行政强制法视域下的强制拆迁维权困境

作者简介：刘诗佳，女，汉族，四川成都人，硕士研究生，四川师范大学法学院，研究方向：宪法与行政法学。

摘要：当前，在转型期的中国，由拆迁引发的事件频发，政府执政能力面临严峻考验。行政强拆的现行拆迁制度设计中，政府是作为中间人，由拆迁人即开发商向政府申请拆迁许可，获批后由开发商实施拆迁。而成为拆迁主体的开发商，为了追求利润最大化，往往尽可能压缩拆迁补偿，加快拆迁进度，致使部分地区恶性事件时有发生。而按新的行政强制法，政府将被推至前台，开发商、拆迁公司则不能再参与拆迁。强拆与否走司法程序，全由法院裁决，行政部门不再具有房屋强拆决定权。本文尝试对强制拆迁的维权困境作出审视和分析。

关键词：强制；拆迁；维权；困境中国行政立法与理论研究起步较晚，基本始于上个世纪八十年代初。就行政强制而言，其明确的被提出，是1986年出版的一本着作，即《行政法基础知识》。但针对行政强制的定义，此后一直处于发展状态，理论家百家争鸣。

一、强制拆迁的维权困境分析

（一）破解当前强制拆迁僵局的条款，并不充分

作为当前行政强制中，最为典型表现的强制拆迁，其对行政强制的立法作用似乎并不明显。虽然，我们看到该法第四十三条规定：行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急或者当事人同意的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。但是，从总体上来看，专门涉及拆迁并能够破解当前强制拆迁僵局的条款，并不充分。以成都市金牛区天回镇拆迁自焚案件为例，当被强拆人已经表现出自焚的强烈愿望并准备了工具的情况下，行政机关依然不停止强制拆迁，最终导致房屋所有人自焚的惨剧。可见，在现行强制拆迁中，并没有确定如下原则：行政机关在强制拆迁过程中，发生危及人民群众生命财产安全情况的，应当立即采取必要措施，包括停止强制拆迁。如上原则，在行政强制法亦未体现，法律文本仍然过于原则抽象，失于具体可操作。

（二）拆迁法律救济程序依然不够不畅通

就行政内部渠道而言，在国外因拆迁问题，国民可以约见部长。国内，恐怕在未出事之前，见个局长、区长、县长都并不容易。就信访渠道而言，因单纯信访而解决拆迁问题的比例十分低。绝大多数拆迁访民，或因越级上访或因聚众上访，遭受了不公正待遇，甚至被限制人身自由，而问题并没有得到解决。就法律渠道而言，该渠道并不通畅。抛开不公正审判而言，甚至很多拆迁案件，都无法进入司法程序。而且，为民众提供拆迁法律服务的律师，或多或少都有非正常干扰。某些律师因此被停止执业，甚至失去自由。

二、拆迁法律救济程序中的制约因素

（一）拆迁救济程序中的立案难问题

1、地方性司法文件直接阻断被拆迁人的诉讼渠道

拆迁活动中，能够提起行政诉讼的具体行政行为大致有以下几项：房屋拆迁主管部门颁发《房屋拆迁许可证》的拆迁许可行为、房屋拆迁主管部门作出的拆迁行政裁决、县级以上人民政府作出的强制拆迁决定、有关部门实施强制拆迁行为、拆迁活动中所涉及的政府信息公开行为。有些地方法院，以“审判意见”的形式，直接修改《行政诉讼法》规定的受案范围和起诉条件，剥夺行政相对人的诉权。如北京市高级人民法院《关于行政审判适用法律问题的解答（三）》（京高法发[2008]160号）称：“拆迁人与被拆迁人不能就拆迁补偿安置达成协议，房屋拆迁主管部门就补偿安置进行裁决后，因被拆迁人的权益可通过对补偿安置裁决的合法性审查予以保护，故对被拆迁人又针对建设项目批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁许可证等提起的行政诉讼，应裁定驳回起诉。”在这个《审判意见》发布之后，北京市的各级人民法院针对裁决后起诉拆迁许可违法的案件，一律以“原告与房屋拆迁许可证这一行政行为无法律上的利害关系”为由驳回起诉。同样，对于县级以上人民政府的强制拆迁决定，北京市高级人民法院也将其排除在行政诉讼之外。《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》（京高法发[2006]212号）规定：“区、县人民政府作出的强制拆迁决定，是房屋拆迁裁决的延续执行行为，被拆迁人对强制拆迁决定不服，提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”

