新公共管理理论及实践的再认识

陈玲玲

(安徽大学，安徽 合肥 230601)

20 世纪七八十年代，由于财政危机、管理和信任危机及全球化、信息化和新科技革命的挑战，西方国家普遍面临一系列社会和政治问题。民众对政府规模的扩大和管理能力的下降日益不满，纷纷举行抗议，要求削减开支，改善公共服务。面对国内外压力，英、美、澳和新西兰等国率先掀起了全面政府改革浪潮。随后其他西方国家乃至发展中国家也纷纷效仿，行政改革之风一时席卷全球。这场波及全世界的行政改革浪潮因其广泛性、持久性和深入性而著称，并被冠名为“新公共管理”。历史已迈入21 世纪，声势浩大的新公共管理运动亦已持续了30 多年。回顾新公共管理的理论和实践，思考改革运动的得与失，反思新公共管理的普适性，并探寻适合我国国情的公共管理新思路，对于新时期我国行政改革和政府管理模式创新具有重要意义。

一、新公共管理的全面解读

新公共管理是在特定历史背景下，在西方国家形成的实践浪潮和理论派别。学界关于这场改革的名称有“管理主义”、“市场导向的公共行政”、“企业家政府”等，但最终接受了胡德的“新公共管理”。如今“新公共管理”一词仍活跃于公共管理的舞台，并逐渐成为各国行政改革的代名词。“新公共管理”无论是在理论内涵、改革实践，还是在基本观点方面，都具有十分丰富的内涵。

1.新公共管理的三重内涵。第一，作为改革运动的新公共管理。作为改革运动，新公共管理是指“20 世纪80 年代在西方国家兴起的一场政府改革运动，其基本特征是在公共领域引入市场机制和私营企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。”这场改革运动声势浩大，席卷全球，在全世界都有着广泛影响。

第二，作为管理模式的新公共管理。胡德将新公共管理概括为一种主导性公共行政模式，区别于传统官僚制。他提出新公共管理的七个特征:在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并承担责任;确立明确目标，设立绩效测量标准，实施严格的绩效测量;特别强调产出控制，对实际结果的重视甚于对过程和程序的关注;打破部门中的本位主义，对部门实行拆分和重组，破除单位之间的藩篱;在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量;强调对私营部门管理方法和风格的吸收和运用;强调对资源的有效利用和开发。

第三，作为理论范式的新公共管理。作为一种理论范式，新公共管理在界定政府与市场、政府与社会的关系方面有自己独特的思路。与传统官僚制中政府是唯一合法的公共服务垄断者的主张不同，新公共管理提倡公共服务提供主体多元化，主张将私营部门引入公共服务提供领域，通过公私合作、劳务出租和服务外包等市场竞争方式改善服务质量，提高政府管理效率。目前新公共管理是一种成长中的理论范式，其理论体系亦日趋完善。

2.新公共管理的典型实践。上世纪80 年代，一场追求3E (Economy，Efficiency，Effectiveness)目标的政府改革运动率先在西方国家展开，并逐步扩展到全球，引起了强烈反响。新西兰改革因其系统和持久被誉为“新西兰模式”。虽然各国具体改革实践有所差异，但都表现出共同倾向:“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平和公共服务质量。”这里以“企业家政府”为例，介绍新公共管理的典型实践。

美国的新公共管理改革开始于1978 年卡特政府实施“文官制度改革法案”。1981 年里根上台后成立格鲁斯委员会负责推行改革，大规模削减政府机构和缩小公共服务范围。克林顿1993 年后进行了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评价委员会，主张放松行政规制，实行严明的绩效目标控制，引入市场竞争机制，努力创建一个“少花钱多办事的政府”。改革的理论支撑是奥斯本和盖布勒的《改革政府》。2001 年小布什上台后美国政府的改革仍延续，改革继续重点关注政府绩效。布什政府重建了总统管理委员会，负责在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制。总之，美国“以顾客为导向，以结果为中心，以市场为基础”的新公共管理改革表现出明显的“管理主义”。经过改革，政府管理水平和服务质量有了很大改善，政府重获了民众的信任与支持。

