对失地农民就业保障政策的思考

作者简介：唐毅（1984-）男，汉族，湖南人，研究生，云南省民族大学管理学院。

摘要：城镇化和工业化是社会主义市场经济走向完善和繁荣的必由之路，但是任何一项改革都会带来不同利益集团既得利益的改变，失地农民就是城镇化和工业化所带来的弱势群体，作为发挥社会稳定作用的社会保障应当更多的关心这些缺乏在新兴城市当中谋生的社会人群，在解决他们后顾之忧的同时保障他们在新的环境下的就业既能消除社会不安定的隐患同时也能为城镇化和工业化带来更多的劳动力，从而创造出一个以社会保障促经济发展，以经济发展拉动社会保障的良性循环，本文以昆明市呈贡地区的失地农民就业现象为例，在分析文献的基础之上，研究了当前转型时期的失地农民的就业问题，并提出相应的建议，以提供一条解决失地农民就业问题的思路。

关键词：失地农民；就业保障；就业保障方式

土地对于农民来说不仅是一种生产资料而且是集就业与保障与一体的生活载体，随着改革开放的不断进行，经济的发展对于土地要求也越来越高，在工业化与城市化高度发展的今天，越来越多的土地由农业流向了工业和其他公共用途，土地资源从农民手中逐渐流向城市的过程当中也在直接或间接的导致了许多失地农民的产生，对于这些失地农民来说，失去土地不但意味着失去了其就业的岗位，同时也意味着一直以来所用于生存的知识和技能已经不能提供给他们足够的劳动力再生的能力，失地农民抗风险能力将远远低于一般的种地农民，按照社会保障的一般分类方法，农民在城市化和工业化过程当中失去土地之后应该享受到城市居民的待遇，但是在城乡二元化经济结构的今天，没有城镇户口的农民不能算作城镇居民，因此，无法列入到城镇居民社会保障体系，享受到正常城镇居民应该享受到的待遇，同时，由于我国征地补偿方式多为一次性补偿，这种补偿方式因为补偿标准偏低等原因无法替代土地的保障功能，一旦征地补偿用完，缺乏同等条件下城镇居民所享受的正常待遇的失地农民在面临着城市化后所带来的生活成本增加等“无地，无岗，无保”的恶劣生存危机环境下很容易滋生危害社会安全的社会问题，因此，如何保障失地农民的就业是维护社会稳定，尊重失地农民人权的一项重大课题。2013年2月，美国《外交政策》杂志报道，美国摄影记者马修·尼德豪泽造访昆明呈贡，用镜头记录下这座城市的景象，至此，昆明呈贡地区被认为是继鬼城内蒙古康巴什一样，是加速城市化后出现的“鬼城”，是城市化所带来的畸形产物，因此，研究昆明呈贡地区失地农民就业保障问题对于呈贡地区失地农民城市化进程当中出现的问题以及对策研究是非常必要的，能够该地区城市化进程中的征地补偿手段与社会保障政策等的研究提供前车之鉴。习近平总书记曾在讲话中指出就业是民生之本，解决就业问题根本要靠发展。要切实做好以高校毕业生为重点的青年就业工作，加强城镇困难人员、退役军人、农村转移劳动力就业工作，搞好职业技能培训、完善就业服务体系，缓解结构性失业问题。研究呈贡地区失地农民就业问题有助于解决农村转移劳动力就业工作，完善就业服务体系，解决结构性失业问题，并为预防此类问题提供必要的参考经验

一、失地农民的界定

失地农民最早出现于西方，是城镇化和工业化发展进程加快所产生的社会群体。随着我国改革开放和经济发展，20世纪末失地农民在我国出现。失地农民是指因土地被征用等各种原因而失去大部分或全部土地的农民。具体来说主要分为三类：一是在失地期间年龄已超过就业年龄段的人员，或因各种原因退出劳动力市场的人员；二是在就业年龄段内找到工作的失地就业人员；三是在就业年龄段内没有找到工作的失地失业人员，他们对土地的依赖性极强，失地即失业且失去一直以来的生活保障。然而在征用土地过程中政府没有对他们给于相当于原有土地的功能性补偿，而且也没有对他们进行就业安置。因此，失去土地对他们的生活造成重大的影响，使他们的生活陷入困境。近年来这一类型的失地农民数量急剧增加，已成为备受关注的社会问题。本文的研究主要针对第三类失地失业人员。我国的失地农民在城乡二元经济结构下逐渐成为了游离于城市和农村的边缘人士，这既是由于城市和农村不同生活模式转变所带来的转轨成本，也是由于我国城乡二元经济结构所特有的户籍制度所带来的政策和制度上的漠视，失地农民实际上是一种将劳动力从土地的束缚当中解脱出来的的产物，征地不仅能够提高土地的利用效率，同时也能够使劳动力从第一产业向第二第三产业进行转型，每个国家在工业化发展过程当中，无论是粗暴还是温和都会经历这么一个阶段，但是这种转型不应该以对人权的漠视和对社会带来沉重的社会问题作为代价，因此，如何能够保证作为社会稳定器的社会保障更有效率的工作是解决转型问题的关键。