2、行政诉讼中对相对人的起诉拖延受理

《行政诉讼法》规定，对起诉人的起诉，人民法院应当在七日之内决定是否受理。目前，随着拆迁引发的社会矛盾的突出和法官队伍政治觉悟的提高，法院也主动承担起了调处社会矛盾的“和谐”职能。对被拆迁人的起诉，往往是要求“放下材料”，答复“研究研究”。这一研究就杳无音信。有些地方法院声称将先行组织调解，调解不成再予以立案；有些法院表示要先将案件通报本级人民政府；有些法院称需要请示上级人民法院。更有甚者，在通知起诉人来立案之日不见踪影，名曰去“开运动会”、“登山”。总之，很多地方法院对于拆迁行政诉讼如临大敌，采用各种方式和借口将矛盾挡在法院的天平之门以外。例如无锡市滨湖区雪浪街道板桥村居民与无锡市建设局的拆迁裁决纠纷，向法院递交起诉状至今已有九个月，至今未能立案。而今被拆迁人的房屋整日遭到骚扰侵袭，强制拆迁在即，对司法公正的期望丧失殆尽。这并非个案，无锡市中级人民法院的工作汇报显示，2009年，无锡市拆迁行政诉讼的立案率不足20%，大量的案件，依然被法院极其尴尬地“扣留”在手中。

3、在个案中，以抽象行政行为、内部行政行为、不对起诉人权利义务产生直接影响等理由回避行政审判职能。

如天津市汉沽区一宗拆迁纠纷，拆迁人以天津市汉沽区人民政府的《关于收回二连里地区国有土地使用权的批复》作为拆迁依据。被拆迁人将这个批复诉至法院时，法院却认为批复的对象是汉沽区土地整理中心，因而被拆迁人与该收回国有土地使用权决定没有利害关系。

（二）人为压低行政诉讼审级，侵害行政相对人诉讼权益的问题

2008年初，最高人民法院发布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，其中第一条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（3）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（1）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；（2）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（3）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（4）其他重大、复杂的案件。但是，在实践中，即便是以县级以上人民政府为被告的案件，法院也往往要求在基层人民法院立案审理。在天津市西青区村民诉西青区人民政府行政不作为案件中，天津市第一中级人民法院无视“被告是县级以上人民政府的案件由中院一审”的规定，径行将原告的起诉材料全部移交至西青区人民法院。律师前往一中院进行询问时，立案庭法官声称其将此案移送至西青区人民法院系根据《天津市高级人民法院执行最高人民法院<关于行政案件管辖若干问题的规定>的几点意见》。该法官称，该《意见》是法院内部规定，不允许查看摘抄。在律师的请求下，法官宣读了其中的一条：集团诉讼、征地、拆迁等案件，在基层人民法院一审（大意如此）。律师随即赶往天津市高级人民法院查询该条文，高院立案庭一位法官答复：“从未听过该条文，可能是行政庭发的。如果一中院指定你们去西青区法院立案，它有这个权力，你们就应该去西青立案。”后天津市第一中级人民法院以《裁定书》的形式，使用指定管辖权，指定西青区人民法院管辖本案。类似的情况，不胜枚举。

（三）审判活动与裁判结果的公正性、合法性不尽如人意的问题

总结近几年处理和接触的拆迁行政纠纷，我们认为很多地方法院在处理拆迁纠纷中不能切实履行行政审判职责，不能做到公开、公正、公平，主要存在以下几种情况：

1、无视《行政诉讼法》的证据规则，主动帮助行政机关收集证据

《行政诉讼法》为被告规定了十日的举证期限，并且明确规定被告在被诉行政做出后收集或者制作的证据不能作为该行政行为的依据。实践中，面对行政机关举证不能的情况，有些地方法院以“主动调取证据”的方式，弥补行政机关的证据漏洞。而针对“法院主动调取的证据”，行政相对人的质证无疑是比较困难的。在此类案件中，人民法院的中立性丧失殆尽，完全成为被告的代理人。