3.新公共管理的基本主张。目前关于新公共管理尚未形成统一的内容与形式，但各国理论和实践包含着共同倾向，构成了新公共管理的基本主张。(1)公共部门管理与私人管理并无本质差别，政府应广泛引入私人部门优秀管理方法，如成本—效益分析、全面质量管理等。(2)政府的管理职能是掌舵而不是划桨，应将制定政策和执行政策分开。(3)政府提供公共服务应以顾客为导向，只有顾客驱动的政府才能实现高效管理。(4)政府应采用授权和分权的管理方式，将社会服务和管理的权限通过民主参与方式，下放给社会基本单元。(5)将市场竞争机制引入公共管理领域，这是新公共管理最鲜明的特点。公共服务社会化和市场化打破了政府对公共服务的垄断地位，极大改善了公共服务供给质量和效率。(6)放松严格的规制，实施明确的绩效目标控制。管理者应适度放权并为组织和个人制定明确目标，定期对人员进行绩效考核并作出激励，使组织更具灵活性和创新性，更好地管理和服务社会。(7)重视产出和结果，强调提供公共服务的效率和质量，按效果决定投入和预算。(8)公务员可不必政治中立，文官与政务官之间可密切互动。尤其主张对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应责任，以保持他们的政治敏感性。

二、新公共管理的成效及评价

上世纪80 年代以来，一场超越经济政治体制和党派斗争的政府改革运动吹响号角。改革不仅解决了各国的管理困境，还促成了一种新治理模式的萌生。新公共管理理论和实践取得显著成效，但同时也遭受批评，在公共行政领域引发激烈争论。

1.新公共管理的成效。新公共管理运动起源于英美澳新，随后发展到欧洲大陆，最后波及亚非拉等广大发展中国家。我国学者周志忍将西方行政改革的主要内容归纳为三方面:调整政府与市场、社会的关系，优化政府职能;利用社会力量，实现公共服务社会化;改革政府内部的管理体制。经过新公共管理改革，各国政府纷纷宣称缩减了政府规模，降低了政府支出，改善了公共服务，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英国政府的“雷纳评审”、“下一步行动方案”和“公民宪章”等改革计划成效显著。但过度分权导致了公共服务碎片化，“整体政府”理论对改革进行修正。美国1993 年通过《政府绩效与结果法案》以改善政府绩效管理，但并未取得预期效果，改革出现许多问题。法德等国渐进、碎片式的改革也没有明显成效。发展中国家的私有化改革不仅没有促进经济增长，反而加剧了社会不公。可见源于西方的新公共管理并不具有普适性，即使在其发源地，改革也出现了新问题。新公共管理“市场无所不能”的神话被打破，人们纷纷提出新理论，以回应新公共管理改革。

2.对新公共管理的评价。新公共管理提倡市场导向的公共行政，坚持管理和服务的效率至上，给政府注入了活力。但过分注重效率而忽视社会公平等价值的新公共管理也遭到了各种批判，集中表现为:(1)公共管理和私人管理存在本质差别，即效率和公平的分歧。新公共管理忽视公共管理的公平价值，一味强调提高效率，最后导致公共部门公平价值和公共责任的缺失，损害公共利益。(2)新公共管理顾客导向降低了公民在国家治理中的地位和作用，不合乎民主宪政的要求。(3)新公共管理主张建立小型分散化的公共机构，专门负责某一公共服务的供给以提高效率，但却导致服务供给碎片化。(4)新公共管理过分崇拜市场，倡导公共服务市场化，夸大市场作用。诸如服务外包、合同出租等市场化方式也会产生寻租，导致市场配置资源的低效率。公共服务的盲目市场化会产生许多负面问题。此外，新公共管理对公共服务多元供给主体之间的责任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的内在缺陷，“新公共服务”、“整体政府”和网络化治理等一系列新理论相继诞生。新公共管理并非放之四海而皆准的真理，各国要结合国情批判吸收其合理因素。

三、新公共管理对我国公共管理的启示

西方新公共管理作为传统官僚制的替代物而出现，提出了与官僚制截然不同的主张。两者最重要区别在于政府在公共服务提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府对公共服务的垄断，提倡服务社会化和市场化。但西方新公共管理有着特定的时代背景，我国公共管理亦具自身特色，在借鉴国外经验时绝不能盲目照搬。

1.我国与西方发达国家的不同背景。新公共管理在英美等发达国家确实取得了突出效果，但这是基于发达国家特定政治经济和社会背景。虽然我国也面临全球化、信息化和政府管理模式创新的要求，但我国公共管理改革有着特殊背景。