二、失地农民的保障方式存在问题

当农民失去赖以生存的土地成为城市居民一部分的时候就意味着农民过去学习的技能基本上失去了作用，这也是失地农民普遍素质不高的现实状况产生的原因，失地农民素质不高的现实状况导致了转型通道不畅的这种现实状况，而同时也正是由于这种转型不畅的情况产生了许多的社会问题了，比如，养老问题，劳动力资源闲置，以及鬼城问题的出现，因此，失地农民急需一项能够保障他们就业生存完成劳动力再生的一项就业保障模式。失地农民的就业渠道主要包括三个方面：就业安置，自谋职业和外地务工，就业安置是政府要求使用征地的企业安排好失去土地的农民，但是随着征地的用途越来越多的并不是用在工业上，而转向了公共用地，房地产等非生产性项目方面，这就导致了就业安置实际上成为了一句空话，因此，现在越来越多的征地都是采取货币补偿的手段，就业安置已经不再成为了一项普遍可采纳的失地农民就业渠道自谋职业对于失地农民来说存在着很大的风险，首先投资所需要的资金一般都来自于征地之后的补偿金，但是如果投资失败，则不但意味着失地农民将再次面临着如何就业的风险，同时也缺少了最基本的生活保障。而由于失地农民对于市场的供求变化并不了解，盲目的投资很容易带来巨大的经济损失，同时也由于失地农民文化程度普遍较低，并不熟悉投资经营手段，即使是抓住了难得的商机，有时候收益也并不理想。外地务工可以说是失地农民采取最多的生存手段，但是一般这些工作都属于流动性强，替代率较高的工作，如果环境稍有变化就会再次面临失业的问题，同时，由于社会保障政策并没有做到全国范围的统筹，失地农民外出务工通常意味着放弃了许多本地才可以享受到的社会保障待遇，如养老保障，医保等，外出务工虽然可以在短时间内产生一定的经济效用，但是从长期来看却意味着失地农民放弃了很多的应有权利

三、失地农民自身存在的问题

1.失地农民自身竞争力不足

失地农民就业压力大的原因有自身竞争力不足的原因，随着越来越多扩招之后的毕业生进入市场，社会本来就有限的就业机会就显得更加不足，而合适失地农民的岗位数量就更少了，对于一些需要一定技术基础的工作岗位来说，农民工无论是在年龄和技术层面来说都比不上城镇居民，大中专毕业生和转业军人，而对于并不需要技术基础的工作岗位，农民工又比不上原因拥有积极就业心态以及有着年轻资本的外来务工人员，因此，农民工自身的竞争力让他们成为了职场上的弱势群体

2.失地农民自身素质不高

呈贡地区农民因为云南地区的生活习惯问题存在着一种较为普遍的问题，那就是对于再就业培训的积极性不够，实际上这种问题在许多农村地区都有存在，导致这一主要原因的是第一大部分农民属于积贫的人群，同时由于文化水平等原因存在着目光短浅等问题，对于一贯贫穷的农民来说都当获得了一大笔征地补偿金之后，其中一部分人必定会产生一定的消极劳动的心理，而等到发现补偿金已经不足以满足生活所需时，需要较长时间周期来进行培训的工作已经不会列入失地农民就业的选择当中，而是更愿意从事不需要更多要求的体力劳动等来获得生活所需，而对于其他一些意识到补偿金不足以满足生活所需的失地农民来说，如何更快速的找到工作也往往会导致这部分农民不愿意接受需要太长时间进行培训的措施，就业培训需要一段时间的培训才能产生效果导致了这两种现象的产生，这就导致了政府所作出的就业培训服务往往无法达到预期的效果。

四、失地农民就业问题的对策及建议

1.发展经济发展，加快产业经济结构调整

解决失地农民的最根本方式就是加速经济发展，提供更多的就业机会，但是，正如上文所说，经济发展并不一定会带来失地农民就业机会的增加，这是由于失地农民的受教育水平不符合市场发展要求所导致，比较中国和国外的制度可以发现，相比较国外的失地农民，虽然中国的失地农民在教育等方面存在着欠缺，可是国外农民的素质相较于国外先进的生产技术而言依旧是属于就业岗位当中的弱势群体，但是国外的产业结构比重与中国并不相同，国外更加注重第三产业服务行业的发展，我国长期重视工业忽视农业和第三产业的发展方式以及第三产业缺乏独立性的发展方式决定了第三产业的发展规模不大，发展力度不够，而第一，第三产业是最适合吸收非技术工人的产业项目，产业结构的发展不均衡导致了中国提供给低技术劳动力的职位数量远远落后与国外发达国家提供的职位数量，同时，即使已经建立起来的第三产业机构也由于与政府联系过繁，过紧密，逐渐变为了事业单位的性质，编制要求较高同时对人数有限制，反而不利于吸收低技术劳动力了，因此，促进第三产业非事业化加快产业结构调整，重视劳动密集型产业的发展对于解决失地农民的就业问题以及促进劳动力资源的充分利用具有重要的意义

2.完善责任体系，需要政府和社会共同的力量

政府在就业保障过程当中承担着重要的作用，同时也是体制完善的关键修补者，如何发挥政府在就业保障过程中的能动性是就业保障能否起到保障效果的关键，首先，政府需要将土地补偿金当中抽取一部分建立专项资金，实现专款专用，才能保证失地农民的就业保障的有序进行，同时对开展自我创业的失地农民实行免税和减少办证费用等措施保障失地农民自主创业的通道畅通，其次，政府需要起到引导的作用，光光凭借失地农民自身的力量无法掌握市场动向实现劳动力的有效转移，政府可以通过政策和宣传工具引导失地农民再就业，实现劳动力的有效配置，再次，政府需要制定相关的政策，保障失地农民可以获得与其他劳动者相等的就业机会，政府可以通过制定政策或者宣传等方式保障失地农民获得的再就业培训可以获得社会的承认，从而使得失地农民再就业的渠道更加多样化，并使其就业机会与大中专院校毕业生，专业军人相比拥有共相同的起点，最后，政府需要完善再就业市场的建设，使得处于城市边缘的呈贡地区能够获得相同的就业服务。

（作者单位：云南民族大学管理学院）