基层法院财务工作者，笔者从这四个方面对经费保障体系和制度进行了深入思考，提出以下方案。

一、经费保障问题

我国人民法院经费体系改革历经三个发展历程：第一阶段：1978年至1997年；第二阶段：1998年至2008年；第三阶段：2009年至今。现行的经费保障体系为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”。那么改革后法院经费保障要实行何种体系呢？我认为可以推行“明确责任、分类负担、省级管理、全额保障”即：省级负责基本保障（人员经费，日常公用经费，办案业务经费），中央仍以政法转移支付资金的方式予以局部调控和补充，因为各省經济发展不平衡，消费水平同样不平衡，那么由省一级财政予以保障正常的法院经费开支，而对中西部经济欠发达地区经费保障不足部分由中央财政予以调控和补充；设备购置费和基建经费则由中央统一保障。

二、经费管理方式

对于经费管理方式这是省直管的重中之重，从经费预算的编报、经费核拨、经费开支方式到经费支出的监管，都是一个全新的课题，它不同于以往三个经费保障制度发展阶段的任何一个模式，我认为要从以下几个方面加以思考：

1.预算编报：

预算编报主要可分为以下两种方法，并各有其优缺点：

方法1 ：各基层法院自行根据各自实际需要和当地消费水平，编制基层法院预算，中院汇总后上报高院，由高院统一提请省人大通过。优点：各基层法院从实际出发，预算较细较实。缺点：审批工作量大。

方法2：各基层法院按实际工资水平，提供人员经费支出预算给中院并按基建、装备购置的实际需要提供资本性支出预算。中院按综合比例确定各基层法院公用经费预算，从而由中院统一编制经费预算上报高院。优点：预算工作量小，审批工作量小，整个地区预算一体化。消除各基层法院经费预算攀比现象，促进各基层法院加强管理，推动节约省俭之风。缺点：整个地区也有消费水平差异，难保公平。

仔细考量以上两种方法，笔者认为推行第二种方法比较适合目前国情，但对地区经济水平差距较大的可适当予以调整。

2.经费核拨：

对于经费核拨，笔者认为同样有两种模式：

方法1 。按预算序时进度由省财政直接下拨到基层法院。优点： 各基层法院在预算制约下，资金使用能统筹安排，相对自由。缺点： 缺失了财政的平时监管。要求： 预算必须严格细化，力求准确，并要加强审计，加强上下级监督和横向监管

方法2：借鉴财政局国库集中支付方式，经费由省财政拨到中院，各基层法院支出统一由中院支付。优点：资金使用能更合理更有效，减少浪费，降低贪污、挪用的几率。缺点： 基层法院被束缚了手脚。

甚至由此，可以在整个地区法院系统进行改革试验：推行大行政管理模式。因为和政府中区市政府和各部委办的情况不同，法院系统中，中院和各基层法院特别是各基层法院的行政后勤管理的任务、目标、方式方法等都是一样的，这是能进行大行政管理的先决条件。但如果基层法院的各种法律文书统一印刷，便完全一致了，还能达到省时省钱的目的。可见实行大行政管理模式，全市法院的经费和行政管理都集中到中院，各基层法院后勤管理的方式方法、制度等都完全一样，必然能促进全市法院的后勤管理的水平更上一个台阶。 由此笔者认为推行第二种方法是比较可行的，但是要防止注意权力过分集中到中院后，由小贪转变为大贪，由分散贪污受贿演变为集中贪污受贿的可能。

3.管理职责和任务划分：

基层法院财务由省直管后，经费管理的职责和任务在基层法院、财政、发改委及相关部门之间要重新划分。

法院：预算的编制，资金的使用

财政：预算的初审，资金的拨付，监管

发改委：基建项目或其他大的资本性项目的审查、监管

三、体制改革的相关配套措施

省直管之后，基层法院的经费管理相关的制度、规定等都要进行相应调整，要按照新的思路予以重新制定；经费的规划和计划方法也要予以调整；诉讼费和执行款的收退管理工作也要予以调整，制定相应的规章制度：

1、要制定的相关制度、方法、标准：

确定预算编制领导小组的职责、组成人员的相关制度；预算编制流程的相关制度，编制方法；经费支出报批、结算的相关制度、标准；资本性支出的申请、购置、结算的相关制度；固定资产管理的相关制度；年度决算的相关制度、编制方法；内部监管的相关制度；外部审计的相关制度。

2、经费的规划和计划

办案经费：按以前年度预算、决算确定准确的预算，按时间进度规划使用。

装备：增加或正常更新，维修，由相关人员提出申请提供详细的时间、金额等信息列入预算。若审批获得通过，由会计按计划报核手续，突发维修，由会计向上级申请追加指标。

基建：基建领导小组向发改委申报，若获得通过，则在相关预算年度列入预算，并按序时进度申请用款额度。

3、诉讼费的管理

收：高院指定统一账户，集中上缴省财政

退：不纳入各基层法院的小预算，由高院至中院至基层下拨预付款，专门用于诉讼费的退费，每月补足差额

4、执行款的管理

借助这次改革的契机，打破原来执行工作的局面，破解“执行难”的困局，推行省高院建立统一涉案款物管理平台，各基层法院在本地区负责案款执行，跨地区案件由省高院管理平台统一指定相关法院协助执行，执行款的收退工作全部统一放到省高院的款物管理平台上，从而有效防止地区保护主义，防止有些执行法官利用权力违法乱纪。

四、历史问题

新的体制推行必然会涉及方方面面的工作，触及一些部门或小团体利益，并有许多历史问题需要解决：1、有基建负债的；2、执行款有款项在财政的；3、使用有结余的。

解决方法：1、基建负债由当地财政负担，统一由省财政清偿。2、法院和财政联合核查执行款余额，从财政专户足额转入法院执行款专户。3、政法专项余额归法院，其他资金余额协商解决或由高院和省财政统一协商。

总之，推行基层法院人财物省直管，是触及法院体制的重大改革措施，我们既要解放思想大胆改革，又要面对我国目前的国情，统筹兼顾不冒进，特别是法院经费保障体系是其中的重点和难点，我们要全面考虑，解决相关的各种问题，建立健全规范的可有效操作的规章制度，从而为推进法院体制改革促进全国司法建设奠定坚实的物质基础。（作者单位：江苏省泰州市海陵区人民法院）

参考文献

[1]瞿建华著：《建立法院系统经费保障长效机制问题的思考》，中外民商裁判网，2008年5月19日。

[2]蒋丽丽著：《法院经费现状及建议》，中国法院网，2008年1月13日

[3]陈扬杰著：《法院经费保障制度的调查与思考》，中国法院网，2008年5月13日。

[4]王振生.论我国司法独立的障碍及克服[J].安徽师范学院学报，2006，6，50.