第一，西方正步入后工业时代而我国仍处于工业社会。作为工业社会产物的官僚制行政在西方后工业时代显示出种种弊端，不适应公共管理新要求。但对处于工业社会的我国而言，官僚制中许多合理因素仍有重要价值。官僚制在我国实际上发育不足，公共管理改革不能全盘否定官僚制而是要对其改造，克服官僚主义等弊端，充分发挥其优势。

第二，西方法治化水平高而我国法律体制机制不健全。新公共管理中诸如放松规制实行绩效控制、公私合作等公共服务社会化措施都需要健全的行政法律法规作支撑，使政府合理地自由裁量，保证公共责任的实现。而我国当前法律法规不健全，行政法亦缺乏统一法典，依法行政水平有待提高。政府滥用行政权力侵蚀公共利益随处可见，行政审批领域腐败案例频发。现实决定了我国不能照搬西方改革实践。

第三，西方市场化程度高而我国市场经济不成熟。新公共管理强调公共服务市场化，主张通过各种方式将服务外包给市场和社会，以提高服务效率。西方发达的市场和社会为这种外包提供了基础。而我国社会主义市场经济还不成熟，社会中介组织发育不够，市场和社会还无力承接政府待转移的职能。如果盲目进行市场化和社会化，会导致公共服务偏离公共利益，损害社会公平。

2.对新公共管理的批判继承。改革开放后我国公共管理领域变革全面展开。自1982 年以来，我国先后进行了六次行政改革，积极推进行政体制改革和政府职能转变，精简机构和人员并取得一定成效。但我国行政改革仍面临突出问题，如政府职能转变不彻底，行政审批事项仍较多;政府与市场、社会的关系没有进一步理清，政府干预较多;社会中介组织发育不全，政府垄断公共服务;政府部门绩效考核机制不健全等。新公共管理虽是“舶来品”不能全盘照抄，但它体现了公共行政的发展趋势，对我国公共管理改革有一定启示，要批判继承。

第一，注重公共管理领域的效率与公平协同发展。我国公共管理领域改革既要重效率也不能忽视公平，努力实现效率与公平的协同发展。新公共管理和传统官僚制中“效率至上”的价值观必须加以纠正，我国公共管理要在公平优先的原则下提高管理效率。公共管理以维护和发展公共利益为最终归宿，其首要价值在于“公共性”。效率的提高不能以牺牲公平为代价，政府存在的目的就是均等地提供公共服务，尤其要保障弱势群体利益，维护社会公平和正义。片面强调效率最终会导致社会不公，造成社会动荡，不利于改革全局的稳定。

第二，在公共管理领域引入竞争机制，打破公共服务的政府垄断。新公共管理倡导的引入市场竞争机制以降低政府成本、提高政府效率的理念值得借鉴。长期以来，我国政府主导经济发展，政府几乎垄断了公共服务供给，这只看得见的手过分干预了市场和社会。垄断的结果是政府的低效和无效，既浪费了资源，也造成服务质量的低劣。通过将市场竞争机制引入公共管理领域，在公共部门之间和内部创造公平竞争的环境，有利于提高政府管理的质量和效率。此外，鼓励私人部门和社会组织进入公共服务领域，参与公共服务生产和提供，让政府由垄断者变为重要参与者，共同提供优质高效的公共服务。

第三，加强部门和人员绩效考核，提高政府工作质量和效率。我国政府部门长期缺乏严格有效的绩效考核机制，公共部门“吃大锅饭”，员工积极性缺乏，机构臃肿，人浮于事，效率低下。新公共管理主张实施严明的绩效考核，注重对机构和人员工作过程和结果的评估。我国行政改革应总结过去的不足，改变现状，建立明确而不流于形式的绩效考核体系，加强对部门和人员的绩效考量并建立激励机制，促使政府部门提高工作质量和效率。

第四，重新定位政府角色，建立公共事务多元治理机制。计划经济的“全能政府”还没有彻底退出我国公共管理领域，政府职能界定不科学，错位、越位和缺位现象仍突出。十八大指出要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能。所以当前我国行政改革的迫切任务是重新定位政府角色，引入社会力量，建立公共事务多元治理机制。首先，要对政府职能作出合理界定，进一步理顺政府与市场、社会的关系，避免政府过多干预。其次，培育和发展社会中介组织，积极构建公民社会，以更好地承接政府转移的职能。最后，加强政府宏观调控，发挥政府对市场和社会的监督作用。对于转移给市场和社会的职能要加强后续监管，明确责任机制，保证公共利益的实现。

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