2、判决书完全枉顾事实，任意下判

如行政相对人诉北京市海淀区房屋管理局的房屋拆迁裁决纠纷中，原告举出了北京市人民政府的征收批复，证实自己房屋所在土地早已征收为国有土地，举出近两年该拆迁区域的房地产交易公开数据，证明同区域同类房屋实际成交价格是被告裁决金额的五倍，同时对被告的证据逐一进行了质证反驳。然而法院的判决中对原被告证据的认定仅为一句话：“被告提交的证据真实合法，与本案具有关联性，本院均予以认定；原告提交的证据本院均不予认定”。这样粗率的判决怎能使当事人信服，怎能维护法院审判的公信力？

3、避重就轻，将明确的违法性问题评价为“瑕疵”或者“合理性问题”。

在有些拆迁案件中，行政机关的行政行为存在重大违法之处，法院却以瑕疵等问题加以掩饰。譬如某案件中，裁决机关在《裁决决定书》中只规定了货币补偿一种补偿方式，严重违反《城市房屋拆迁管理条例》赋予被拆迁人对货币补偿和产权调换选择权的规定。但人民法院的判决中却称“裁决机关对补偿方式的选择有裁量权”，“属于合理性问题，本院不宜评价”。

4、无限期地拖延判决时间。

《行政诉讼法》规定一审行政案件的审理期限是三个月，但是很多法院都无法在三个月审结案件，拖到半年甚至一年的比比皆是。由于案件滞留在法院，被拆迁人也无法另行寻求其他救济渠道，而在审理过程中，“原则上”不停止具体行政行为的执行，因此往往当被拆迁人终于熬到开庭时，他的房屋已经被强拆多日了。

三、行政强制法下拆迁行政诉讼困难重重

（一）人民法院在极大程度上受到当地人民政府的掣肘。法院在机构体系中，地位不高，权力不大。特别是财权和人事权实际掌握在当地政府中，难免在行政诉讼中有所顾忌。尤其是拆迁纠纷往往涉及到当地政府的土地财政、招商引资、城市规划等核心利益，是否支持拆迁甚至成为考察干部的重要标准。法院和承办法官更加不敢轻易推翻当地政府的拆迁决策。而在面对补偿安置的个案时，法院既不敢否定既定的拆迁补偿标准，又往往因“人微言轻”不能真正起到调解的作用。

（二）有些法院和拆迁活动还有千丝万缕的利益联系。有些地方政府出于某种考虑，不采取由政府决定并实施强拆的方式，而是全部由人民法院以非诉强制执行的方式执行。天津的某区法院曾一年执行了一百多件强制拆迁案件。在这类案件中，法院成为了拆迁活动的积极参与者。如果被拆迁人对拆迁许可或拆迁裁决的合法性提起诉讼，很难期待一个公正的判决。

综上所述，我们不难看出，拆迁所引发的矛盾，以及导致这些矛盾产生的原因有拆迁制度设计方面的原因（公共利益和非公共利益的拆迁问题）；有具体立法层面的原因（针对拆迁实务中新出现的拆迁类型应该用较高级别的法律文件进行规范问题）；有执法层面的原因（强制执行的程序和权责问题）；还有拆迁一方实务操作不当的原因（当然，也存在一些被拆迁人对法律的理解和预期的原因，这个原因是极少比重的）。制度设计并非一朝一夕所能即刻改变的，但是立法层面和执法层面更值得我们立刻重视起来。就《行政强制法》对于“拆迁”的意义来说，它是立法层面的事情，但是它更关系到执行层面。尽量减少行政强制在拆迁中的适用，尤其是减少在商业拆迁中的适用情形，更加规范拆迁行政主管机关在行政强制中的各种行为，加大和明确行政强制的法律责任追究机制均是法律人和广大被拆迁户的期望。如果《行政强制法》在上述三个方面有所作为的话，它将会在拆迁领域起到远超各类“通知”、“紧急通知”的作用，也更能彰显“有限政府”、“法治政府”的理念。但从现行的行政强制法来看，远未实现。（作者单位：四川师范大学法学院）

参考文献：

[1]胡建森，行政强制，法律出版社，2002版.

[2]姜明安，行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社，1999版.